精准聚焦“两区”建设和“两山”绿化河北扎实开展生态建设领域创制性立法

习近平总书记指出，山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。河北省人大常委会深入贯彻习近平生态文明思想和对河北工作的重要指示批示精神，紧紧围绕省委关于生态文明建设重大决策部署，立足建设京津冀生态环境支撑区和首都水源涵养功能区重要功能定位，统筹推进山水林田湖草系统治理，科学谋划、主动作为、精准聚焦，先后制定出台《关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》和《关于加强太行山燕山绿化建设的决定》两部关于全省特定区域生态建设保护的创制性法规。

《关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》于2019年7月25日经省十三届人大常委会第十一次会议表决通过，自2019年8月1日起施行。该决定填补了河北省草原立法领域法治建设空白，对于加强张承地区草原生态建设保护，深化中央和省委“两区”建设决策部署意义重大；《关于加强太行山燕山绿化建设的决定》于2019年11月29日经省十三届人大常委会第十三次会议表决通过，自2020年1月1日起施行。该决定精准聚焦“两山”绿化突出问题，以制度创新破解绿化建设瓶颈，对于构筑京津冀生态安全屏障，促进区域经济社会可持续发展意义重大。这两部决定在法规立项、调研起草、征求意见、论证修改、审议通过的全过程和各环节均由省人大常委会全程主导，通过小切口、短平快的立法方式，坚持“易落地、可操作、行得通、真管用”原则，立足河北实际，聚焦矛盾问题，创新机制措施，解决难点堵点，彰显地方特色，具有较强的针对性、实效性和可操作性。

突出主导作用，彰显主动作为

习近平总书记指出，“绿水青山不仅是金山银山，也是人民群众健康的重要保障”。作为“最公平的公共产品”“最普惠的民生福祉”，精心呵护绿水青山、提供良好生态环境，是各级党委政府必须高度重视，着力解决的问题。河北省作为我国唯一兼有草原、海滨、沙漠、湖泊、高原、平原、山地、林地等全地形地貌的省份，地理位置特殊、生态区位重要。全省共有草原面积4266万亩，占全省国土总面积的15%。其中，张承地区有3358.4万亩，约占草原总面积的78%；太行山、燕山分布在我省境内8个设区市的64个县（市、区），总面积16419万亩，占全省国土总面积的58%。作为河北“两区”建设的核心区域，张承地区的广袤草原肩负着为首都涵水源、阻风沙、送清风的重任，尤其是坝上地区的生态现状，直接影响着涵养水源、阻挡风沙的效果；作为河北国土生态安全的主体，太行山、燕山“两山”区域是京津冀区域的生态屏障和重要水源地,是河北省推动大规模国土绿化的主战场。但是，张承地区和“两山”区域重要的生态区位与脆弱的生态环境形成了鲜明反差，草原生态系统脆弱、“三化”问题突出，“两山”地区浅山丘陵地带“绿化断带”遍布、造林攻坚任务艰巨，已成为制约全省生态文明建设的突出问题。

全面加强张承地区草原生态建设保护、全力推进太行山燕山绿化建设，无论是从全面深化“两区”建设，促进区域经济社会可持续发展的高度，还是从保障民生福祉，满足人民群众对美好生态环境需求的高度，都是摆在河北省面前必须高度关注着力解决的重大问题。运用法治手段和改革思维，破解制约“两区”建设和“两山”绿化中的突出问题，全力推进张承草原生态建设保护和太行山燕山绿化建设迫在眉睫，势在必行。

今年年初，河北省人大常委会按照统筹山水林田湖草一体化治理的思路，将加强张承草原生态建设保护和太行山燕山绿化建设纳入2019年立法工作计划并作为创制性立法重点项目，从省级层面重点对草原生态建设保护和太行山、燕山绿化建设问题进行梳理、定位。成立了由省人大常委会领导担任组长的法规起草领导小组，由省人大农业和农村委员会牵头，会同省林业和草原局共同研究起草，在常委会党组的高度重视和各级政府及相关部门的密切关注下，历经一年时间深入调研、征求意见、论证座谈，凝聚社会各界的智慧和力量，总结实践中成熟的做法和经验，精心雕琢，数易其稿，形成了两部高质量决定草案。

凝聚立法共识 打造法规精品

立法的过程，是充分发扬民主、广泛征求意见的过程。只有迈开双腿，走到群众中间，听取群众意见，进行深入调查研究，才能真正弄懂弄清立法涉及的问题，坚持以提高立法质量为核心，更加注重把握规律、符合实际，更加注重回应关切、顺应民意，更加注重有效管用、精准施策，充分发挥工匠精神，努力打造法规精品。

开展立法调研，让法规深入基层“接地气”。为真正找准问题，把脉寻方，对症施治，河北省人大常委会主要领导挂帅，多次带领省人大立法调研组深入基层一线，就相关立法工作开展专题调研，先后走遍了张承地区和“两山”区域8个设区市和20多个县（市、区），实地走访察看草原恢复治理项目、造林绿化工程现场、林业专业合作社和龙头企业，召开座谈会广泛听取市县有关部门和基层干部群众的意见建议，同时委托相关地市人大常委会进行调研，为决定起草工作顺利开展准备了第一手资料。调研组还深入同处太行山脉的山西壶关、左权等国家造林绿化先进县实地考察学习经验，将“积极探索森林景观康养资源置换造林机制、政府购买式造林机制”等多种造林绿化先进做法写入了决定草案。

广泛征求意见，练就解剖麻雀“真功夫”。坚持开门立法、民主立法，把充分发扬民主、广泛征求意见贯穿于决定制定的全过程。决定草案形成后，第一时间将草案印发省人大常委会委员、农委委员、省市人大代表、省直相关部门以及相关市县人大常委会征求意见，对涉及的部门职责、规划编制、资金保障、政策支持等焦点问题，进行反复沟通协商并形成一致意见。同时，邀请法工委提前介入征求意见和论证研讨环节，加强对各项决定草案的把控和审查，确保不逾线、不抵触、不越位、不“带病过关”。在综合各方面意见建议基础上，梳理归类，逐一研究论证，对于好的意见建议充分吸收采纳，对于未采纳的意见建议，及时向提出建议者认真解释答复。通过一系列畅通渠道、创新形式、论证协商等有力举措，使决定草案最大限度地凝聚了社会共识，形成了社会最大公约数。

深入座谈论证，对准矛盾焦点“砍一刀”。为切实提高立法质量和水平，每部法规提交审议前都召开由常委会委员、农委委员、立法咨询顾问、省直有关部门和国家林业和草原局专家学者参加的论证座谈会，对每项草案都认真论证研讨、逐字逐句梳理、精心打磨雕琢。针对涉及各级各部门的关键问题、矛盾焦点，常委会领导以身作则、亲自出面、专题调度，认真协调解决。在立法过程中，有时会因涉及部门利益和权利义务等“拉扯不清、互不相让”，在强化沟通协调基础上，充分发扬斗争精神，敢于坚持原则“唱黑脸”，对准矛盾焦点“砍一刀”，确保人大始终掌控立法的方向和进度，保证立法的刚性和力度。同时，充分调动和发挥政府及相关部门在立法中的基础作用、专家咨询顾问对立法的支撑作用、各级代表在立法中的主体作用，妥善平衡各方关系，积极回应社会关切，防止出现部门利益法制化现象，树立人大立法机关的权威。

强化问题导向 破解制约瓶颈

为切实解决制约草原生态建设保护和太行山、燕山绿化建设的突出问题，在法规起草制定过程中始终坚持问题导向，从河北实际出发，针对现实中存在的体制机制弊端和突出矛盾问题，坚持运用改革的思维创新机制、解决难题，运用市场的力量加快进度、增强活力，选准突破口，制定好措施，使决定的各项条款都做到有的放矢、精准到位。我们秉持不抵触、不越权、有创新、可操作的原则，做到权责对等、精简实用，既符合上位法要求，又彰显河北特色。

《关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》重点对草原适用范围、政府责任、监督管理、考核奖惩、建设、保护、利用以及禁止行为、法律责任等方面进行规范。编制专项规划，明确责任主体。决定要求省人民政府结合本省国土空间规划，编制全省草原建设、保护和利用规划，各县(市、区)人民政府结合当地实际编制专项规划并组织实施；明确了县级以上人民政府和草原行政主管部门主体责任和相关责任。立足发展所需，共享生态红利。决定提出县级以上人民政府应当统筹草原生态建设和农牧民的生产生活，实行分类指导、科学施策，鼓励有序发展绿色能源、生态旅游、特色种养、康养产业等，多渠道增加农牧民收入。加大监督管理，强化资金保障。决定规定县乡人民政府落实属地监管责任，综合利用科学监测手段，并建立健全应急处置机制；健全完善省对下转移支付制度，加大对国家及省级资金支持力度，探索建立草原生态保护补偿机制；根据建设保护需要和财力状况，加大财政投入力度，统筹相关资金，鼓励引导社会资金投入。健全考核机制，助力草原建设。决定提出省人民政府加强对草原生态建设、保护和利用情况进行考核。对考核优秀的给予通报表扬和物质奖励，考核不合格的给予通报批评。规范禁止行为，亮出法律利剑。决定规范了在草原上建房、采土、建设旅游服务设施等未经批准的禁止行为和开垦草原等9 类禁止行为，对违反本决定各种违法行为分别设定相应的法律责任。补齐保护短板，守护青青草原。决定对基本草原保护制度、禁牧休牧轮牧制度、草畜平衡制度、草原生物灾害监测预警防治工作、草原防火灭火预案工作、草原野生植物管理工作、严格落实水资源管理和用水总量控制制度等方面作出详细规定。

塞罕坝森林公园

《关于加强太行山燕山绿化建设的决定》重点对政府职责、资金保障、规划引领和分区实施、政策创新、宜林荒山荒地流转、矿山恢复治理、林木管护、考核奖惩等方面进行规范。决定明确了各级人民政府及其有关部门职责，通过完善工作机制，齐抓共管形成合力，提出了规划编制应当坚持多规合一，与国民经济和社会发展规划、乡村振兴战略规划以及国土空间规划等规划体系有效衔接，按时高质量完成国土绿化规划确定的近期、中期、远期目标；要求将造林绿化和管护资金纳入年度财政预算，加大投入力度，统筹整合资金，创新投入方式，对符合政策规定的给予奖励补助；强调立足资源禀赋，做强优势产业，实现生态富民相统一；提出创新造林机制，用足用好政策，鼓励社会力量参与，特别是造林绿化成林后，可安排一定比例土地指标建设配套基础设施；鼓励林地流转，规范承包经营，保持承包长期稳定；强化林木管护，探索建立林长制试点，加强森林防灭火和有害生物防治，加强护林组织体系建设和森林资源安全巡护；严控矿产开发，明确治理责任，推进矿山复绿工作。同时，决定要求健全考评机制，强化表彰奖励，设定了相关法律责任，便于各级政府和相关部门的操作和执行。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。下一步，河北省人大常委会将组织各级各部门，深入开展决定的学习、宣传工作。强化监督落实，将监督落实与推动决定实施有效结合，开展对决定贯彻实施情况的执法检查和跟踪问效。适时开展立法评估工作，总结经验、检视问题、持续用力、推动落实，为深入推动河北省“两区”建设和“两山”绿化，全力推进新时代经济强省、美丽河北建设，提供强有力的法治保障。