论审计委员会框架下的审计监督体系：涵义特征与建构路径

王锴 李学岚 汪国钧

[摘要]中央审计委员会的成立，标志着我国国家审计体制机制开启从行政型向治理型转型的进程。本文紧扣这一背景，研究审计监督体系的涵义与特征，立足审计委员会框架，以全面加强党对审计工作的领导为指引，提出构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的路径。

[关键词]国家治理    审计委员会    审计    监督体系

本文系安徽省审计厅2019年度重点科研课题阶段性研究成果之一（课题编号：AHSJ-ZB-2019-01）

从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台到《深化党和国家机构改革方案》的发布，从《国务院关于加强审计工作的意见》的印发到中央审计委员会的成立，标志着中国特色的国家审计发展进入新时代。着眼新时代，肩负新使命，必须立足审计委员会框架，深入研究加强党的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的关键路径，以实际行动全面落实党和政府对审计工作的新部署。

一、问题的缘起：审计委员会框架下审计监督体系的完善与深化

国家审计是“国家治理的基石和保障”的论断，将国家审计从经济监督拓展到“国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为”（杨肃昌，2011），乃至“国家治理体系中的一项基础性制度安排”（刘家义，2015），实现了国家审计“从经济监督领域拓展到政治社会生活领域，从微观受托责任关系领域上升到宏观经济社会调节和国家权力运行领域”（戚振东等，2015）的认知转型，揭示了国家审计的本质，突显出国家审计在国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用，进一步提升了国家审计的政治地位。作为党和国家的监督形式之一，审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督共同形成科学有效的权力运行制约和监督体系（李爱娟，2018），但实际情况中仍存在着“組织监督强而权力制约和民主监督弱”的不平衡问题，“使得顶层权力监督成为薄弱环节”，权力制约“需要在权力顶层切实强化同级相互监督”（任建明，2018）。

党的十九大以来，新时代背景下，国家审计要在“推动如期实现全面建成小康社会各项目标任务、推动党的理论和路线方针政策全面贯彻落实”（胡泽君，2017）上发力，可以通过制约监督权力、反馈制度设计、监督制度执行等多种方式，嵌入国家治理能力的提升过程，在国家治理能力现代化中发挥功能作用（戚振东等，2017），从而推动并进一步完善国家治理。只有实现党的统一指挥，才能站在政治和全局的高度，构建全面覆盖、权威高效的监督体系。中央审计委员会的成立，加强了党对审计工作的全面领导，为审计在党和国家监督体系中发挥重要作用提供了有力保障（李爱娟，2018）。为坚决落实党中央关于审计管理体制改革的制度安排和对审计工作的重大决策部署，各地积极开展理论研究和实践探索，开启了中国特色社会主义审计的“新时代”。

然而，纵观现有文献，对审计监督体系的涵义与特征尚有待研究;对立足审计委员会框架，加强党的领导，统领国家审计、社会审计和内部审计，协同建构集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的路径尚缺乏明确指引。

二、审计监督体系：涵义与基本特征

党的十九届四中全会明确要求“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，必须要在“健全党和国家监督制度”框架内，加强党的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，以便更有效地发挥审计监督职能作用。为此，必须要明确审计监督体系的涵义;分析提炼我国当前审计监督体系的基本特点，为做好审计监督体系顶层设计奠定基础。

（一）审计监督体系的涵义解析与诠释

我国已逐步形成国家审计、民间审计（注册会计师审计）和内部审计并存的体系（秦荣生，1994;王宏，2015），根据国家法律设立并担负着不同审计任务的审计组织之间，已结成相互联系、相互补充的一整套组织机构（叶陈刚，2015）。现有文献将审计监督体系理解为“组织机构”，为适应国家治理体系和治理能力的发展要求，需对审计监督体系的概念进行阐释。

在中国特色的社会主义法治国家，国家审计、社会审计与内部审计作为三类审计监督主体，都必须在党和国家治理目标引导下开展工作;必须遵循审计监督运行规律;必须依法组织并独立开展审计监督活动;必须围绕党和国家治理目标发挥预防、揭示和抵御功能;必须形成一套完整的制度与治理体系。本文认为，审计监督体系是各类审计监督主体在党和国家治理目标引导下，遵循审计监督运行规律，运用特定方法，依法组织并独立开展审计监督活动，发挥预防、揭示和抵御功能，所结成的相互联系、相互补充的一整套制度与治理体系。这套制度与治理体系能够根据党和国家治理目标对各类审计主体的审计行为进行引导，使之能够依法组织并独立开展审计监督活动;能够严格遵循审计监督运行规律，各项法规与治理制度之间要有关联或进行补充，能够指导各类审计主体发挥预防、揭示和抵御功能，有助于党和国家治理目标的实现，在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥不可替代的作用。

（二）审计监督体系的特征提炼与分析

以1982年12月颁布的宪法正式确立实施国家审计监督制度为起点，我国审计监督呈现出如下基本特征：一是适应中国特色社会主义制度建设和发展需要的审计监督体系已经形成，审计监督的影响力与威慑力显著提升，但对审计监督体系的理论研究尚待进一步提升与完善。二是国家审计、社会审计与内部审计呈现非均衡发展态势。国家审计作为国家治理体系中的一种基础性制度安排，成为推动国家治理体系持续完善的重要力量;社会审计作为社会主义市场经济体系中的一种制度安排，成为推动社会主义市场经济建设逐步完善的重要力量;内部审计在促进各单位完善治理、实现价值增值目标，建立审计全覆盖机制，发挥第三道防线功能，强化质量控制等方面发挥着重要作用。三是审计监督“独立性、专业性、全面性”的特征，在不同的审计组织机构存在一定的差异。从共性来看，各类审计组织机构均呈现出较强的“专业性”特征。从个性来看，国家审计除了表现出较强的具有“独立性、专业性、全面性”特征外，更强调“政治性、法定性”;内部审计的“独立性、全面性”有待进一步增强;社会审计的“法定性、全面性、专业性”特征毋庸置疑，但“独立性”有待增强。

（三）审计监督体系的新思考与新探索

审计监督体系区别于审计监督结构，已有文献未能明确区分，不仅不利于审计理论体系的完整建构，更不利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。为此，本文在进行深入的文献研究和广泛的实地调研基础上，探索性地提出关于审计监督体系的基本框架（见图1），以便为后续研究奠定基础。

审计监督结构体系包括国家审计、内部审计、社会审计。主要解决“审计监督主体是谁”的问题，即由谁来开展审计监督。审计监督必须要有多元化的审计监督主体;各个审计监督主体必须要有清晰的边界划分，建立一种既统一领导、权威高效，又体现分工协作、多主体互动的耦合关联关系。特别是内部审计工作的有效开展，能够为国家审计和社会审计工作奠定良好的管理基础，弥补国家审计在审计范围以及对企事业单位的审计深度、细致度上可能存在的不足。

审计监督功能体系包括预防、揭示、抵御。主要解决“审计监督体系主要发挥什么作用”的問题，审计监督要在揭示、抵御的基础上，更好地发挥预防作用，打造国家治理体系中重要一环。

审计监督制度体系包括法律规范、激励制度、协同管理。主要解决“如何保障审计监督有序、高效运转”的问题。推进法制体系建设，须在宪法规定的框架内，借助审计法修订，系统性地将审计法实施条例及部门规章有机互联;推进激励体系建设，激活多元化审计监督主体，释放其潜能与活力，全力做好审计监督工作;通过加强党的领导，推进多元审计监督主体之间的协作制度体系建设，实现重大审计监督信息报告和业务分工的纵横协作，在提升审计质量管理上“做文章”。要对照法律法规要求，厘清审计计划、实施、审理、整改四项权力的内容，梳理审计监督权力清单，形成一套涵盖审计计划管理、现场管理、项目审理、质量检查考评、整改检查、成果运用等审计质量控制体系。

审计监督方法体系包括基本方法、技术方法等。主要解决“具体靠什么手段进行审计监督”的问题。为完成审计监督任务、实现审计监督目标，应采用一系列相互关联的审计基本方法和技术方法，从而构成一个有机的审计监督方法体系。近年来，随着互联网、大数据技术快速发展，审计技术方法也发展迅猛。最近，区块链又成为一个新的技术热点，亟待在审计领域应用开发。

审计监督运行体系包括顶层设计、统一管理、职业化导向。主要解决“审计监督采取什么方式、何种路径实现正常运转”的问题。应在党和国家治理体系的顶层设计中，明确审计监督在国家治理体系中的定位;在审计管理体制改革中，探索省以下审计机关人财物统一管理为主的管理模式;积极推进审计职业化建设，为国家审计、内部审计、社会审计人员相互协同发挥各自优势奠定基础。

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，必须坚持并加强党的领导，有效发挥中央及各地方审计委员会的领导作用，在中国特色社会主义市场经济建设实践中稳步推进、日臻完善。

三、审计委员会框架下建构审计监督体系的路径

习近平总书记对审计工作的重要指示，为审计事业的发展指明了方向。优化审计监督体系必须在党中央的统一领导下，围绕党和国家工作大局，把握“集中统一”“全面覆盖”“权威高效”这三个目标，抓住审计管理体制改革契机，有效统领和融合国家审计、社会审计和内部审计力量，积极开展路径选择的研究探索和实践尝试。

（一）加强上级审计机关党组对下级审计机关的领导

在推进新时代中国特色社会主义建设过程中，必须坚持和加强党的领导。审计机关党组是审计事业的政治核心、领导核心和决策核心，如果已实施“省以下地方审计机关人财物管理改革试点”的下级审计机关，应严格依法贯彻落实《中国共产党党组工作条例》“第二十条，实行双重领导并以上级单位领导为主的单位党组，可以讨论和决定本系统工作规划部署、机构设置、干部队伍管理、党的建设等重要事项”。加强上级审计机关党组对下级审计机关的领导，要瞄准关键人、关键事、关键点和关键时“四个关键”，管好各级党员领导干部。特别要管住“关键人”——一把手的用权行为;盯紧“关键事”——议定日常监督事项的职责边界;锚定“关键点”——优化并完善权力运行关键流程和制度轨道;把住“关键时”——抓住关键时间点强化监督。

（二）对省以下审计机关管理体制进行适度改良优化

落实党中央关于审计管理体制改革的决策部署，构建高效审计监督体系，是当前审计机关的头等大事。其核心是通过健全审计管理体制，依法独立行使审计监督权，逐步完善与国家治理体系、治理能力相适应的审计监督机制，建立职业化审计人员管理制度。为此，必须结合各省审计机关和审计资源配置的实际情况，落实党中央决策部署，设计并架构以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的“审计格局”，提出对省以下审计机关管理体制进行改良优化的方略、路径、步骤，落实“时间表”，绘制“施工图”。

（三）适时建构互联区域性大数据审计云管理系统

在“大智移云物”时代，审计工作必须与时俱进，要在建立整合的、全方位的审计信息化体系的基础上，树立智能化的全局观，从整体上构建智能化审计体系。通过建立“大数据审计云管理系统”，将国家审计的数据中心建设与重点部门、高校、医院、国有企业的内部审计信息化建设链接起来，实现区域性、行业性跨网互联互通、数据共享，借以应对大数据时代的海量信息与审计时间的矛盾，以便深入开展数据分析，从浩如烟海的电子数据中发掘数据运营规律。通过实时跟踪业务进展与权力行使依据、运行流程及风险防范过程和结果，探索数字化联动审计新模式，把审计监督打造成注入组织机体的“疫苗”，使之能够较早感应或接收到“病毒”侵蚀信息，从而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止权力异化或失控。

（四）发挥并增强各级审计委员会办公室的作用

1.中央及地方审计委员会办公室应担负协调督促职责。中央组建审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，由习近平总书记亲自“挂帅”担任委员会主任，并将其办公室设在审计署，由胡泽君审计长任办公室主任，真正体现了中央实现“审计全覆盖”的决心。县级以上地方党委也陆续成立审计委员会，落实中央决策部署。从机构设置来看，各级审计委员会办公室，直接接受县级以上地方同级党委审计委员会领导，负责处理审计日常工作，主要包括研究提出审计领域坚持党的领导、加强党的建设的政策建议，组织研究审计工作规划、重大政策和改革方案，协调推进和督促落实党中央和中央审计委员会决策部署、县级以上地方党委审计委员会决定，研究提出年度审计项目计划，组织协调军地审计协作有关事项等;同时，各级审计委员会办公室直接作为国家审计监督主体，与同级审计机关共同派出审计组开展经济责任审计和自然资源资产离任审计。可见，地方审计委员会办公室，直接架起地方党委、政府在审计监督职能上的协调、协作的“桥梁”。部分大中型企事业单位陆续成立党委审计委员会，充分发挥内部审计生力军作用，在实践中迈出了构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的实质性改革步伐。各级各类审计机构必须提升政治站位，提前谋划，安排需要协调、协作事项，发挥并用好各级审计委员会办公室的作用，为审计监督体系建设服务。

2.厘清审计委员会及其办公室的业务职责定位。各级审计委员会的成立，进一步加强了党对审计工作的统一领导，并通过审计委员会办公室统一部署，各级各类审计机构党委（党组）统一行动要求，将中央审计委员会的精神落实并贯穿到审计工作的全过程;同时，在业务管理上，应充分发挥并加大各级审计委员会办公室的协调和数据分析报告功能，统管国家审计、社会审计和内部审计等重大业务或事项的信息汇总和报告，促进各级各类审计机构在党建与业务工作上更好地体现“融合抓、双提升”，如在落实《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》时，应注意把握以下方面：（1）突出审计委员会领导权威，明确审计委员会对年度重大或关键审计项目有计划决定权。建立健全重大或关键项目审计工作联席会议制度，并在同级审计委员会领导下开展工作;年度重大或关键审计项目计划按照规定程序制定，由審计委员会办公室提交同级审计委员会审议决定。（2）确立审计委员会办公室的审计主体地位。审计委员会办公室、审计机构应当根据年度重大或关键审计项目计划，组成审计组并依规依法独立实施审计。（3）规范审计委员会获取审计结果报告和审计重大问题线索的权利。比如，经济责任审计报告、经济责任审计结果报告等审计结论性文书按照规定程序报同级审计委员会，按照干部管理权限送组织部门;经济责任审计中发现的重大问题线索，由审计委员会办公室按规定向审计委员会报告。（4）明确审计委员会办公室反馈审计结果、接收复查审计申诉的程序。比如，经济责任审计项目结束后，审计委员会办公室、审计机构应组织召开会议，向被审计领导干部及其所在单位领导班子成员等有关人员反馈审计结果和相关情况;被审计领导干部对审计委员会办公室、审计机构出具的重大或关键项目（含经济责任）审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起30日内向同级审计委员会办公室申诉。审计委员会办公室应组成复查工作小组，并要求原审计组人员等回避，自收到申诉之日起90日内提出复查意见，报审计委员会批准后作出复查决定。复查决定为最终决定。（5）明确审计委员会办公室的审计公告权和审计整改督查权。审计委员会办公室、审计机构应当按照规定以适当方式通报或者公告重大或关键项目（如经济责任）审计结果，对审计发现问题的整改情况进行监督检查。

（五）启动并逐步推进审计职业化建设试点

无论是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，还是更好发挥审计监督职能，人的因素都最为关键。推进审计职业化建设，确保审计队伍专业化，既是实现审计高质量发展的需要，更是新形势下审计制度改革的重要内容。但因受审计职业水准、审计管理体制、审计职业地位和审计职业风险等多方面因素的制约，推进审计职业化建设还面临诸多困难。为此，要全面落实党中央、国务院系列文件精神，让审计职业化政策制度全面落地生根，在工作推进中发现问题、总结经验，为审计监督体系建设提供人才保障。

（作者单位：安徽工业大学  安徽审计职业学院  怀宁县审计局，邮政编码：243032，电子邮箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大

问题的决定》的出台到《深化党和国家机构改革方案》的发布，从《国务院关于加强审计工作的意见》的印发到中央审计委员会的成立，标志着中国特色的国家审计发展进入新时代。着眼新时代，肩负新使命，必须立足审计委员会框架，深入研究加强党的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的关键路径，以实际行动全面落实党和政府对审计工作的新部署。

一、问题的缘起：审计委员会框架下审计监督体系的完善与深化

国家审计是“国家治理的基石和保障”的论断，将国家审计从经济监督拓展到“国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为”（杨肃昌，2011），乃至“国家治理体系中的一项基础性制度安排”（刘家义，2015），实现了国家审计“从经济监督领域拓展到政治社会生活领域，从微观受托责任关系领域上升到宏观经济社会调节和国家权力运行领域”（戚振东等，2015）的认知转型，揭示了国家审计的本质，突显出国家审计在国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用，进一步提升了国家审计的政治地位。作为党和国家的监督形式之一，审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督共同形成科学有效的权力运行制约和监督体系（李爱娟，2018），但实际情况中仍存在着“组织监督强而权力制约和民主监督弱”的不平衡问题，“使得顶层权力监督成为薄弱环节”，权力制约“需要在权力顶层切实强化同级相互监督”（任建明，2018）。

党的十九大以来，新时代背景下，国家审计要在“推动如期实现全面建成小康社会各项目标任务、推动党的理论和路线方针政策全面贯彻落实”（胡泽君，2017）上发力，可以通过制约监督权力、反馈制度设计、监督制度执行等多种方式，嵌入国家治理能力的提升过程，在国家治理能力现代化中发挥功能作用（戚振东等，2017），从而推动并进一步完善国家治理。只有实现党的统一指挥，才能站在政治和全局的高度，构建全面覆盖、权威高效的监督体系。中央审计委员会的成立，加强了党对审计工作的全面领导，为审计在党和国家监督体系中发挥重要作用提供了有力保障（李爱娟，2018）。为坚决落实党中央关于审计管理体制改革的制度安排和对审计工作的重大决策部署，各地积极开展理论研究和实践探索，开启了中国特色社会主义审计的“新时代”。

然而，纵观现有文献，对审计监督体系的涵义与特征尚有待研究;对立足审计委员会框架，加强党的领导，统领国家审计、社会审计和内部审计，协同建构集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的路径尚缺乏明确指引。

二、审计监督体系：涵义与基本特征

党的十九届四中全会明确要求“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，必须要在“健全党和国家监督制度”框架内，加强党的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，以便更有效地发挥审计监督职能作用。为此，必须要明确审计监督体系的涵义;分析提炼我国当前审计监督体系的基本特点，为做好审计监督体系顶层设计奠定基础。

（一）审计监督体系的涵义解析与诠释

我国已逐步形成国家审计、民间审计（注册会计师审计）和内部审计并存的体系（秦荣生，1994;王宏，2015），根据国家法律设立并担负着不同审计任务的审计组织之间，已结成相互联系、相互补充的一整套组织机构（叶陈刚，2015）。现有文献将审计监督体系理解为“组织机构”，为适应国家治理体系和治理能力的发展要求，需对审计监督体系的概念进行阐释。

在中国特色的社会主义法治国家，国家审计、社会审计与内部审计作为三类审计监督主体，都必须在党和国家治理目标引导下开展工作;必须遵循审计监督运行规律;必须依法组织并独立开展审计监督活动;必须围绕党和国家治理目标发挥预防、揭示和抵御功能;必须形成一套完整的制度与治理体系。本文认为，审计监督体系是各类审计监督主体在党和国家治理目标引导下，遵循审计监督运行规律，运用特定方法，依法组织并独立开展审计监督活动，发挥预防、揭示和抵御功能，所结成的相互联系、相互补充的一整套制度与治理体系。这套制度与治理体系能够根据党和国家治理目标对各类审计主体的审计行为进行引导，使之能够依法组织并独立开展审计监督活动;能够严格遵循审计监督运行规律，各项法规与治理制度之间要有关联或进行补充，能够指导各类审计主体发挥预防、揭示和抵御功能，有助于党和国家治理目标的实现，在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥不可替代的作用。

（二）审计监督体系的特征提炼与分析

以1982年12月颁布的宪法正式确立实施国家审计监督制度为起点，我国审计监督呈现出如下基本特征：一是适应中国特色社会主义制度建设和发展需要的审计监督体系已经形成，审计监督的影响力与威慑力显著提升，但对审计监督体系的理论研究尚待进一步提升与完善。二是国家审计、社会审计与内部审计呈现非均衡发展态势。国家审计作为国家治理体系中的一种基础性制度安排，成为推动国家治理体系持续完善的重要力量;社会审计作为社会主义市场经济体系中的一种制度安排，成为推动社会主义市场经济建设逐步完善的重要力量;内部审计在促进各单位完善治理、实现价值增值目标，建立审计全覆盖机制，发挥第三道防线功能，强化质量控制等方面发挥着重要作用。三是审计监督“独立性、专业性、全面性”的特征，在不同的审计组织机构存在一定的差异。从共性来看，各类审计组织机构均呈现出较强的“专业性”特征。从个性来看，国家审计除了表现出较强的具有“独立性、专业性、全面性”特征外，更强调“政治性、法定性”;内部审计的“独立性、全面性”有待进一步增强;社会审计的“法定性、全面性、专业性”特征毋庸置疑，但“独立性”有待增强。

（三）审计监督体系的新思考与新探索

审计监督体系区别于审计监督结构，已有文献未能明确区分，不仅不利于审计理论体系的完整建构，更不利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。为此，本文在进行深入的文献研究和广泛的实地调研基础上，探索性地提出关于审计监督体系的基本框架（見图1），以便为后续研究奠定基础。

审计监督结构体系包括国家审计、内部审计、社会审计。主要解决“审计监督主体是谁”的问题，即由谁来开展审计监督。审计监督必须要有多元化的审计监督主体;各个审计监督主体必须要有清晰的边界划分，建立一种既统一领导、权威高效，又体现分工协作、多主体互动的耦合关联关系。特别是内部审计工作的有效开展，能够为国家审计和社会审计工作奠定良好的管理基础，弥补国家审计在审计范围以及对企事业单位的审计深度、细致度上可能存在的不足。

审计监督功能体系包括预防、揭示、抵御。主要解决“审计监督体系主要发挥什么作用”的问题，审计监督要在揭示、抵御的基础上，更好地发挥预防作用，打造国家治理体系中重要一环。

审计监督制度体系包括法律规范、激励制度、协同管理。主要解决“如何保障审计监督有序、高效运转”的问题。推进法制体系建设，须在宪法规定的框架内，借助审计法修订，系统性地将审计法实施条例及部门规章有机互联;推进激励体系建设，激活多元化审计监督主体，释放其潜能与活力，全力做好审计监督工作;通过加强党的领导，推进多元审计监督主体之间的协作制度体系建设，实现重大审计监督信息报告和业务分工的纵横协作，在提升审计质量管理上“做文章”。要对照法律法规要求，厘清审计计划、实施、审理、整改四项权力的内容，梳理审计监督权力清单，形成一套涵盖审计计划管理、现场管理、项目审理、质量检查考评、整改检查、成果运用等审计质量控制体系。

审计监督方法体系包括基本方法、技术方法等。主要解决“具体靠什么手段进行审计监督”的问题。为完成审计监督任务、实现审计监督目标，应采用一系列相互关联的审计基本方法和技术方法，从而构成一个有机的审计监督方法体系。近年来，随着互联网、大数据技术快速发展，审计技术方法也发展迅猛。最近，区块链又成为一个新的技术热点，亟待在审计领域应用开发。

审计监督运行体系包括顶层设计、统一管理、职业化导向。主要解决“审计监督采取什么方式、何种路径实现正常运转”的问题。应在党和国家治理体系的顶层设计中，明确审计监督在国家治理体系中的定位;在审计管理体制改革中，探索省以下审计机关人财物统一管理为主的管理模式;积极推进审计职业化建设，为国家审计、内部审计、社会审计人员相互协同发挥各自优势奠定基础。

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，必须坚持并加强党的领导，有效发挥中央及各地方审计委员会的领导作用，在中国特色社会主义市场经济建设实践中稳步推进、日臻完善。

三、审计委员会框架下建构审计监督体系的路径

习近平总书记对审计工作的重要指示，为审计事业的发展指明了方向。优化审计监督体系必须在党中央的统一领导下，围绕党和国家工作大局，把握“集中统一”“全面覆盖”“权威高效”这三个目标，抓住审计管理体制改革契机，有效统领和融合国家审计、社会审计和内部审计力量，积极开展路径选择的研究探索和实践尝试。

（一）加强上级审计机关党组对下级审计机关的领导

在推进新时代中国特色社会主义建设过程中，必须坚持和加强党的领导。审计机关党组是审计事业的政治核心、领导核心和决策核心，如果已实施“省以下地方审计机关人财物管理改革试点”的下级审计机关，应严格依法贯彻落实《中国共产党党组工作条例》“第二十条，实行双重领导并以上级单位领导为主的单位党组，可以讨论和决定本系统工作规划部署、机构设置、干部队伍管理、党的建设等重要事项”。加强上级审计机关党组对下级审计机关的领导，要瞄准关键人、关键事、关键点和关键时“四个关键”，管好各级党员领导干部。特别要管住“关键人”——一把手的用权行为;盯紧“关键事”——议定日常监督事项的职责边界;锚定“关键点”——优化并完善权力运行关键流程和制度轨道;把住“关键时”——抓住关键时间点强化监督。

（二）对省以下审计机关管理体制进行适度改良优化

落实党中央关于审计管理体制改革的决策部署，构建高效审计监督体系，是当前审计机关的头等大事。其核心是通过健全审计管理体制，依法独立行使审计监督权，逐步完善与国家治理体系、治理能力相适应的审计监督机制，建立职业化审计人员管理制度。为此，必须结合各省审计机关和审计资源配置的实际情况，落实党中央决策部署，设计并架构以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的“审计格局”，提出对省以下审计机关管理体制进行改良优化的方略、路径、步骤，落实“时间表”，绘制“施工图”。

（三）适时建构互联区域性大数据审计云管理系统

在“大智移云物”时代，审计工作必须与时俱进，要在建立整合的、全方位的审计信息化体系的基础上，树立智能化的全局观，从整体上构建智能化审计体系。通过建立“大数据审计云管理系统”，将国家审计的数据中心建设与重点部门、高校、医院、国有企业的内部审计信息化建设链接起来，实现区域性、行业性跨网互联互通、数据共享，借以应对大数据时代的海量信息与审计时间的矛盾，以便深入开展数据分析，从浩如烟海的电子数据中发掘数据运营规律。通过实时跟踪业务进展与权力行使依据、运行流程及风险防范过程和结果，探索数字化联动审计新模式，把审计监督打造成注入组织机体的“疫苗”，使之能够较早感应或接收到“病毒”侵蚀信息，从而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止权力异化或失控。

（四）发挥并增强各级审计委员会办公室的作用

1.中央及地方审计委员会办公室应担负协调督促职责。中央组建审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，由习近平总书记亲自“挂帅”担任委员会主任，并将其办公室设在审计署，由胡泽君审计长任办公室主任，真正体现了中央实现“审计全覆盖”的决心。县级以上地方党委也陆续成立审计委员会，落实中央决策部署。从机构设置来看，各级审计委员会办公室，直接接受县级以上地方同级党委审计委员会领导，负责处理审计日常工作，主要包括研究提出审计领域坚持党的领导、加强党的建设的政策建议，组织研究审计工作规划、重大政策和改革方案，协调推进和督促落实党中央和中央审计委员会决策部署、县级以上地方党委审计委员会决定，研究提出年度审计项目计划，组织协调军地审计协作有关事项等;同时，各级审计委员会办公室直接作为国家审计监督主体，与同级审计机关共同派出审计组开展经济责任审计和自然资源资产离任审计。可见，地方审计委员会办公室，直接架起地方党委、政府在审计监督职能上的协调、协作的“桥梁”。部分大中型企事业单位陆续成立党委审计委员会，充分发挥内部审计生力军作用，在实践中迈出了构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的实质性改革步伐。各级各类审计机构必须提升政治站位，提前谋划，安排需要协调、协作事项，发挥并用好各级审计委员会办公室的作用，为审计监督体系建设服务。

2.厘清審计委员会及其办公室的业务职责定位。各级审计委员会的成立，进一步加强了党对审计工作的统一领导，并通过审计委员会办公室统一部署，各级各类审计机构党委（党组）统一行动要求，将中央审计委员会的精神落实并贯穿到审计工作的全过程;同时，在业务管理上，应充分发挥并加大各级审计委员会办公室的协调和数据分析报告功能，统管国家审计、社会审计和内部审计等重大业务或事项的信息汇总和报告，促进各级各类审计机构在党建与业务工作上更好地体现“融合抓、双提升”，如在落实《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》时，应注意把握以下方面：（1）突出审计委员会领导权威，明确审计委员会对年度重大或关键审计项目有计划决定权。建立健全重大或关键项目审计工作联席会议制度，并在同级审计委员会领导下开展工作;年度重大或关键审计项目计划按照规定程序制定，由审计委员会办公室提交同级审计委员会审议决定。（2）确立审计委员会办公室的审计主体地位。审计委员会办公室、审计机构应当根据年度重大或关键审计项目计划，组成审计组并依规依法独立实施审计。（3）规范审计委员会获取审计结果报告和审计重大问题线索的权利。比如，经济责任审计报告、经济责任审计结果报告等审计结论性文书按照规定程序报同级审计委员会，按照干部管理权限送组织部门;经济责任审计中发现的重大问题线索，由审计委员会办公室按规定向审计委员会报告。（4）明确审计委员会办公室反馈审计结果、接收复查审计申诉的程序。比如，经济责任审计项目结束后，审计委员会办公室、审计机构应组织召开会议，向被审计领导干部及其所在单位领导班子成员等有关人员反馈审计结果和相关情况;被审计领导干部对审计委员会办公室、审计机构出具的重大或关键项目（含经济责任）审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起30日内向同级审计委员会办公室申诉。审计委员会办公室应组成复查工作小组，并要求原审计组人员等回避，自收到申诉之日起90日内提出复查意见，报审计委员会批准后作出复查决定。复查决定为最终决定。（5）明确审计委员会办公室的审计公告权和审计整改督查权。审计委员会办公室、审计机构应当按照规定以适当方式通报或者公告重大或关键项目（如经济责任）审计结果，对审计发现问题的整改情况进行监督检查。

（五）启动并逐步推进审计职业化建设试点

无论是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，还是更好发挥审计监督职能，人的因素都最为关键。推进审计职业化建设，确保审计队伍专业化，既是实现审计高质量发展的需要，更是新形势下审计制度改革的重要内容。但因受审计职业水准、审计管理体制、审计职业地位和审计职业风险等多方面因素的制约，推进审计职业化建设还面临诸多困难。为此，要全面落实党中央、国务院系列文件精神，让审计职业化政策制度全面落地生根，在工作推进中发现问题、总结经验，为审计监督体系建设提供人才保障。

（作者单位：安徽工业大学  安徽审计职业学院  怀宁县审计局，邮政编码：243032，电子邮箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

主要参考文献

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杨肃昌.从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”[J].审计研究， 2011（6）：3-8