浅析我国公民在公共部门绩效评估中的问题

胡世钦

(华北电力大学 北京 102206)

一、公共部门绩效管理和绩效评估

绩效管理是20世纪80年代以来，西方发达国家为了解决经济停滞、机构膨胀、效率低下等问题，开始了塑造“企业家精神的政府”的改革，而绩效管理和绩效评估是从企业引入公共部门的重要管理方法，是行政改革中广泛运用的方法之一。

(一)公共部门绩效管理

绩效是个人在工作中的成绩和效益，是一个包括经济、效率与效果在内的系统结构[1]。卓越认为，公共绩效是指“公共部门在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,获得的公共产出最大化”[2]。

绩效管理最早用于企业人力资源管理，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组给出的定义被人们普遍接受，即“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”[3]。

20世纪80年代以来，新公共管理运用兴起，公共部门引入企业的管理方式，塑造“企业家精神的政府”。公共部门绩效管理，顾名思义是指公共部门为了追求最大的公共绩效而开展的绩效管理活动。与企业绩效管理相比，公共部门绩效管理由于其公共性的特征，“需要将提供公共物品和公共服务的公平性和回应性作为基本特征”[4]。

(二)公共部门绩效评估

绩效评估是绩效管理的环节之一，在整个绩效管理过程中起着至关重要的作用。美国学者朗格斯纳认为，绩效评估是基于事实，有组织地客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价格，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。在公共部门中，绩效评估更加注重“顾客满意”的结果，增强对社会公众需求的回应力。胡宁生认为，公共部门绩效评估是指公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众需要[5]。

在公共部门绩效评估过程中，评估主体的多元化是保证公共部门评估有效性的重要方式之一，多元主体从各种不同的角度给出评估结果，能够有效避免评估者的主观偏见，得出较为客观的结论。公共部门绩效评估的主体按照类型主要分为内部评估和外部评估，内部评估包括上级评估、同级评估、自我评估和下级评估等，外部评估包括公众评估、专业机构评估等。

二、公民作为公共部门绩效评估主体的合理性和合法性

公民作为公共部门绩效评估的主体，具有较为深厚的合法性和理论依据，也有着良好的合理性，是考评公共部门绩效的重要主体，公民的满意度是政府绩效管理的成效的重要尺度。

(一)政治学理论中的公民评估

在政治学理论中，卢梭认为，主权在民，国家是由公民通过自愿的方式签订契约缔结而成，公民国家的“主权者”，而政府“只不过是主权者的执行人”[6]。公民将权力赋予政府，对社会进行一定的管理，执行绝大多数公民的意志，政府应对公民负责，因此公民有权利监督和考评政府的执政能力以及执政效果。在公共部门绩效评估的过程中，公民作为“主权者”，发挥对于公共部门的监督作用，是公民应有的权利，是“对公民参与的实现形式及保障手段的支持，是政府应履行的一项公共责任，也是公民直接或间接地表达和评价政府产出结果的行为”[7]。

(二)新公共管理理论中的公民评估

20世纪后期，在经历了经济萧条和第二次世界大战之后，西方国家在国家干预主义的指导下，不断扩大政府职能，造成机构膨胀，效率低下、财政赤字严重等问题的出现，传统官僚制理论的弊端显现，公民对政府的执政能力和满意度大幅下降，政府失灵颇为严重。20世纪80年代以来，为解决这一系列问题，以美国和英国为首的西方发达国家开始进行行政改革，新公共管理运动兴起，塑造“企业家精神的政府”，在公共部门中引入企业的管理方式，树立顾客导向，把公民当作公共部门提供服务的对象，听取公民的意见，按照公民满意的方式来提供服务。作为顾客，公民理应作为公共部门绩效评估的主体，评估作为服务提供者的公共部门。只有公民切实地参与到对公共部门的绩效评估中，才能够使公共部门充分了解顾客的需求，改进公民对公共部门的满意度。同时，公民参与公共部门绩效评估，能够增强绩效评估的有效性，增强绩效评估结果的可信度。

三、公民在公共部门绩效评估中的作用

公民作为公共部门绩效评估的主体，具有较大的现实意义，起到重要的作用，有利于公共部门的政治发展和绩效改进，能够弥补公共部门内部评估的不足。

(一)有利于公共部门政治发展

公民参与公共部门绩效评估，是公民享受权利、履行义务的体现，是公民作为“主权者”的体现。公共部门具有公共性，公众参与公共部门绩效评估，有利于公共部门履行公共职责、承担公共责任、增进公共利益，是公共部门实现公共性的重要方式。公民作为公共部门绩效评估主体，是人民民主的体现，公民形成自己独立的思想和见解，对公共部门提出自己的意见和建议，能够提升公民参与政治生活的意识和能力，促进政治民主化水平的提升。

(二)有利于公共部门提升绩效表现

在新公共管理改革中，公共部门以顾客为导向，树立服务意识，竭力让顾客满意。公共部门提供的公共物品和公共服务，公民是直接的感受者，作为服务对象，公民对公共服务的质量和水平最有发言权。公民在接受公共服务的过程中，能够清晰地感受到公共部门哪些环节的不足，能够对公共部门提出有针对性的建议，使公共部门找到改革的方向。卓越指出，“只有公民参与鉴别要评估的项目；陈述目的并界定所期望的结果；选择衡量标准或指标；设置业绩和结果(完成目标)的标准；监督结果；业绩报告；使用结果和业绩信息等评估的全过程,公共部门才能真正提高管理绩效”[8]。

(三)弥补内部评估的不足

公共部门绩效评估分为内部评估和外部评估，在对组织绩效进行评估时，公共部门内部往往对组织绩效持一种较为宽容的态度，对组织绩效的实际情况加以美化，存在夸大组织绩效的现象。在对个人绩效进行评估时，公共部门内部评估主体对评估客体易受被评估者自身以及与评估者关系的影响，而不是完全以被评估者工作能力和绩效为尺度，影响评估的客观性。

在公共部门绩效的内部评估中，公共部门同时作为评估主体和评估客体，其评估结果的真实性和参考价值不能得到完全的信任，而外部评估能够很好的弥补内部评估的不足。公民个人作为外部评估的主体，不易受到利益集团或其他因素的影响，能够真实的对公共部门的绩效做出客观的评价。同时，公民参与公共部门绩效评估，相比于僵化的行政体制更加灵活，意见和建议更加细致，能够在内部评估的基础上查漏补缺，与内部评估互为补充。

四、我国公民参与公共部门绩效评估的问题

尽管公民参与公共部门绩效评估是合法且合理的，但是在实践过程中存在着一定的问题，影响公民正常地参与公共部门绩效评估。

(一)公民参与公共部门绩效评估的积极性较低

在公民参与公共部门绩效评估的过程中，搭便车的风险普遍存在。公共部门绩效评估往往不是全体公民共同参与，但是评估的成果却是全体公民共享。一部分人认为，如果自己不参与绩效评估，总会有其他人参与，自己不付出成本就能够获得收益，享受公共部门绩效评估带来的服务质量的提升。如此以来，越来越多的人期望得到“免费的午餐”，导致公民参与公共部门绩效评估的积极性降低。

其次，在我国的历史文化中，公民的自主意识觉醒时间较晚，公民对待统治者的态度以服从居多，如儒家文化中的“礼”，倡导了一种以礼仪来体现的等级秩序，“官本位”和崇尚权威的思想形成了一种对上位者的盲目信任。长久以来形成的政治文化使得公民很难对政府表达客观的质询和评价，自主参与统治行为的意识和能力较差。尽管当前我国业已形成了良好的政治文化，有利于公民对公共部门形成有效的监督和质询，但是传统文化依然在公众的思想中起着很大的作用，对于公共部门评估的积极性较低。

(二)公民参与公共部门绩效评估的能力较差

公民的能力和素质是影响公民参与公共部门绩效评估的重要因素。公民的能力和素质越强，绩效评估结果的有效性越强，真实性越强。然而，我国公民参与公共部门绩效评估的知识水平和能力水平不足，使得公民评估难以发挥较大的作用。首先，公民在参与公共部门绩效评估之前对于所评估的公共部门以其提供的公共服务不够了解，培训不足使得公民对于绩效评估的作用和意义不能很好地把握。其次，公民对于绩效评估指标认识不足，通过自己片面的理解而对公共部门进行评估，其结果的真实性和可靠性有待商榷。最后，公共部门提供产品和服务往往涉及到众多领域的知识，而公民往往不具备绩效评估所需的全面的知识水平，不具备评估所需的综合能力。

(三)公共部门对公民参与评估的积极性较差

公共部门作为评估客体，绩效评估结果是检验公共部门工作成效的重要指标，也是公共部门工作人员职位晋升和薪资标准的重要参考。当公共部门实际的绩效表现不良时，公民评估结果往往能够反映出很大的问题，而评估结果的公开将严重影响公共部门的形象，使得公共部门公信力下降，并且不得不做出本不愿进行的改革，以缓解上级部门或公众的压力，因此公共部门不愿引入公民参与绩效评估。对于公共部门工作人员，尤其是在工作中与公民直接接触的工作人员，来自公民的外部评估结果能够切实的反映出该工作人员的服务质量和工作能力，对于公众宽泛而杂博得需求，工作人员往往难以使得公众完全满意其服务，收到投诉和举报在所难免，绩效表现因此受到影响，在此基础上的绩效评估结果也将受到波及，而这一结果往往与工作人员薪资水平相联系，因此公共部门的工作人员不愿公民参与公共部门绩效评估。

(四)公共部门对公民评估的回应性较差

回应性是公共部门在提供公共服务的前提之一，公共部门对于公民诉求的回应性，制约着公共部门绩效改进水平。周志忍指出，只有当公民意愿和评价产生了相应的影响或切实发挥了作用时，公民在绩效评估中的主体地位才能够真正确立，而公共部门对公民评估的“回应”在此至关重要[9]。在绩效评估中，公共部门对于公众的回应性较差，公众在评估过程中发现的问题和评估结果，公共部门不能加以重视和有效运用，公民的诉求不能被满足。由于得不到公共部门的回应，公民将对公共部门绩效评估灰心丧气，不愿参与到绩效评估当中，进一步降低了公民参与积极性。由于公民参与公共部门绩效评估的积极性降低，绩效评估不能形成应有的效果，评估结果参考价值降低，导致公共部门绩效改进弱化，形成了回应性弱—公民积极性低—评估有效性差—绩效改进不足的因果链条。

结论

绩效管理原是企业为了提高业绩和效率而采用的一种管理方法，在20世纪80年代兴起的新公共管理运动中引入到了公共部门的管理当中。公共部门绩效管理是公共部门为了追求最大的公共绩效而开展的绩效管理活动。绩效评估是基于事实，有组织地客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价格，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。

公民作为公共部门绩效评估的主体有着深厚的理论基础。在政治学理论中，公民是国家的“主权者”，而政府理应为人民服务，公民有权利对政府的行为加以监督。20世纪80年代兴起的新公共管理运动，在公共部门中引入企业的管理方法，把公民作为顾客，以顾客为导向，改进公共物品和公共服务，提升公民对政府的满意度。

在公共部门绩效评估的过程中，公民作为评估主体发挥着重要的作用。首先，公民参与公共部门绩效评估有利于公共部门的政治发展，促进公共部门履行职能，体现公共性，提升政治民主化水平。其次，有利于公共部门提升绩效表现，公民作为公共服务的直接享用者，对公共部门提供的产品和服务有着直观的感受，能够提出针对性的见解。第三，弥补公共部门内部评估的不足，使评估结果更加客观真实。

我国公民在参与公共部门绩效评估的过程中，存在着一定的问题。第一，由于搭便车现象的普遍存在以及传统文化的影响，公民参与的积极性较低。第二，由于前期培训的不足和公民能力素质的不足，公民参与评估的能力较差。第三，公共部门不愿公民参与到绩效评估中。第四，公共部门回应性较差，形成回应性弱—公民积极性低—评估有效性差—绩效改进不足的因果链条。