全国刑事法律援助案件质量评估标准的理解与适用

花长胜

(上海段和段(郑州)律师事务所 河南 郑州 450000)

随着我国“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的推进，“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的实施以及刑事辩护全覆盖的逐步落实，国家在制度层面上，加强了对被告人(犯罪嫌疑人)合法权益的保护。这些制度的实施，对促进社会公平正义、加强人权保障，维护社会安定团结和实现社会和谐发展起到了积极作用。新制度的实施，也使得刑事法律援助案件的数量急速增长。如何在案件激增的情况下，保证和提升刑事法律援助案件的质量，值得我们去重视和探讨。

为规范刑事法律援助的服务原则、服务类型、适用范围，保证刑事法律援助案件的质量，中华人民共和国司法部于2019年2月25日颁布了《全国刑事法律援助服务规范》，这是司法行政机关颁布的第一个全国性的刑事法律服务行业规范。为落实《全国刑事法律援助服务规范》关于案件质量保证的规定，2019年8月，司法部相继颁布了全国《刑事法律援助案件质量评估说明》和《刑事法律援助案件质量评估标准》(以下简称《评估说明》和《评估标准》)。这为刑事法律援助案件质量的评估活动，提供了全国性的、科学的、统一的标准和规范。

《评估说明》就评估依据、评估方式、评估标准、单项打分、评估结果、保密要求等作出了具体的规定。《评估说明》中设定了前置性否定内容，即出现下列四种情形之一的，该案卷直接评定为不合格，不再对单项指标进行评估：1.没有做到每个诉讼阶段会见一次的；2.审查起诉/审判阶段没有阅卷的；3.没有按规定时限要求提交书面辩护意见的；4.未经指派案件的法律援助机构批准，将案件转委托他人办理的①。

《评估标准》设定了会见、阅卷、调查取证、提出法律意见、依法参加庭审活动、告知、承办材料、报告等8个单项指标。其中适用于侦查阶段卷宗的指标为6项(第1、3、4、6、7、8项)；适用于审查起诉阶段和审判阶段不开庭审理的案卷指标为7项(第1、2、3、4、6、7、8项)；适用于审判阶段开庭审理的案卷指标为8项(第1-8)项②。

该《评估标准》和《评估说明》将对保障今后刑事法律援助案件的质量，对整个法律服务的提升起到了积极的促进作用。本人作为司法部刑事法律援助案件评审专家成员，参与了上述标准的制订修改工作，也根据该标准和说明参与了全国刑事法律援助案件的评审工作，为了进一步理解评估标准，确保今后评估更加客观、准确，现就该说明和标准的理解及适用做如下分析：

一、评估标准的设定是基于理论和实践的总结

法律援助案件质量的评估，就是我们所说的法律援助“同行评估”。“同行评估”制度作为一种保证法律援助律师和私人执业律师服务质量的方式，得到了理论界和实务界的高度关注和评价③。在第八次国际法律援助组织会议上，有人将法律援助“同行评估”制度称赞为“法律援助质量控制制度中的黄金准则”④荷兰与会代表、律师学者Guido认为，法律援助中的“同行评估”是最有效的、最能发挥自我激励作用的质量控制工具⑤。

“同行评估”是由独立的个人利用过去或现行的实践经验，对由个人或组织依照特定标准和服务水平提供的服务的特定方面进行评价⑥。具体到法律援助的”同行评估”，是指根据主管机构与专业团队之间达成的一系列标准和执业绩效等级，由当前或近期在涉及领域中独立的、富有大量实践经验人士，对其他从事该专业人员的工作质量进行评价⑦。“同行评估”作为一个评价科学工作等的做组织方法，对于判断相关工作成绩的正确性，确认工作结果的可靠性以及对有限资源的合理分配使用等方面发挥着积极的作用⑧。

由此可以看出，法律援助“同行评估”制度包含三方面的内容：第一，如何制定有效的、能够发挥激励作用的评估标准；第二，如何培养、选聘合格的评估人员；第三，制定出科学的评估流程。

司法部制订的全国《刑事法律援助案件质量评估标准》既有对承办律师专业知识的评估，也有对其服务态度的评查。无论是专业知识还是服务态度的评估，均是围绕刑事法律援助案件办案的关键环节，即对办案的过程指标进行评查。

之所以对“过程指标”进行评查，这是基于质量管理学的理论和法律服务的实践得出的科学的总结。根据质量体系的理论，任何产品或者服务的质量均取决于四个指标：投入—机构—过程—成果⑨。其中“过程指标”在质量保证方面起到了至关重要的作用。过程指标强调的是提供者(援助中心或承办律师)与社会受众(受援人)的关系，属于质量保证体系。“过程指标”在医学领域占主导地位，在美国30多年来法律服务公司和法律服务学者也一直使用过程指标⑩。过程指标更直接关注律师本人的法律服务行为，是对整个案件中律师所有行为的考察，过程指标在法律服务指标中占主导地位，他直接影响了律师法律服务质量的高低。

司法部在对承办律师办案过程(过程指标)为重点的《评估标准》制订的同时也制订了《评估说明》，就评估师的选择、培训以及评估程序作出了具体的要求。评估师选择的条件是各省在具有十年以上且长期从事刑事辩护工作的优秀执业律师中推荐；司法部结合中华全国律师协会对被推荐的人员进行资格审查，资格审查通过经培训考核合格后进行录用。另外，《评估说明》就案件的评估方法(分组集体评估等)、程序(初评、复评、异议审核等)也作出了具体的规定，从而能够最大化的保证评估结果的客观性和准确性。

综上所述，《评估说明》和《评估标准》的制订，既严格依据《全国刑事法律援助服务规范》的要求，又根据质量管理学的理论，围绕刑事法律援助案件办案的关键环节(即过程指标)展开。通过2019年司法部对全国刑事法律援助案件的评估具体应用，实践证明标准的设定是科学的。

二、对《评估标准》每一单项的具体规定，要深入全面理解和掌握

《评估标准》的制订，每一个单项的具体内容表述和细节，均饱含着该标准制订者经验的总结，因此，《评估标准》在具体应该过程中，我们一定要全面理解和掌握其内涵。

例如，笔者曾参与一份案卷的评估，按照《评估标准》的规定，该案卷每单项的内容接近完美。如：会见笔录就受援人的权利义务告知、案件的事实及疑点、辩护思路的沟通、法律解答等内容完整；辩护观点明确，内容翔实……因此，每单项得分分值均较高，根据《评估说明》的规定，本案总分为良好。

但是，从二审判决书看，其会见和辩护意见的提交时间均在二审判决之后。回头再次查看卷宗材料，发现承办律师接到指派后将近两个月才去会见(且没有任何说明、解释的证据材料)。因此，根据《评估标准》关于“会见”、“辩护”及时性要求的规定，笔者将会见等单项分值重新打分为不合格，最后的结果是不合格。

从该案卷可以看出，该律师专业的法律知识可能是优秀的，但就本案而言，他的辩护是无效的。也就是说，本案承办律师的专业能力没问题，但是其服务态度出了问题；承办律师的服务态度导致其提供的本次法律服务是不合格的，直接损害了受援人的合法权益。因此，我们不能因为其理论知识和专业知识优秀，就认定其在办理本案中就是一个合格的律师。

总之，在评估标准的具体应用时，我们一定要结合我们自身的办案经验和专业知识，深入体会、全面了解标准的内涵，熟练的应用和和掌握该标准。

三、在评估工作中不能“以点代面”，要系统的严格按照评估标准打分

我们以往案件质量评查标准的制订或具体评估工作中，往往看重判决结果，而忽视承办律师的办案过程。也就是以判决结果的好坏衡量承办律师的办案水平和服务态度。而《评估标准》是通过对承办律师在整个办案过程中的表现，来评查其专业知识和服务态度，从而评价其提供的法律服务是否合格。即使判决结果好，也要查看好的结果与承办律师之间是否有必然的因果关系。

笔者评估的一份案卷，承办律师的辩护观点为本案被告人系未成年人、认罪态度好，因此，辩护意见建议对被告人从轻或减轻处罚，法院的判决几乎全部采纳了辩护人的观点。如果蛋从辩护观点全被法院采纳的角度看，该案卷可以评为良好甚至优秀。

但根据评估标准，该卷各单项分值均不高，如，会见笔录显示承办律师只是听取了受援人对案件简单的陈述，没有提供法律咨询、解答、沟通辩护方案、受援人权利义务告知等内容。辩护意见只是做了简单的陈述(未成年人、认罪态度好)……但承办律师的工作也不存在明显的失误之处。因此，根据评估标准，各单项的打分几乎是合格。

笔者最终按照各单项打分，严格按照《评估说明》的规定给予合格而非良好或优秀的评价。因为虽然判决结果全部采纳了承办律师的意见，但是承办律师做的是基本的工作，并没有特别的亮点；且起诉书早已经将辩护人的观点(未成年人、认罪)在量刑建议中做了明确的列明。承办律师的辩护工作并不是影响案件结果的决定性因素，承办律师的工作没有重大失误是合格的，其法律服务的综合水平还有很大的提升空间。所以说，我们不能“以点盖面”，单单因为判决结果好就认定该案良好或优秀。

四、浅析各单项标准的理解与适用

(一)会见环节应注意理解和掌握《标准》的内涵

《评估标准》关于“会见”环节作出了具体的规定和要求，具体包括：及时会见，每个诉讼阶段至少会见受援人一次。会见内容根据案件情况包括：提供法律咨询，听取受援人的陈述和辩解、核实案件事实和有关证据材料的矛盾和疑点，沟通辩护方案、征询辩护意见；告知诉讼权利义务及风险等。同时，《评估标准》对会见笔录的形式及内容等作出了具体的规定。

会见内容的完整性大部分从事刑事辩护工作的律师应该都能掌握。在评估过程中，一定要注意会见的及时性要件，因为会见的时间可能直接影响辩护观点，影响案件的质量，影响法律服务的质量。《评估标准》对于会见及时性没有具体的规定(比如，原来某些省市规定接到指派后x日内会见)。笔者认为，之所以《评估标准》没有作出具体的规定，原因是考虑到个案的差异，需要有经验的评估师根据案件的不同情况而认定，充分发挥评估师专业的独特作用。同时，也是为了防止出现原来有些地方制定评估规定的做法——发现问题，以规定的形式对各个项目细化、再细化……最终导致评估人员只能严格按照每项细化的规定去打分。实践已经证明，这样只注重标准的形式，而忽视评估师在个案评估中的作用，忽视每个案件存在不同的差异性，最终导致的结果是部分承办律师以标准为标准的去办理案件，只注重规定要求的形式，而忽视了工作的实质内容，使评估流于形式，这样并不利于通过评估提升办案质量的目的。

在实践操作中关于会见是否及时，笔者认为应掌握以下基本原则：1.如果办案机关的法律文书制作完成后，承办律师才去会见，且从指派通知书看承办律师有充分的时间在法律文书制作前会见的话，会见及时性的评价为负面，该援助行为是失败的，提供的该法律服务是不合格的；2.如果案情简单，被告人对事实没有异议或者根据材料(比如供述、上诉状等)能够判断案件的主要事实没有争议，只是量刑或罪名存在异议的话，在承办律师作了较为充分准备的情况下，承办律师只要在开庭前进行了会见，在评估时也要慎用负面评价；3.如果案件复杂，被告人(上诉人)对相关事实予以否认，通过阅卷等工作发现相关证据材料之间存在一定的矛盾，被告人(上诉人)在上诉状或自述等材料中提供了证据线索等情形的……承办律师应该通过会见等去发现问题，解决问题。如果承办律师此时匆忙的开庭当天或者前一两天才去会见，其即使想解决问题，也没有时间了。因此，该会见不是为了解决问题，会见明显是流于形式的应付行为，笔者认为在这种情况下会见的及时性应给予负面评价。

总之，评估师要充分发挥自己的优势和特长，结合自身的专业知识和办案经验，根据个案的差异，综合衡量《评估标准》中规定的会见是否及时的问题。这也是《评估说明》中为什么在选拔考核评估师时要求比较严格的重要原因。

(二)阅卷环节评估时应注意事项

“阅卷”环节《评估标准》规定：及时查阅、摘抄、复制案卷材料，并保证其准确性、完整性。

无论从现行法律规定，还是产品质量管理的理论学说均规定，产品(或服务)的提供者有义务证明自己提供的产品(或服务)是否合格。因此，在案件评估中，阅卷材料内容缺乏准确性、完整性，或者因字迹潦草等原因导致内容无法辨认的，应该给予负面评价。

在评估过程中我们发现，有些案卷没有阅卷笔录，或者阅卷笔录不够完整，但是，通过查看卷宗中的其它材料(比如辩护词、开庭笔录等)，能够发现承办律师对于案件的事实、相关证据，了解、掌握的非常充分。在这种情况下，笔者认为评估师不能单单以没有阅卷笔录而否认承办律师对案情的了解程度，从而否认阅卷的完整性。

(三)调查取证环节评估时应注意事项

《评估标准》要求承办律师应根据案件需要依法进行调查取证，必要时申请办案机关收集、调取相关证据，申请人民法院通知证人出庭作证，申请鉴定人出庭作证，申请重新鉴定或者勘验等。同时，《评估标准》对于《调查笔录》的形式要件进行了罗列式说明，对证据的“三性”及证据的提交也作出了要求。

关于案件是否需要调查取证，应由承办律师根据案件情况决定，一般情况下，只要没有出现明显疏漏，该项不应给负面评价。承办律师能够根据案件需要依法进行调查取证的，该单项可给予较高的正面评价，并作为本案卷评估为良好或优秀的重要参考。

在评估承办律师调查取证问题时，一定要查看向法庭提供的证据与承办律师是否存在因果关系。不能因为卷宗材料有被告人方提供的证据就认定律师进行了调查取证，要看证据形成的时间；也不能因为援助卷宗中没有辩方的证据入卷而否定其没有调查取证。比如，从谈话笔录可以看出辩护律师指导、协助家属进行取证，且根据法律文书内容可以看出已经提交。同时，承办律师必须有调查取证或者在特殊情况下指导家属调查取证的事实行为，才能认定律师履行了调查取证的义务；承办律师存在预取证的言行(比如案件讨论记录，办案小结等)而无实际行动，不能认定其有调查取证的事实，该单项不能给予正面的评价。

(四)“提出法律意见”环节应注意事项

向办案机关提交书面法律意见，是承办律师应尽的基本的服务义务，法律意见是评估承办律师专业技能的重要载体之一。因此，评估时应着重考察承办律师所提法律意见是否从事实、证据和法律等方面进行了分析论证；如果认为有非法证据应当提交相应证据线索，并提出排除非法证据的意见；承办律师应根据案件情况，代理申诉、控告，申请变更或解除强制措施，建议办案机关作出不批捕决定、申请羁押必要性审查；针对指控罪名和事实提出犯罪嫌疑人或被告人无罪、罪轻或者减轻、免除刑事责任等辩护意见。

如承办律师所提法律意见没有分析论证的；或辩护意见简单抄袭、复制前一诉讼阶段辩护词的；或因字迹潦草等原因导致内容无法辨认，且结合相关法律文书，仍无法合理推断得出肯定结论的；所提法律意见适用法律错误的，该单项应为不合格。由于上述原因反映出承办律师专业知识和服务态度可能存在重大问题，因此，评估师发现此类案件时，应特别注意该案其它单项承办律师的表现。

另外要注意的是，根据案件的不同阶段，法律意见不应限辩护意见，特别是侦查阶段的取保候审申请书、羁押必要性审查的意见等均应视为承办律师提出的法律意见。

(五)“依法参加庭审活动”评估时应注意事项

《评估标准》关于“依法参加庭审活动”的评估要点规定：承办律师应做好开庭审理准备，并依法按时参加庭审活动；依法参与法庭调查，围绕证据的真实性、关联性和合法性等发表质证意见。

庭审活动是律师专业素养和服务水平集中的展现，其载体是庭审笔录。因此，在评估时应着重考察承办律师是否围绕证据的“三性”进行质证，质证是否具有针对性，法庭辩论是否能够结合案件的事实和相关的法律进行分析论证。如果从开庭笔录或者从其它法律文书中能够体现或推断出承办律师按照上述规定依法参加庭审活动，那么该项应予以正面评价，否则，应给予负面评价。

(六)“告知”环节评估时应注意事项

服务质量是顾客对服务的主观感知。特别是刑事法律援助的服务对象，其不但缺乏实体法律知识，更缺乏了解程序性的法律规定。在受援人被采取强制措施，对法律知识渴求的时刻，承办律师如果能够以专业、热情的态度给予法律帮助，履行法律解答以及受援人享有的权利等告知义务，受援人主观上往往会给予承办律师很高的正面评价。因此，《评估标准》将“告知”义务单列为评估的八个要点之一。

会见时，承办律师应表明律师身份；询问受援人是否同意承办律师为其辩护；及时告知受援人案件办理情况及进展；犯罪嫌疑人认罪认罚的，应及时告知犯罪嫌疑人享有的各项诉讼权利和认罪认罚的法律规定等。上述告知是承办律师必须且必要履行的程序义务，在实践中个别律师总是站在自身的立场，忽视受援人的主观感受，认为面对不懂法的受援人，履行程序上“告知”的义务没有实质意义。承办律师的这种认识需要改正，在评估中遇到类似的情形，应给予负面评价，这样有助于承办律师提升自身综合的服务水平。

(七)《评估标准》对“承办材料”的要求

《评估标准》之所以将“承办材料”作为评估项目之一，是因为卷宗材料能够反映承办律师接受委托办理案件的全过程的，包括能够评估承办律师的活动是否超越授权范围，是否有损害受援人合法权益的行为。

在评估中，评估师要查看卷宗材料是否有体现案件基本事实的材料，比如，是否有委托书、会见笔录、阅卷材料、辩护/代理意见、庭审记录/庭审笔录、判决书、裁定书、不起诉决定书、起诉书、起诉意见书等材料。如果材料不全，就不能正确的评价承办律师的专业技能和服务态度，不能够评估承办律师是维护还是损害了受援人的合法权益。

(八)《评估标准》将“报告”作为评查的重要环节之一

《评估标准》规定，遇到四类重大疑难复杂刑事案件之一的，承办律师应及时向律师事务所报告，提请集体讨论研究，及时向法律援助机构报告。否则，该单项应给予负面评价。

《全国刑事法律援助服务规范》规定的四类案件主要指：主要证据或案件事实的认定、法律适用、罪与非罪等方面存在重大疑义的；涉及群体性事件的；具有重大社会影响的；其他疑难复杂的情形。《评估标准》之所以作出这样的规定，其出发点和目的是考虑案件的复杂，督促承办律师负责任的办理案件，能够真正、充分的维护受援人的合法权益。

该单项在评估过程中要注意把握“主要证据或案件事实的认定、法律适用、罪与非罪等方面存在重大疑义”，以及“其他疑难复杂的情形”的尺度，防止由于认识不同而产生评估结果的差异。因此，在评估师的培训上应加强统一认识，保证评估尺度把握的一致性。

综上，我们对《刑事法律援助案件质量评估标准》应全面、深入的了解，在评估过程中对评估标准要灵活的应用。通过案件的评估，发现刑事法律援助服务过程中存在的问题和不足，找出解决问题的方法，从而督促、激励法律服务的提供者提高服务水平，提升刑事法律援助案件的办案质量。让我国的法律援助服务真正获得政府和受援人的信任，更好地发挥法律援助在维护困难群体和特殊群体合法权利，实现司法公正中发挥更积极的作用。

注释：

①司法部全国.刑事法律援助案件质量评估说明

②司法部全国.刑事法律援助案件质量评估标准

③郭捷.英国法律援助同行评估制度论述

④http://www.jrsconsultants-uk.com/docs/Peer_Review.pdf;

⑤在第七次和第八次国际法律援助组织会议上，法律援助同行评估制度引起了各国和地区与会代表的广泛关注，这对于推动法律援助同行评估制度在各个国家和地区的引入和发展起到了非常积极的作用。比如，在第八次国际法律援助组织会议上，荷兰与会代表、律师学者Guido认为，“法律援助同行评估是最有效的、最能发挥自我激励作用的质量控制工具。说其最有效的原因在于，针对具体的法律援助案件档案，可以以合理的费用，组织法律援助同行专家对法律援助办案过程、相关知识及技能的运用进行有效评估审议；而其发挥的激励作用表现在，法律援助律师等专业人员可以从法律援助同行评估结果反馈信息中总结经验，查找不足，更好地提高法律援助办案质量”

⑥司法部法律援助中心.英格兰和威尔士法律援助同行评估制度概述

⑦【英】阿兰.佩特森(Alan Paterson).”同行评估”及质量保证

⑧吴述尧.同行评议.http://www.yocsef.org.cn/mcti/image/200812251719501.doc

⑨有些文章中称机构为结构，成果为产出

⑩Alan Paterson.法律服务所需的专业能力