新时代构建上海大都市圈的思考

杨伟 唐震

近日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，指出：“长江三角洲（以下简称长三角）地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。”城市化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是现代化的必由之路。上海作为我国经济首位城市，地处沿海、沿江经济带“T”字形交汇点，是我国最大、世界第六大城市群，是长江三角洲城市群的龙头城市。新时代构建上海大都市圈，对于充分发挥上海的龙头带动作用、促进长三角区域一体化高质量发展，具有重要的理论和现实意义。

一、上海大都市圈建设具有很强的时代意义

现代化经济体系建设的现实需求。建设现代化经济体系，是党的十九大做出的重要战略部署。就我国沿海发达地区而言，建设现代化经济体系，要求创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域发展新机制，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。目前，我国城市数量达到657个，但分布极不平衡，高度集中在东部沿海地区。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.09%的国土面积集聚了23.73%的人口，创造了39.85%的国内生产总值。沿海三大城市群，成为我国都市圈理论和实践的重要平台载体。新时代构建上海大都市圈，既是长三角打造世界级城市群的必然要求，也是现代化经济体系建设的现实需求。大都市圈的空间整合，将更好地实现资源要素的科学流动和合理分配，提高资源集约节约利用水平和整体经济效率，提升参与全球资源配置和竞争的能力，增强对全国经济发展的影响力和带动力，促进城市和区域经济持续、健康发展。

城市化高质量发展的重要途径。中国特色社会主义进入新时代，中国经济发展也进入新时代，基本特征就是经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展是当前和今后确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。城市化是推动区域协调发展的有力支撑。改革开放40年来，我国城市化快速发展，城镇化率由1978年的17.92%提升至2017年的58.52%，但城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。城市化水平最高的东部沿海地区，存在城市群空间结构不佳、分工协作不够、集群效率不高等突出问题，成为引领城市化高质量发展进程中的主要障碍。根据世界城市化发展普遍规律，我国目前正处于城镇化率30%—70%快速发展区间的后半段，城市化由速度型向质量型转型发展势在必行。新时代构建上海大都市圈，将进一步优化长三角地区城市化空间布局和形态，促进区域核心城市与次级中心城市相互紧密合作，推动高度城市化地域基本公共服务均等化，引领全国城市化高质量发展。

长三角一体化发展的必要手段。区域经济一体化，在国际间表现为区域性的国家间的经济合作，在国家内则表现为以大城市、特大城市为中心的城市群、城市带以及城市之间的区域性合作。区域合作是世界经济发展的大势所趋，城市群正成为推动我国经济转型发展的重要力量。实现高度城市化地域区域一体化发展，是实施我国区域协调发展战略的题中应有之义。长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，一市三省地域面积35.8万平方千米、常住人口2.2亿人、经济总量19.5万亿元，分别约占全国的1/26、1/6和近1/4。长三角区域合作起源于20世纪80年代，迄今为止其合作过程经历了规划协调、要素合作和机制对接三个发展阶段。目前，长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区，但也存在行政区划壁垒和体制机制约束的“痼疾”，包括城市功能与城市管理体系不适应未来巨型城市区域发展趋势，以及城市间协调联动不足、难以发挥城市群经济效益等问题。新时代区域一体化发展应成为长三角经济社会发展持续、重要的推动力。大都市圈是城市化发展高级阶段的空间形态，大都市圈的形成过程就是区域一体化过程。在我国区域一体化进程中，大都市圈将成为推动区域一体化的核心载体和基本模式。《长江三角洲城市群发展规划（2016—2030）》提出，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，发挥上海龙头的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用。新时代构建上海大都市圈和各区域中心城市都市圈，突出上海的龙头带动作用，加快上海大都市圈建设，有利于上海建成长三角世界级城市群核心城市，有利于长三角区域一体化发展国家战略的实现。

二、上海大都市圈构建的空间分析

1.上海大都市圈构建的空间定性研究

上海大都市圈的理论研究由来已久，但在地域规模和空间范围上莫衷一是。已有研究表明，上海大都市圈的地域空间，多来自长江三角洲城市经济协调会。该组织脱胎于20世纪80年代的上海经济区，1992年建立长三角上海等15个城市协作部门主任联席会议制度，1997年升格为长三角城市經济协调会。2003年台州市被接纳为正式成员，此后长三角16市一度成为上海大都市圈的代名词。2010年后历经四度扩容，截至2019年10月，长三角城市经济协调会已实现对沪苏浙皖一市三省41个地级以上城市全覆盖，并成为最新公布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的规划范围。这显然不再适合作为上海大都市圈的空间范畴。

2016年出台的《长江三角洲城市群发展规划》，在长三角16市基础上，增加了江苏盐城、浙江金华2市，及安徽合肥等8市，共计26市。此次出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的中心区，则在26市基础上增加了浙江温州，共计27市。此外，《长江三角洲城市群发展规划》提出构建“一核五圈四带”，“五圈”指南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波5个都市圈，“一核”指以上海为龙头的核心城市地域，但并未以“上海大都市圈”的概念加以界定。

2016年出台《上海市城市总体规划（2016—2040）》草案，首次提出上海“1+6”协同发展大都市圈的概念。上海“1+6”大都市圈包括上海及邻近的江苏苏州、无锡、南通，浙江嘉兴、宁波、舟山6市的部分地区，面积约2.99万平方千米、人口约5400万人，但并未具体界定。随后正式出台的《上海市城市总体规划（2017—2035）》非但未对其具体划定，反而代之以更为含糊的“上海和近沪地区”概念。较之终版，草案的上海“1+6”大都市圈盖指毗邻上海、半径约150千米以内，旨在打造90分钟通勤圈、同城化发展的半圆形地域。上述多尺度上海大都市圈/长三角城市群规模结构见表1。

2.上海大都市圈构建的空间定量分析

2002年，在以“上海与长江三角洲地区合作与发展”为主题的第三届“中华学人与21世纪上海发展”国际研讨会上，费孝通先生曾指出：“现在上海所缺少的，还是作为中心都市的上海和作为腹地的长三角地区之间的中间层次的纽带，缺少一批围绕它的，能把它托起来的中等城市群。”为定量刻画该城市化地域，本文采用引力—潜力模型计算分析。

引力模型来自牛顿万有引力在经济学领域的应用。Ira.S.lowry（1964）引力模型是空间相互作用中具有代表性的，其一般表达式为：

通过将引力模型中的Iij进行求和，即可得到潜力模型，用于计算在一个城市体系内，某一个城市与其他所有城市之间的相互作用力之和。公式为：

Ii为i城市的潜力值，即i城市与城市体系内其他所有城市之间的相互作用力之和，n为该城市体系内城市数。

本文选取长三角城市群26市，以上海、南京、杭州、合肥4市作为该城市群的核心，计算其余22市所受上海引力占4个中心城市引力之和的比重（k、b均取1）。计算结果见表2。

计算结果表明：受上海引力占4大中心城市的比重在0.5以上的共有苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、台州7市，其中台州的数值最低，为0.5319;而其他6市中除无锡为0.5907外，其他5市均在0.6以上。苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山6市不仅是四中心长三角城市群中受上海引力最大的城市，而且地域毗邻上海，应作为构成上海大都市圈的主要目标城市。

进而，选取以上海市16区中浦西7区连同浦东新区、闵行区、宝山区共10区为市区，以嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明6区为郊区，计算上述上海“1+6”大都市圈内上海各郊区、6市市区、22个市辖县市三类空间单元受上海市区的引力（k取1，b取2）。计算结果见表3。

计算结果表明：6郊区中，金山和崇明区的引力值不足1000，远郊属性凸显。6市市区中，苏州市区引力值显著高出;无锡、南通、嘉兴、宁波4市区引力值较为接近，其中嘉兴市区偏低;舟山市区引力值不足100，显著低于其他市区。22个市辖县市中可分作四类：首先是苏州的昆山、太仓2市，引力值达1000以上，显著高出;其次为苏州的常熟，南通的启东、海门三市，引力值约300—500;再次为苏州的张家港，无锡的江阴、宜兴，南通的如东，嘉兴所辖5县市，宁波的余姚、慈溪，共计11县市，引力值100—300;最次为南通北部的海安、如皋，宁波南部的宁海、象山和舟山东北的岱山、嵊泗，共计6县市，引力值不足100。

三、加快建设新时代上海大都市圈的建议

加强我国新时代大都市圈的理论与实证研究。首先，特别需要对与都市圈相关的国际、国内学术概念加以辨析。“都市区”源于1910年美国的人口普查，“大都市带”源于1957年法国城市学家戈特曼的研究;“城市群”“都市连绵区”分别于20世纪90年代初由我国学者姚士谋、周一星所提出。当前，学界学术概念混用现象已呈现向政府职能部门蔓延的迹象。例如，《长江三角洲城市群发展规划》“一核五圈四带”中的“苏锡常都市圈”，即非常容易与“苏锡常城市群”混淆。其次，我国都市圈建设发展，既遵循世界都市圈发展的普遍规律，也存在有别于西欧、美、日等国家和地区的基本国情，历史、文化、人口、经济、技术等因素需重点考量。尤其当今全球化、信息化的发展趋势，以及高铁等快速交通技术的普遍使用，使我国都市圈呈现新的发生、发展机制。最后，我国五类七档规模等级的城市中，超大城市、特大城市和大城市需加强都市圈建设，前两类尤其需要建设大都市圈。要素流动是都市圈建设的基本机制，空间整合则是构建都市圈的前提基础，这是都市圈研究中两类最为基本的问题。空间整合在我国新时代大都市圈构建研究中需优先考虑。

积极构建上海“1+6”协同发展大都市圈。首先，结合前文所述都市圈概念及多尺度上海大都市圈（长三角城市群）的空间范围，本文认为上海都市圈应为日常都市圈，其范围与上海都市区（上海市行政区）较为一致;而上海大都市圈应是上海与周边城市构成的一主、多次中心的城市化地域，层次介于上海都市区与长江三角洲城市群之间。其次，参照国际四大都市圈的规模结构，上海“1+6”大都市圈的内部规模结构较为接近东京、伦敦大都市圈，外部规模结构（全国占比）则较为接近纽约都市圈。上海“1+6”协同发展大都市圈应成为新时代上海大都市圈构建的最佳对象，上海“1+15”大都市圈、长三角大都市圈等原有概念应该摒弃。最后，上海大都市圈的中心城市——上海为沿海港口城市，其陆海区位也与纽约最为接近。东京、伦敦虽然也是沿海城市，但其中心城市向海一侧均有市县发育，尤其是伦敦;巴黎则为巴黎盆地中心的内陆城市。因此，无论自身规模，还是在全国占比、陆海区位，上海“1+6”大都市圈都与国际四大都市圈中的纽约最为接近。纽约大都市圈应成为构建上海大都市圈的重要国际参考。

注重上海大都市圈的空间管理和分类指导。一方面，应将上海大都市圈置于长三角城市群的地域背景中加以研究。上海大都市圈成员城市的遴选，既要重点考量受上海绝对引力的大小，也要考量受上海、南京、杭州、合肥长三角四大中心城市中上海相对引力的大小。以此为基础，兼顾地理邻近因素，苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山六市优势凸显。相比之下，常州、湖州、台州稍逊一筹。考虑到行政完整性、规划可操作性，空间范围上应包括上述六市全部县市区。另一方面，上海“1+6”大都市圈在空间上可分作上海中心城区、上海郊区、六市市区、六市所辖县市四种地域类型，应予以分类指导。其中，毗邻上海的南通、苏州、嘉兴三市市区，以及与上海中心城区之间的上海郊区（崇明、嘉定、松江）、三市所辖县市（启东、海门、昆山、太倉、常熟、嘉善），是近沪地区的主体和同城化发展的主要对象，同时也是长三角区域一体化发展中推动省际毗邻区域协同发展的主战场。

统筹上海大都市圈同城化与区域一体化发展。首先，构建60—90分钟通勤圈，实现大都市圈同城化发展。同城化是指地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系的城市之间为打破传统城市间的行政分割和保护主义限制，以达到资源共享、统筹协作、提高区域经济整体竞争力的一种新型城市发展战略。我国既有同城化规划实践，一般限于半径50千米的一小时通勤圈。新时代上海大都市圈应以高铁、城际铁路等快速轨道交通方式为载体，加强中心城市与都市圈内其他城市的市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，构建60—90分钟快速便捷都市通勤圈，覆盖半径150千米的城市化地域。其次，以上海大都市圈为引领、带动，加快长三角区域一体化发展。区域合作是世界经济发展的大势所趋，城市群正成为推动我国经济转型发展的重要力量。当前我国沿海三大城市群，京津冀建设雄安新区，珠三角建设港珠澳大湾区，长三角应成为区域一体化发展的典范。长三角要以龙头城市上海和南京、杭州、合肥等中心城市构建大都市圈，使之成为区域一体化发展的重要支撑。最后，加强上海大都市圈内核心城市与成员城市的规划对接与战略协同。重点统筹好两类关系：一是统筹好以上海为核心的全国性、区域性交通与上海及成员城市之间城际交通的关系，尤需重点统筹向北的过江通道、向南的跨海通道、向西的沿沪宁线和沿江通道建设;二是统筹好上海大都市圈与规划的苏锡常都市圈、宁波都市圈的关系，推动都市圈同城化、协调联动，加快都市圈一体化发展。依托构建新时代上海大都市圈，把长三角建设成为全国发展强劲活跃增长极，全国高质量发展样板区，率先基本实现现代化引领区，区域一体化发展示范区和新时代改革开放新高地。

（作者单位：中共南通市委党校）

责任编辑：戴群英