鄂城新区城郊村治理创新的路径与限度研究

叶 赛 石梓薇

(武汉工程大学 湖北 武汉 430200)

引言

据长期调研和实地观察发现，鄂城新区管委会在社会管理方面采取了许多措施。特别是近年来，以文明城市创建、精准扶贫、社会治安综合治理、乡村振兴等重要工作为契机，新区在公共环境整治、社会主义核心价值观引领、社会服务优化、乡村文化建设以及志愿服务活动开展等方面做出了巨大的努力。在治理能力方面也有较大的提升。基层政府积极完善各项制度，在村委会选举、三资管理、征地拆迁等方面越来越注重规范管理、依法施政。此外，新区管委会能够积极培育社会力量，通过引援外源力量和整合内部力量，形成了“文化引领”、“行政整合”和“技术治理”相结合的基层治理创新。

一、文化引领整合治理的社会基础

在市场经济的大潮中，基层治理主体日益理性化。基层政府将文化作为治理的工具，注重以社会主义核心价值体系、精神文明建设、公共文化服务等载体规训教化民众，强调通过文化潜移默化、春风化雨地实现国家治理。近年来，鄂州市高度重视文明城市创建。鄂城新区党工委、管委会以此为契机，加大乡村文化建设的力度，试图修复日益功利化的基层社会。一是整合高校和本地中小学师资力量推进“文化下乡”，鄂城新区与省内某高校签订了战略合作框架协议，推进以理论宣讲为主体，积极对接技术和智力服务，服务基层、服务群众。二是整合鄂城区政府“以奖代补”资金加上新区投资，把新庙镇文化站从偏僻的文塘村搬至集镇区，新建的文化站免费开放后，丰富了群众的文化生活、传承了雕花剪纸等民间艺术文化。三是创新“文化扶贫”形式，让在册贫困户家庭成员跟非遗传承人学徒，区政府每年给予贫困户学徒务工补贴5000元并按月发放，这样，既传承了非遗，又让贫困户学了艺，脱了贫时，在现场的领导及参会人员无不啧啧称赞。四是邀请高校学者对各村的史料、人名、地名典故进行收集和整理，摸清楚各村的文化底蕴，为服务群众以及发展文创业打下基础。

二、村级治理行政化

鄂城新区地处航空都市区的重要地带。地方政府热衷于抓紧发展的机遇，掀起一轮又一轮的“圈地风”，由此自然带来了失地农民的安置问题，在经过多种探索之后，不少地方政府发现集中安置是成本最小的一种安置方式。在“过渡型社区”生成过程当中，失地农民本身不具备足够的发言权，地方政府成为了主导。村级治理行政化趋势明显，其一,“人”的“行政化”。村委在用人方式上,主要有上级委派、干部选调和聘用等，如水月村原书记辞职后新区委派了政府干部担任该村书记。其二，“事”的行政化。首先是工作形式的格式化与公文化。当下村庄的村务主要是承接上级乡镇政府的职能工作,因而“行政重心下移”是指部分乡镇政府的工作转移至村一级。随之而来是工作方式的转变:村干部不再主要出现在田间地头,而是在村委会(办公室)，大部分精力花在写汇报、整材料、填表格、网络平台录入、接受上级考核、迎检等方面。其三，“财”的行政化。通过强化“三资”管理，村财乡管，使得村一级在发展方面没有多大的自由度，更多地依赖政府的整体规划。

三、技术治理成为基层社会联结的重要手段

“五员五队、组团服务”网格化管理新模式在鄂城新区得到推行。“五员五队”即网格配备网格长、网格监督员、网格员、楼栋长和保洁员等“五员”；打造法律服务、治安巡逻、单位内保、物业管理、志愿者服务等“五队”。从一定意义上说，这是一项应对城郊村治理“碎片化”问题的回应性创新。其创新主要表现在两个层面：一是基层社会组织的重构。在原有村级组织设置不变的前提下，设置网格组织，对农村基层社会重新进行网格化的组织分区。二是管理服务主体组织的整合。每一个网格均建立一个服务团队，由乡镇机关干部担任第一负责人，村干部为主要成员，并吸收民警、教师、医生、信贷员、大学生村官、后备干部等参与，统一负责本网格成员户的联系和服务工作。如此，构建了一个乡镇干部为领导、村级干部为基础、多元组织成员和社会力量共同参与的综合性管理服务团队。旨在借助创新驱动，形成独特的合作与伙伴关系，实现乡村治理的组织整合。

诚然，通过三种途径，鄂城新区城郊村治理取得了一些成效。但从基本理念上讲有悖于治理的基本精神。治理强调社会参与和多中心治理，但上述途径主要是政府路径。农民的需求与政府的供给存在着巨大的张力。

在新时代背景下，提出以下几方面的建议：第一个是按照因地制宜、人民为中心的原则，有策略地选择公共品的供给，并以此收获公信力，满足农户的多样化需求。第二个是构建公众参与治理机制，进一步实现基层治理由“政府管理”向“社会治理”的转变，社区管理者应该创新宣传、教育活动的形式和手段，使村民充分意识到参与基层治理既是自己的权利，又是自己的义务，是维护自身权益的重要方式。第三个是进一步加大综治工作的宣传和防控体系建设，让每一位村民成为社会治安综合治理的关注者、参与者和受益者。第四个是进一步完善社会保障制度建设，建立健全村民说事制度，为乡、村两级减压，并将矛盾有序化解在基层。融合“说事、议事、办事、评事”的“村民说事”制度，是浙江象山县在基层社会治理模式上的一项创新举措。这个联系群众的新窗口，搭建起协商民主新平台，畅通了干群沟通渠道，起到及时破解矛盾、化解纠纷、贴身服务群众的作用。目前，“村民说事”制度已在全县490个村推广，构建起“老百姓明白、村干部清白”的新型村级治理机制。