公益诉讼：护航渔业健康发展

本文作者黄潇筱检察官

上海铁路运输检察院第五部检察官在公益诉讼庭审现场

我国是渔业生产大国，每年大量老百姓喜爱的鱼虾蟹等水产品都来自渔业生产。随着渔业生产活动的不断扩张，为解决我国渔业过度捕捞、资源衰退的困境，加强对渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，通过渔业立法实施捕捞许可证、禁渔期、捕捞禁用工具等规定应运而生。每年内陆水域、长江、海洋禁渔期，渔政部门都会组织开展“渔政联合执法行动”。尽管国家明令禁止禁渔期内捕捞，但仍有不法分子顶风作案。

目前，上海市破坏渔业资源犯罪案件均集中于上海铁路运输检察院（以下简称“上海铁检院”）管辖，检察机关正与渔政、公安等部门联合打击非法捕捞，围绕渔业资源保护开展生态增殖修复。

公益诉讼：追究“刑民”双重责任

“我住长江头，君住长江尾。”一条川流不息的长江，不仅是我们人类的母亲河，也是各种鱼类的栖息家园。但近年来由于长江水质污染以及渔业资源过度消耗，导致长江水生生物资源持续衰退，物种濒危程度加剧。长江刀鱼，作为一种洄游性鱼类，每年2—3月由海入江，逆流而上，洄游到江中产卵。但是，根据上海海洋大学的相关调研数据，长江刀鱼的数量在过去几十年里呈断崖式骤降。为了保护长江刀鱼的繁衍性，农业农村部规定捕捞刀鱼须有专项许可证。不法分子一旦违法，将面临检察机关追究其“刑民”双重责任。

2018年4月24日至6月20日长江禁渔期期间，犯罪嫌疑人周某在未取得《渔业捕捞许可证》（刀鱼专项特许）情况下，先后雇佣6人，駕驶“苏通渔26628”在长江上海段水域非法捕捞刀鲚。经认定，周某无证捕捞刀鲚748.62公斤，价值共计人民币243047.5元。2019年9月，上海铁检院对此案提起刑事附带民事公益诉讼，追究周某非法捕捞水产品罪刑事责任的同时，要求周某赔偿因非法捕捞刀鲚所造成的国家渔业资源价值损失共计243047.5元，并公开向社会公众赔礼道歉。检察机关通过委托中国水产科学研究院东海水产研究所出具生态损失评估报告，对周某所捕捞的区域系长江刀鲚国家级水产种质资源保护区及非法捕捞刀鲚的生态危害予以确定。

上海铁检院副检察长俞蕾作为公益诉讼起诉人，在法庭上对被告人周某说：“你作为一名长江老渔民，一辈子依靠长江渔业为生，生于长江边，长于长江边，也受益于长江的渔业资源，理应知道长江捕捞的政策和长江渔业保护、鱼类休养生息的重要性。你却仍然为了经济利益，抱着侥幸心理，非法捕捞……”周某听后当庭认罪悔罪，并作出诚恳的赔礼道歉。

检察机关依法履行公益诉讼监督职能，立足“长江大保护”的背景，向社会宣传维护生态平衡、发展生态文明的理念，凝聚了全社会的共识，也促进了对长江水生动物的保护。

延伸检察职能，两手都要硬

一手抓打击、一手抓修复。在破坏渔业生态资源刑事案件中，上海铁检院延伸检察职能，将生态修复与认罪认罚从宽制度相结合，针对捕捞情节较轻、初犯偶犯、认罪态度好的嫌疑人，实行宽严相济政策，探索诉前磋商、增殖放流等生态修复模式，当事人履行完毕，检察机关可作出相对不起诉或建议法院酌定从轻处罚。

2019年2月，上海铁检院联合上海渔政监督管理处、浦东新区公安分局、浦东新区农委，组织、监督实施非法捕捞水产品行为的7名被不起诉人在川杨河水域开展增殖放流，这是本市检察机关首次以集中放流的形式促进上海渔业资源恢复。参与增殖放流的7名被不起诉人，均是在本市内陆水域禁渔期进行电捕鱼，检察机关积极贯彻恢复性司法理念，推动当事人与鱼苗场签订《增殖放流备案协议》，鱼苗经专家验收后送到增殖放流现场，共计向特定水域投放鱼苗8万余尾。

2019年4月，上海铁检院还与上海市农业农村委员会、青浦区人民政府联合参与“2019年上海市水生生物增殖放流活动”，邀请社会各界150余名志愿者代表参与，通过陆上放流和水上放流的方式，放流不同品种鱼类，改善生物种群结构，共同见证鱼苗游向淀山湖中。

打造公益诉讼普法宣传“公开课”

上海市非法捕捞刑事案件大多集中在郊区水域，有些系当地少数村民法律意识淡薄，仍然保留传统的捕鱼观念，罔顾当下的禁渔政策。针对村民违法捕捞现象，上海铁检院检察官们曾赴崇明长兴镇、港沿镇等开展法治宣传，发放警示案例资料，就渔业资源保护的理念开展宣传，通过针对性的现场说理、违法捕捞法律的答疑解惑，受到群众和当地村委会的欢迎肯定。

另一些违法捕捞案件当事人主要是驾驶“三无”船舶的外来渔民。这些渔民了解禁渔政策，但为了经济利益铤而走险，更有一些不法分子将触角伸到了国家自然保护区区域。如2018年内陆水域禁渔期间，陈某、蒋某在九段沙湿地国家级自然保护区多次驾驶三无船舶捕捞蛸蜞共计5197斤，并使用农药“克百威”毒杀绿头鸭、斑嘴鸭等“三有”野生动物。

上海铁检院通过走访九段沙湿地自然保护区管理署，针对九段沙非法捕捞、狩猎的现象，与九段沙保护区管理署开展协作，依托涉九段沙国家级自然保护区生态资源刑事与公益诉讼案件，探索共建九段沙保护区生态教育基地，通过典型案例教育以及相关法律法规宣传，打造公益诉讼法治宣传的“公开课”。

化解“三无”船舶难题齐出招

非法捕捞的渔船多为“三无”船舶，对于“三无”船舶的清理一直是管理部门的难题。一些船只停在港口，但更多的是停在芦苇丛中依靠涨潮落潮进行捕鱼，乱象丛生、逃避监管，给渔政部门日常执法带来了难度。包括九段沙湿地自然保护内渔业执法也存在同样难题，26人守护420平方公里保护区，管理盲区也客观存在。因此，笔者认为渔业执法机制上应织构一张执法网络，需要公安、渔政、村委会或管理署等部门以及渔民的共建共管、联动配合。九段沙湿地区域浦东、崇明、长航等公安均有管辖权，如能明确渔业行刑衔接的对口公安机关，将对执法高效性更有保障。同时执法中一旦发现网具便即时进行割除，发现三无船舶便就地拆除，从而增加违法成本、加大执法震慑。在执法技术上，针对一些监管盲区，又是违法捕捞多发区域，可以增加无人机、远程视频布点建设，提高管理管控能力。

扎根一线：为渔业立法提建议

结合办案情况，笔者建议细化现行《渔业法》法律责任一章中关于罚款数额的规定，根据当事人违法捕捞的严重程度划分不同的罚款数额，同时针对如在九段沙湿地等国家自然保护区域或重点生态水域违法捕捞的，应提高处罚额度，提高违法成本。

关于禁用工具的规定，实践中行政部门还有些执法困惑。比如青浦地区出现以机吸螺蚬及拖网的方式非法捕捞螺蚬的案例，行政部门因法规缺位无法认定上述作业方式为禁用工具或禁用方法。鉴于司法实践中电捕鱼情形突出，电捕鱼不仅破坏渔业资源，还会污染水体、破坏生态平衡，应明确对电捕鱼设备的认定，对携带或存放电捕鱼设备的行为有所规制，加大对电捕鱼行为的处罚力度。

对破坏渔业资源领域的案件提起公益诉讼，不仅打击了渔业违法犯罪，同时让违法主体承担渔业资源生态损失的民事赔偿责任，提高了违法成本。但鉴于渔业资源生态损失评估缺乏鉴定评估机构与规范，欠缺法律效力，因此建议明确渔业生态损失评估的标准，使评估工作有据可依。

此外，针对当事人赔偿能力较弱的情况，可通过立法鼓励探索多元化的渔业水产资源修复方式，如要求其以增殖放流、护渔员、公益劳动等多样化方式承担赔偿责任。据渔政部门了解，不符合规范的增殖放流不仅不能促进渔业资源的有效成活率，还可能携带某些病原体造成疫情，对生态环境也会造成不利影响。因此增殖放流应当在有关部门的规范指导和监督下开展，并加强对于民间放生的管理。