基层党组织在征地拆迁工作中的作用及其发挥路径

张恺

（中共广州开发区工委党校党建研究部，广东广州510700）

征地拆迁工作是加快项目建设、促进经济发展的必然要求，是优化发展环境、做大招商平台的有效手段，是完善城区功能、提升城市品位的现实需要，是改善人民生活、提高人民群众幸福指数的必然途径。由于征地拆迁工作是一项复杂琐碎而又艰巨的系统社会工程，涉及面广、利益调整层次深、配套性要求多，是社会矛盾冲突频发的重灾区。如何在平稳快速推进征地拆迁工作的同时，充分保障人民群众的根本利益，维护社会的和谐稳定，是推进高质量发展过程中面临的一个重大的现实问题。征地拆迁工作具有很强的法律性、政策性和专业性，同时也带有鲜明的政治性和群众性。开展征地拆迁工作既要发挥专责部门和专业人员的主体作用，又要注重充分发挥基层党组织的组织优势和政治优势。

一、基层党组织助推征地拆迁工作的作用机理

具有严密的组织体系是中国共产党区别于其他政党的鲜明特色，同时也是中国共产党独特的组织优势和政治优势。中国共产党的组织力、凝聚力、影响力和战斗力主要源自其组织体系。基层党组织是党的组织体系的重要组成部分，是宣传贯彻党的思想理论、路线方针政策和决策部署的基础。中国共产党依靠460多万个基层党组织把党的“触角”和影响力覆盖和延伸到社会的方方面面、角角落落。基层党组织是党在基层社会的形象代言人，基层党组织的战斗堡垒作用发挥好了，就能够立起引领群众的一杆旗，点燃温暖群众的一盆火，吹响动员群众的一把号。虽然征地拆迁是一项政策性和专业性很强的工作，需要依赖专责部门和专业人员去推动，但基层党组织由于具有特殊的组织优势和政治优势，在联系服务群众、宣传动员、示范带头和组织协调等方面可以发挥重要的作用，积极助力征地拆迁工作。具体来说，基层党组织在征地拆迁工作中的作用主要包括以下四个方面。

（一）基层党组织具有“桥梁”和“纽带”的作用

基层党组织身处基层社会，植根于人民群众，是人民群众认识、了解党委政府的窗口，同时也是党委政府了解群众诉求、倾听群众呼声的重要渠道。基层党组织既可以把征地拆迁政策、补偿标准和安置办法及时传达到群众中去，又可以直接把群众的要求、意见、愿望和期待反馈给党委政府。基层党组织上接党委政府，下通千家万户，是传达上级征地拆迁信息和反馈民情民意的“桥梁”和“枢纽”，有利于化解征地拆迁工作中存在的党委政府与基层群众之间信息不对称的问题。

（二）基层党组织具有坚实的群众基础

镇（街）和村（社区）基层党组织贴近人民群众,掌握群众思想动态，知晓群众愿望要求，体会群众困难疾苦，能够设身处地为群众着想。基层党组织从日常处理邻里矛盾纠纷和帮助群众解决生产生活困难中逐渐获取和积累了其他组织无可比拟的群众基础和群众优势。尤其是村（社区）党组织的成员，更是直接来自普通群众,他们与那些被征拆的群众是利益共同体，更容易达成共识。此外,基层党组织开展日常工作需要依赖群众的拥护和支持，一般不会轻易欺骗群众和损害群众利益，因为一旦失信于民，往后的工作难以顺利开展，党组织成员也会众叛亲离，“没脸面”继续在那个熟人社会里“混”下去。由于具有天然的地缘优势和熟人社会的情感优势，基层党组织更容易得到群众的支持和信任。[1]

（三）基层党组织具有丰富的群众工作经验

基层党组织善于用基层群众喜闻乐见的语言和形式把党委政府的政策传达下去，作出“接地气”的贴切解释。征地拆迁工作纷繁复杂，各种利益矛盾和冲突易发频发，有时还会遇到一些特殊情况和特殊矛盾。基层党组织常年做群众工作，尤其是村（社区）党组织对每家每户的情况“门清”,且或多或少地应对和处理过群众生产生活中遇到的一些矛盾和问题，从而逐渐积累了有效化解征地拆迁过程中出现的特殊矛盾和棘手问题的经验和方法。对于那些无理取闹和漫天要价的个别人和迟迟不肯签约的“钉子户”，基层党组织一般有自己独创的一套“土经验”和“土办法”来应对。由于长期在基层摸爬滚打，经常与群众打交道，一些上级党委政府难以做通的工作，基层党组织有时反而能够妥善应对。

（四）基层党组织具有强大的组织力优势

基层党组织的战斗堡垒作用主要源自其组织力。组织力是基层党组织依靠组织体系、组织力量和组织资源对社会和群众进行宣传动员、引导凝聚和协调整合的能力。基层党组织的组织力包括组织化动员和“关系型”动员两种模式。组织化动员是指基层党组织凭借组织网络和科层制，采取自上而下的方式，运用舆论宣传、思想教育、利益诱导、任务分配、组织控制等手段，促使群众接纳和认同党组织的目标任务和政策措施，并激发鼓动或强制引导群众采取行动，党组织与党员、群众之间呈现出支配服从关系。“关系型”动员模式则强调凭借党员干部与群众之间基于血缘、亲缘、地缘和业缘关系纽带建立的紧密的私人情感关系来动员和凝聚群众，党组织与党员、群众之间呈现出更加平等和互惠的关系。“关系型”动员模式不同于组织化动员模式强调自上而下单向度推进上级党组织的政策目标，而是主张坚持以群众需求为导向，在基层党员干部在与群众充分互动和广泛协商的基础上获取群众最真实的意见和诉求，从而提升党组织在基层社会的群众认同感和凝聚力。在推进征地拆迁工作中，一方面可以借助基层党组织的组织化动员功能，充分发挥基层党组织的组织优势、组织资源、组织力量和组织功能，积极协调、联络、处理好各方面的关系；另一方面可以凭借“关系型”动员功能,利用血缘、亲缘、地缘和业缘优势，有效调解或化解各种矛盾与纠纷,协助或配合解决相关难题，最大限度地把群众组织动员起来，更广泛、更有效地把群众凝聚起来。

二、当前基层党组织在征地拆迁工作中作用发挥存在的问题

面临近几年异常繁重艰巨的征地拆迁任务，大多数基层党组组能够自觉服从组织、顾全大局，积极投身、主动服务重点项目开发建设，为推动城市化发展作出了重要贡献。实践也证明，往往基层党建工作扎实、党组织班子坚强有力、党组织凝聚力和战斗力强的村（社区），推动征地拆迁工作的进度更快、效果也更好。但随着征地拆迁工作进入攻坚克难阶段，工作难度更大、矛盾更加尖锐，有些基层党组织也表现出一些与当前征地拆迁形势不相适应的问题。一是对发挥基层党组织的作用重视不够。推动征地拆迁主要依赖镇（街）组建的征拆工作组和专业拆迁公司，对发挥基层党组织的作用重视不够，对基层党组织能够发挥什么样的作用和怎样发挥作用思考不深、办法不多，尚未建立起以党组织为纽带的征地拆迁工作组织载体和联动机制。二是一些基层党组织的战斗力和凝聚力不强。有的基层党组织“堡垒”意识不强，动员协调作用发挥不够，主动配合和推动征地拆迁的意识淡薄。少数基层党组织软弱涣散，党组织书记缺乏威信，应对和处理征地拆迁的各种问题和矛盾的能力较弱。有些基层党组织班子缺乏协同配合，工作合力不足，迟滞了征拆工作进度。三是少数基层党组织联系服务群众不紧密。有的基层党员干部群众观念不强，工作不扎实、不细致、不深入，对征拆户的情况不清、底数不明。有的基层党组织不善于做群众工作，与群众的沟通交流不够，群众的意见和诉求得不到及时“上传”和妥善解决。有的基层党组织政策宣传不准确、不到位，造成群众误解，妨碍工作开展。有的基层党组织在集体遗留资产处置、土地征用收益分配、安置房分配和征拆后就业安置等涉及群众切身利益问题上没有有效地发挥监督和服务的作用。四是部分基层党员干部先锋模范作用不凸显。一些基层党员干部自身政策法规不熟悉，未能有效地发挥好宣传动员的作用。在涉及自身利益时，少数党员在征地拆迁中党性被丢到一边，不仅起不到先锋模范作用，甚至对征拆补偿提出不合理要求，对征拆工作采取不配合的态度。少数村（社区）党员干部对违法建设管控不力，有的在测量自家或亲友房屋时优亲厚友。

三、基层党组织在征地拆迁工作中的作用发挥路径

征地拆迁是一个系统工程，涉及范围广，牵扯单位多，需要多方力量协调合作，形成工作合力。基层党组织在这项重要工作中要充分发挥作用、积极作为，坚持以“党建+”理念为统领，开创“以党建带征拆，以征拆促党建”的工作新局面，从而助推实现科学拆迁、快速拆迁、和谐拆迁。

（一）探索把支部建在重点项目工作组上，将党的基层组织延伸到征地拆迁第一线

弘扬“把支部建在连上”优良传统，在重点项目工作组成立临时党支部，把每个重点项目工作组负责的征拆区块划分成若干片区，并成立片区党小组，每个责任片区由若干党员干部认领，形成“一个项目一个支部，一个片区一个小组，一幢楼房一名党员”的动迁格局，实现“哪里有征拆项目，哪里就有党组织”，将党的基层组织延伸到征拆第一线，探索以党建引领重点项目征拆的新路径，切实发挥党员干部在征地拆迁中的“急先锋”和“操盘手”作用。一是做到党建工作与征地拆迁工作“三同步”。坚持把党建引领贯穿征地拆迁工作全过程，做到项目工作组和党组织同步建，项目负责人和党组织书记同步配，项目工作和党建工作同部署，通过组织支部书记讲征拆专题党课、被征拆户党员讲亲身体会及开展内容丰富、形式多样的组织生活，不断增强临时党支部凝聚力、战斗力，打造坚强的项目攻坚堡垒。二是发挥临时党支部对征地拆迁工作的领导把关作用。建立临时党支部参与重大事项决策机制，配强临时党支部书记和支部委员会成员，赋予临时党支部重大事项讨论决策权，征拆工作组重大事项由临时党支部委员会或党员大会集体研究决定。三是促成临时党支部与征拆村（社区）党组织结对共建。建立重点项目工作组临时党支部与征拆村（社区）党组织的沟通交流和合作共建机制，通过组织“联姻”，让临时党支部党员与村（社区）党员结对，实现同频共振，通过“党员带动党员、党员带动亲朋”。

（二）发挥党建联盟在征地拆迁中的统筹协调作用，以党组织联合增强工作合力

征地拆迁是个系统工程，需要多部门联动和各方利益主体通力合作协同推进。由于不同部门和利益主体拥有不同的资源和利益诉求，且这些资源和利益诉求具有排他性和不均衡性，从而导致信息不对称和集体行动困境，造成政府内部协调不足和社会协同乏力的困扰。在中国特色的社会治理体系中，党组织具有特殊的组织优势和政治优势，其“总揽全局、协调各方”的领导中枢性作用和“立党为公、执政为民”的执政理念和追求，能够组织调动和统筹协调不同部门和利益主体，有利于解决信息不对称和集体行动困境问题。基层党组织的协调作用主要体现在协调、联络、处理各方面的关系,调解或化解各种矛盾与纠纷,协助或配合解决相关难题。[2]运用到征地拆迁工作中，可以以重点征拆区域或重大项目为载体，建立党建联盟，以党组织为纽带，把不同部门和利益主体联合起来，实现资源共享、信息互通，互帮互助，形成征地拆迁攻坚克难的工作合力。一是探索建立园区或功能区等区域性党建联盟。在重点开发建设区域，以管委会党组织为核心和纽带，联合区域内街镇、驻区机关企事业单位、施工单位、行政村（社区）党组织建立党建联盟，联盟成员单位党组织签订结对共建协议书，利用行政村（社区）党组织活动阵地，组织成员单位定期就党员组织生活、党员教育管理、服务型党组织建设和征地拆迁等重点工作深入交流探讨，取长补短，互促共进，形成党员共管、组织共建、资源共享、民生共抓、发展共赢的新格局。建立党建联盟工作联席会议制度，定期组织召开联席会议，把征地拆迁遇到的问题摆出来，摆在台面，一起研究解决。二是探索建立轨道交通和主干道公路建设项目党建联盟。轨道交通和主干道公路建设周期长，沿线贯穿多个镇（街）和村（社区），有些线路还需“借道”驻区企事业单位和部队等“领地”，对沿线单位、村（居）民生活出行和商户经营带来许多“刺痛”。这类项目的征地拆迁任务异常繁重，工作协调难度大。可以借鉴园区或功能区等区域性党建联盟的做法，探索建立轨道交通和主干道公路建设项目党建联盟。道路交通建设指挥部或建设公司党组织作为联盟的“盟主”，负责牵头抓总和统筹协调；沿线镇（街）、村（社区）党组织作为联盟的“基础核心”，重点负责宣传动员、劝说疏导、矛盾化解和服务保障；各参建单位党组织作为联盟的“关键主力”，积极协助做好相关工作。把沿线原先隶属于不同条块的党组织和党员全部纳入“党建联盟”，变各自为战、单打独斗为联手抱团、共建互助，协调做好征地拆迁、信访维稳、交通疏解和社区治理等工作，编织一条道路交通党建联盟“红飘带”，以党建整体效应助力项目建设。联盟成员单位党组织书记作为“第一责任人”，负责抓好各项工作的落实。建立联盟联席会议机制，定期召集沿线指挥部、相关村（社区）、相关单位集体商议协调项目建设重大事务，定期分赴项目沿线工地村（社区）开展调研，梳理重要问题，提交联盟集体会商讨论决定。

（三）发挥基层党组织的宣传思想工作优势，做好政策解读和劝说疏导工作

由于被征拆对象所处的弱势地位和信息不对称，对征地拆迁工作的重要性和必要性认识不足，对征地拆迁的法规政策、补偿标准和安置办法了解不准确、不全面，导致部分被征拆户对征地拆迁工作的不理解，心存疑虑，甚至有抵触情绪。因此,基层党组织就需要充分发挥宣传思想工作优势，做好上级政策精神的传达解读和群众的劝说疏导工作。镇（街）和村（社区）基层党组织可以通过召开各种会议、发放宣传资料、电话沟通以及通过板报、标语等形式向群众宣传解释征地拆迁政策精神，确保群众知晓“全覆盖”。组织征地拆迁范围内的村（社区）党组织成员和党员率先学习，带头熟悉掌握政策精神，发挥党员干部的辐射与带头作用，为宣讲政策和答疑解惑奠定扎实基础。组织镇（街）和村（社区）党员干部入户上门，耐心细致做好群众思想工作，详细讲解征拆政策、补偿标准、操作程序及安置措施，重点向群众讲清楚建设项目的重要性和对当地经济发展的重大意义，让群众深入了解征拆工作的情况和“好处”。开展形式多样的宣传发动和劝说疏导工作，采取恰当的工作方式方法，针对群众的顾虑，换位思考，对症下药，设身处地帮助群众算好“经济账”，动之以情，晓之以理，把工作做到每个征拆户心里，促使征拆户识大局、明政策、消顾虑。

（四）建立反馈群众诉求和解决群众困难机制，做好基层党组织联系服务群众工作

目前征地拆迁过程中出现的一个重要问题是群众想什么、要什么，存在哪些困难,党委政府不甚清楚。村（社区）党组织熟悉情况，要充分发挥人熟地熟，与群众感情深厚的优势，全面了解涉及征地拆迁群众的思想动态，深入掌握群众的各种实际问题和利益诉求，切实把真实的民情、民意、民愿、民困及时反映给党委政府，同时积极协调解决征地拆迁过程中出现的各种矛盾和问题，帮助群众解决实际困难和后顾之忧。一是建立群众来信来访应急处理和信息上报机制。发挥基层党组织“千里眼”和“顺风耳”作用，确保党委政府和有关部门随时掌握工作动态，定期沟通研究对策，及时解决征地拆迁中出现的急、难问题，争取把矛盾化解在萌芽状态中，切实做到“小事不出村（社区），大事不出街镇，矛盾不上交”。开通“书记直通车”，公布党建联盟党组织书记和重点项目工作组临时党支部书记联系方式，24小时接听群众咨询情况、反映问题。发动党员干部逐门逐户收集意见和诉求，广泛征求被征拆户的意见，详细登记被征拆户的每一项诉求，及时收集整理征拆过程中遇到的各类问题，做到底数清、情况明。二是切实帮助群众解决困难。党建联盟组织引导联盟党员干部带头深入项目一线带头攻坚克难和服务群众。根据政府职能部门、施工单位和专业社会组织等党建联盟单位的职工专长组建各类志愿服务团队，为居民提供政策解读、法律解释、心理咨询、健康体检、道路抢修、家电检修等专业服务。施工单位党组织可以利用施工间歇期与村（社区）党组织联手开展学雷锋进社区等活动，为独居老人、贫困家庭送温暖，为老旧小区疏通化粪池、修补道路、检修水电线路、清运无主废弃物等，通过热心真诚的服务，赢得群众的信任和支持。将村（社区）里德高望重的老党员、老干部组织动员起来，依靠老同志们的威望和邻里情谊做好动员和调解工作。加强对困难被征拆户的关爱慰问，针对无劳动力、留守老人和贫困户家庭，主动帮助他们联系安置住房、组织进行生活物品和财产转移。三是协助做好拆迁善后工作。要求党员干部牢固树立一时拆迁、长期关怀的思想，坚决克服“房拆掉、人迁走，拆迁就结束”的做法，切实避免拆完就算、拆后不管，高度重视并采取行之有效的举措为被征拆群众解决后顾之忧和实际困难，把一切为了群众贯穿于征地拆迁工作前、中、后的全过程。

（五）充分发挥党员先锋带头和示范引领作用，增强党员的凝聚力、向心力和感召力

强化党员责任担当，让党员将责任放在心上、扛在肩上，落实在行动上，确保广大党员在征地拆迁关键时刻能够站得出来，做到一个党员就是一面旗帜，充分发挥党员在征地拆迁工作中的先锋带头和示范引领作用，进一步增强党员在群众中的凝聚力、向心力和感召力。一是发挥党员的“四员”作用。组织党员先于村（居）民学习征拆相关政策法规，发动广大党员积极担当征拆政策法规的宣传员、被征拆群众的服务员、搜集民意的信息员和维护稳定的协调员，深入群众、靠前一步、摸清情况，主动化解矛盾、解决问题。二是安排党员划片包干。把征拆范围内地域划分成若干片区，由党员划片包干，安排骨干党员负责联系片区内被征拆群众，耐心细致地做好征拆政策宣传和帮扶工作。在每个征拆片区设立“党员帮办服务站”，发放“党员联系服务卡”，发动党员真心实意地为被征拆户争取合理的诉求，解决实际困难，以优质服务赢得群众信任。三是要求党员亮身份、作表率。党员的先锋模范作用就是要求党员在最困难、最危险、最需要的时候，能够表明自己的党员身份，敢于挺身而出，奋不顾身做贡献。在征地拆迁攻坚工作中，要求党员主动佩戴党徽，亮明身份，在重大项目上设立“红色先锋队”等小分队，让党员带头攻坚在最苦最累最危险的一线。要求党员征拆户带头签约、带头搬迁，同时做好其亲朋好友的宣传引导工作，从而形成党员带家庭、家庭带亲朋、亲朋带邻里的动迁局面。四是探索建立党员听证会制度。针对补偿标准群众不满意、安置方案群众不同意、安置情况群众不放心等问题，在制定安置补偿政策时，探索建立党员听证会制度，发挥党员知民情、察民意的优势，选举一定数量的党员代表召开党员听证会，发动党员积极谏言，由党员讨论研究适合当地情况的征地拆迁补偿方案，以确保方案的可行性与实用性。五是探索对不配合、阻碍征地拆迁工作的党员给予党纪处分。借鉴东莞市寮步镇的做法，对党员本人或其家庭成员不配合、阻碍征地拆迁中工作的，按情节轻重给予相应的党纪处分或处理，对不履行责任和义务的党员形成约束和震慑。

（六）树立“重视基层、崇尚实干”的用人导向，推动党员干部在征地拆迁一线成长成才

把落实征地拆迁任务与培养锻炼和考察识别干部相结合，坚持在征地拆迁一线培育、选拔和任用干部，形成“能力在征地拆迁一线锻炼、实绩在征地拆迁一线显现、干部在征地拆迁一线选拔”的鲜明选人用人导向。一是选优配强征拆干部队伍。选派新提拔重用的处级干部、科级干部、考核表现较好的干部、缺少基层工作经历的干部和新录用公务员充实到各镇（街），全脱产参与重点项目征拆，在矛盾纠纷第一线和项目建设最前沿“压担实战”“墩苗跟学”，在重要岗位、急难险重任务中培养群众观念、锤炼干部作风、提升攻坚能力。二是在重点项目工作组临时党支部锻炼考察干部。对工作抓得实、有特色、见实效的临时党支部和先锋模范作用发挥突出的优秀党员，及时发现、及时评优，选树典型，示范引领。将优秀党员和干部作为重点选派对象，选派到各个片区征拆小组中，并建立干部选派台账，跟踪其在硬任务中表现。把干部在征地拆迁重点工作中的表现和实绩作为干部提拔任用的重要参考依据，实现先“考事”后“察人”、以“察人”来“促事”的目的。三是在征地拆迁一线培养发展新党员。对在征地拆迁工作中表现优秀的工作人员、非党员干部，积极引导其向党组织靠拢，在项目一线递交入党申请书，加强对其的培养考察，加大在征地拆迁一线发展党员工作力度。