政府与市场关系下的行政许可

曹慧芬

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

一、政府与市场的关系

政府与市场是现代市场经济体系中两个重要手段，各有长处但功能不同。政府是一只“看得见”的手，市场是一只“看不见”的手，它们都能对资源配置产生作用，但资源配置和利益调节的机理、手段、方式不同。市场方式主要通过供求、价格、竞争等机制功能配置资源，调节利益关系，市场主体自主决策、自主经营和自担风险。政府则主要根据全局和公益性需求，依靠行政权力和体制，进行重要资源配置，调节重要利益关系。

我们经常所说的市场经济实际上是指市场制度，市场制度是经济运行中市场力量对资源配置起基础性作用的一整套运行机制、规范或制度等。人们认识到了市场在配置资源方面的优越性之后，开始加强市场制度的建设，即市场化过程。实际上，市场先于市场制度与市场化，在长期的经济实践中，人们逐步建立起市场制度，进行着市场化。市场化程度高不仅仅是指衡量市场化的一些量化指标的比例高，更重要的是市场制度的完善，如市场与政府的关系融洽程度高等。

在认识到了“市场不是万能的”之后，人们找到了政府存在的理论上的可能性。从个体利益的角度出发，当人们的一些利益无法由自身完成时，建立各种组织来实现共同的利益成为人们的必然选择，企业与政府都带有组织这一本质性的特点。如果我们坚持经济学的行为主体是单一的个人，即单一的经济人假设，那么企业与政府都是个人为了实现自身目标而建立起来的组织。或者将企业与政府都视为一种制度，都是经济人为了追求资源配置效率与个人利益而建立的制度，是个人为了自身的目标而进行的制度创新。如：政府提供公共品，居民缴纳税收，其实质就是全社会的个人为了实现仅凭个人无法实现的目标而进行制度创新与合作的结果，建立政府组织并形成政府制度。如果将个人缴纳的税收视为政府组织提供公共品的价格，那么政府制度就是一种间接的交易制度，是一种资源配置方式与分配方式，每一个个人都可以从使用公共品与缴纳税收中获益。

理论和实践告诉我们，在处理政府和市场关系中，需要注意三个方面。首先是要明确认识两者各自的功能和长处，使它们在不同社会经济层次、不同领域发挥应有作用，都不能越位、错位和不到位。其次要充分发挥两者功能作用，“两只手”都要用，并有效配合。“两只手”配合得好，可以起到1+1>2的效果。反之，市场作用的正效能就会下降，负作用就会扩大；同样，政府的正效能也会下降，政府形象和公信力也会受到伤害，甚至造成重大经济损失。因此，两者不可偏废。最后政府和市场应当有机结合而不是板块连接，政府应尊重市场经济规律，自觉按经济规律办事，市场要在政府引导、监管和制度规范下运行。综合以上三方面，政府与市场结合并以市场调节为基础的市场经济制度可以保证公平与效率双重目标的实现，实现政府与市场各自长处的充分发挥以及两者之间的良性互动。

二、我国的政府与市场关系

随着我国经济体制的转变，政府与市场的关系经历了从“否定市场机制、政府集中计划管理为主”到“政府计划管理为主、市场调节为辅”再到“市场调节为主、政府管理为辅”的重大转变。我国的社会主义市场经济属于纯粹计划经济和自由市场经济两个极端经济制度之间的一种中间模式，以竞争性的市场经济体制为核心，辅之政府保障手段。

当前我国经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系。市场调节的范围主要是指微观的市场经济活动，具体包括三方面的内容:一是市场经济主体可以根据市场供需和经济规律进行投资和生产经营活动；二是市场经济主体享有经营自主权，依照公司章程等自治规范进行生产经营活动，自主决定生产产品的种类、生产的规模、产业合作对象，以及自主决定相关生产经营活动的结束等；三是因生产经营活动所产生的纠纷按照市场秩序规则通过协议、调解或者仲裁等方式自主解决。

社会主义市场经济要求市场在资源配置中起决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。事实上，市场所具有的价值规律、供求规律以及价格机制，所内含的竞争元素，是市场永葆活力的源泉。这主要归因于市场不承认任何别的权威，只承认竞争的权威，只承认他们互相利益的压力加在他们身上的强制[1]。在此定位下，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

我国的行政许可本质上就是政府基于市场失灵而对市场的干预，这种干预是通过设计行政许可制度，矫正市场失灵。《行政许可法》立法最大化价值目标是解决市场失灵，设计制度解决与垄断相关的制度性原因、与信息不完全或者不对称相关的市场性原因、与负外部性相关的企业性原因、与公共物品相关的财政性原因产生的问题，达到资源的有效配置[2]。行政许可制度是对市场失灵的一种制度回应，需要政府通过行政许可制度矫正市场失灵，对市场主体准入、主体资格、产品、物品、设施设备、服务条件，制定各种法定条件，实施各种法定标准，稳定市场交易，促进市场改革。

三、行政许可的功能

行政许可是典型的授益型行政行为，其立法目的、原则、设定和实施均体现出便民、利民，蕴含着服务行政的理念，具有服务相对人的治理功能。正确处理政府与市场的关系,主要的方面是政府,关键在于转变政府职能。我国正大力转变政府职能，坚持放、管、服结合，减少或下放行政审批，根本目的是优化服务、建设服务型政府。

(一)行政许可平衡私益与公益的功能

我国一切权力属于人民、服务于人民。现代政府本质上是服务型政府，服务型政府的核心职能是为民服务，保护公民的合法权利，维护社会公共利益，平衡公民利益与社会公共利益之间的关系。行政许可的立法宗旨、设定、实施、监管均具有这一平衡功能，具体体现在以下五个方面：

第一，《行政许可法》开宗明义地指出行政许可的宗旨是规范行政许可行为，保护公民合法利益、维护社会公共利益。第二，行政许可的设定反映出对公民利益和社会公共利益的保护与平衡。《行政许可法》采用正面列举和反面排除方式设定许可范围，目的是防止政府过多的干预社会，从而实现平衡公民合法利益和社会公共利益的功能。第三，行政许可的前提是设定普遍性的禁止规则，然后对社会利益进行分配，它具有授益性。禁止未取得行政许可者从事相应的行为，从而保护被许可人的合法利益和社会公共利益。第四，行政机关监管被许可人的行为，处理对被许可人的违法或不当行为，保护其他人的合法利益和社会公共利益。第五，服务型政府是法治政府的重要表现形式，要求行政许可权应依法运行，目的是防止行政许可权力滥用损害公民合法权利，通过对公权力的制约来实现公民合法利益和社会公共利益的平衡。

(二)行政许可合理配置公共资源的功能

公共资源是社会经济发展的重要基础条件。为社会提供公共资源是服务型政府的重要职能。公共资源具有稀缺性，服务型政府应合理分配有限的公共资源，使公共资源在社会发展中合理流动、取得最大效益。同时，公共资源的配置不能完全依靠市场自由竞争，“在公共物品的配置、精神和文化产品的生产和配置等方面，市场往往无能为力或者难以达到理想效果”[3]。社会主体为了谋求自身的发展必然会竭力获取最多的公共资源，使自身利益最大化，极有可能造成公共资源配置不当，或者采取破坏性的利用方式导致公共资源减少，降低公共资源的配置效率。因此，通过行政许可设定市场准入是服务政府配置公共资源的必由之路。服务型政府为了社会经济协调发展，应根据社会整体情况和个别特殊需求，合理配置公共资源。为了体现公平正义，服务型政府配置公共资源还应适当地向落后地区或弱势行业、阶层倾斜以体现公平正义，适当地向对社会经济发展作出重大贡献的行业或者群体、新兴的且有较大发展潜力的行业倾斜，提高公共资源的利用率，使公共资源效益最大化。

(三)行政许可促进社会经济发展的功能

促进社会经济发展是服务型政府的首要功能。只有服务型政府提供优质的公共服务，社会经济才能更加健康的发展；只有社会经济不断发展，服务型政府才能提供更多优质的公共服务。行政许可是服务型政府履行社会经济发展职能的重要手段，设定和实施行政许可的重要目的是对社会经济进行调节、监管，使社会经济更加健康地发展。合理设定、依法实施行政许可，可以有效处理社会经济发展中的各种问题；反之，若行政许可设定范围过大，政府对社会经济的管制过多，或者不依法实施行政许可，就不利于社会经济健康发展。《行政许可法》在涉及经济宏观调控、生态保护、有限自然资源开发、公共资源配置、公共服务、企业设立等方面设定许可，是为了加强对这些领域进行调控，弥补市场竞争的不足，使其更加符合社会经济发展规律[4]。同时，在市场经济机制能自主调节的领域不设定行政许可，是为了发挥社会主体在社会经济发展中的自主性、积极性、灵活性。我国正在大力转变政府职能，以改革行政审批制度为突破口，减少和下放行政许可权，更加突出政府的公共服务职能。其目的是进一步厘清政府与市场、社会的关系，释放经济、社会发展要素的活力，形成创新、创业的生动局面，激发市场和社会的积极性、创造性，为经济、社会事业的发展营造更有活力的社会环境。

结语

政府与市场作为控制社会的两大力量,在推动经济和社会发展中均起着重要的作用,一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。“一个政府同另一个政府的最大不同,在于市场取代政府或政府取代市场的程度”[5]。行政许可法是市场经济和依法行政的呼唤,它构建的有限政府行政许可行为制度规则,在政府管理与市场竞争的关系上,确立了市场优先的原则,有力地防止了公权力对市场经济过度干预,标志着中国政府与市场关系协调和平衡的理念在法律上得到了具体的体现。

政府与市场的关系，应以市场失灵作为划分的界限。由于经济社会发展的动态性与复杂性，政府与市场的关系是在不断变化的，市场在创新，行政许可制度也必须随着市场的创新发生相应的调整，尤其是市场准入涉及特许与登记的法律，涉及普通许可、认可和核准的法律，为适应市场创新应适时作出调整。正确处理好政府与市场的关系,为我国建立一个富有活力和效率的社会主义市场经济新体制。