SWOT视角下我国养老机构建设项目PPP模式分析

卢玲岚

【摘 要】自我国进入老龄社会以来，养老需求与养老机构供给不足的矛盾愈发突出，为解决这一普遍现实问题，我国养老机构PPP模式应运而生。文章利用SWOT模型，分析当前我国养老机构PPP模式下的外部机会与威胁，以及自身优势和劣势，并根据不同的组合，提出了相应发展战略和应对措施，为我国养老机构PPP建设提供参考。

【关键词】SWOT模型;养老机构;PPP模式

【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）12-0237-03

据资料显示，我国现有老龄人口数量是同期欧洲老龄人口的总和。作为世界上唯一老龄人口过亿的国家，2020年底这一数字预计达2.4亿。专家研判，2050年，这一数字将攀升到4.8亿。届时，我国将成为重度老龄化国家。为此，我国党和政府对人口老龄化问题高度重视。2015年11月11日，李克强总理主持召开国务院常务会议，就人口老龄化问题提出发展医养融合、鼓励社会资本投资建设医养结合机构、强化政府政策支持3项内容。2017年，党的十九大报告指出，“积极应对人口老龄化问题，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老齡事业和产业发展”[1]。目前，我国养老机构市场仍处于分散状态，其发展面临系列问题，已不能适应新形势下社会发展需要。对此，本文拟通过SWOT模型研究养老机构PPP模式，分析其内部优势和劣势、外部环境机会与威胁，并综合分析，力求找到新的发展方案。

1 PPP模式相关理论

1.1 PPP模式基本含义

PPP（Public Private Partnership）是公共私人合作的缩写，简称PPP模式，是指政府机构与民营企业之间，建立一种以共同完成公共基础设施建设的长期合作关系。

1.2 PPP模式特征

（1）伙伴关系。伙伴关系的形成，最核心的部分在于公共部门和民营企业存在共同目标：都希望能在具体合作项目上达到最优质服务，同时利用最少的资源。

（2）利益共享。利益共享除了指共享PPP项目的社会成果，还包括让参与者们都获得长期、平稳的收益，而其中的参与者主要指政府部门和民营企业。

（3）风险共担。在PPP模式中，公共部门与私营部门合理共担风险，这是PPP模式区别于其他融资模式的显著特征。

1.3 PPP模式类型

广义的PPP应用于项目的运作模式主要包括以下几种。

（1）BOT（建造-运营-转移）模式。BOT是指民营企业被授权在一定的时间范围内筹资、设计、建造和运行基础设施，在项目到期后，将经营权转交给公共部门的一种合作关系。

（2）DB（设计-建造）模式。DB是指民营企业的合作伙伴设计和制造公共基础建设，以满足政府部门的项目要求，政府支付固定价格，双方承担价格变动风险。

（3）BOO（建造-拥有-运营）模式。BOO是指政府特许民营企业筹资、建立某产业项目，永久拥有运营权，但政府部门只对此进行持续的监管。

1.4 PPP模式意义

政府机构通过和民间资本建立的这种合作关系，会给基础设施建设及公共服务领域带来很大的作用。在这种模式下，民间资本通过招标获得项目，自行进行融资建设，建成后在政府扶持下运营以获得投资收益，而政府部门在这个过程中，主要是对由民间资本所建设的养老机构的质量和提供的服务质量进行监督，确保实现公共利益最大化。一方面政府可以减少资金投入，缓解资金压力;另一方面民营企业可以获得稳定的投资收益。

2 SWOT分析方法概述

2.1 SWOT含义

SWOT分析是一种综合考虑企业内部的优势（Strengths）、劣势（Weakness），外部环境的机会（OpPortunities）和威胁（Threats）进行系统评价，从而选择最佳经营战略方法。因此，SWOT的分析作用在于评价企业的优势和劣势，并判断企业的机会和威胁，做出战略决策，实现企业资源配置的最优化。

2.2 SWOT组合类型

SWOT分析有4种不同类型组合：优势—机会（SO）组合、劣势—机会（WO）组合、优势—威胁（ST）组合和劣势—威胁（WT）组合。

优势—机会（SO）战略是一种发展企业内部优势与利用外部机会的综合战略，这是所有类型中的最佳战略。该战略产生的条件是当企业具有某方面优势，恰好外部机遇又为该优势提供有利条件。

劣势—机会（WO）战略是通过外部的机会降低或改变企业内部的劣势，使企业因此获取优势的战略。

优势—威胁（ST）战略是通过合理运用企业优势，降低外部威胁的影响。

劣势—威胁（WT）战略是通过各种手段减轻自身弱点的影响，同时尽力回避外部环境威胁的防御性技术，它常用于企业面临生存危机和内忧外患时。

3 我国养老机构PPP模式的SWOT分析

PPP模式养老机构项目是由政府和私人进行利益共享、风险共担，一般由政府提供土地或仅提供政策支持，由大量社会资本出资，成立项目组负责建造及运营，政府提供补贴及监管服务，最终达到最优化的资源配置，实现政府、社会与民众的合作共赢。下面以政府与私人机构共建老年公寓住所等为对象，分析养老机构PPP模式的内在优势和劣势，以及外部环境存在的机会和威胁。

3.1 养老机构PPP模式的优势分析（Strengths）

（1）减缓政府财政压力。据不完全统计，截至2016年底，我国的老年抚养比为15.3%，给政府财政带来的负担较重。在PPP模式下，社会公共基础设施建设融资更多地由社会资本完成，在很大程度上缓解了政府的财政压力。

（2）整合社会养老资源。养老机构PPP模式通过整合国家政策资源、社会资本资源、社区物质资源和家庭情感资源，构建一个以提高养老服务为目的的支持机构。

（3）转换政府身份职能。养老机构PPP模式，使政府实现职能转变，即从传统养老模式下解放出来，由原来的实施人转变为监管人。这样既保证了养老机构设施的建设，又减轻了政府的运营压力，在一定程度上为社会资本的投资降低了运营风险。

（4）多元化的资金来源。养老机构PPP模式下，项目建设运营资本来源比较多元化，可由个人、民营企业等社会资本投资建设，加上政府补贴，资金来源更加多元化，项目建设的运营资金更加充裕。

（5）提高养老机构的运营效率。传统模式下，养老服务项目大部分都存在资源配置不均衡、效率低、收益差等问题。PPP模式正好将政府监管和社会资本结合起来，从而达到优势互补的效果。

（6）风险合理分配。公共基础设施的投资建设，大多耗时长，投资回报期也长，在养老机构PPP模式下，政府管理部门通过政府扶持，使民营资本减少了因回报周期长而带来的经营风险。

（7）灵活的运营机制和组织架构。民营企业组织架构明确，效益性较高，社会负担小，在企业运营、机构分配、人才选择、市场战略等方面都比政府部门更灵活。

（8）市场意识和创新能力强。与政府部门相比，民营企业运营目标清晰、方法灵活，开发市场的动力较强、适应市场的应变能力强，创新能力更出色、工作效率较高。

3.2 养老机构PPP模式的劣势分析（Weaknesses）

（1）审批程序难，决策周期长。政府部门分工不明确、决策程序复杂、官僚作风严重等因素，会导致PPP项目审批程序烦琐，成本高，周期长。

（2）形势复杂，协调难度大。在国内，由于相关政府机构之间责任不明确，加之中国社会环境复杂，所以养老机构项目的成立初期，可能会出现一些难以协调的问题。

（3）项目设置机制缺失。一是风险承担制度不完善;二是目前我国实行的PPP项目融资模式单一化。这就使PPP项目资金来源受到限制，极大地影响PPP项目在我国的快速发展。

3.3 养老机构PPP模式的机会分析（Opportunities）

（1）经济发展整体态势良好。自改革开放以来，我国经济实现持续稳定增长，尤其体现在我国民营企业的迅速崛起和日新月异，它们已经成为公共基础设施建设中的重要一员。

（2）养老机构市场需求量大。自进入老龄化社会以来，我国养老机构需求量猛增，与此同时，老百姓对生活水平大幅度提高之后的生活需求，政府对企业发展的大力支持及诸多帮扶政策及措施，都给养老机构PPP模式的发展带来了更多的机遇。

（3）各级政府部门大力支持。党的十八届三中全会提出：“让市场在资源配置中发挥决定性作用。”2005年2月，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台。2014年5月，财政部成立PPP工作领导小组。2014年9月底，财政部发布首份PPP文件《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。由此可见，我国党和政府在养老机构PPP项目建设方面是极为支持的。

3.4 养老机构PPP模式的威胁分析（Threats）

（1）法规不健全。目前，我国PPP项目立法还处在初级摸索阶段，表现在缺少国家层面的指引，政策权威性低，现在出台的多是以地方性部门规章和项目实施意见或条例等，有些规章还不同程度存在操作性不强、实施不现实的问题。

（2）信用风险。信用风险是指政府部门拖延实施或拒绝实施合同义务而给PPP项目造成的风险。政府合同诚信观念的缺失，使得政府对合同一些条款的实施常常予以忽视。

（3）收益不稳定，回收周期长。有些养老机构PPP项目，在前期审核批准评估阶段受到限制，对于项目价值评估不准确，对资金时间价值和项目建成投产后的预期收益率认知存在一定偏差，导致后期建设运营阶段出现收益不稳定的现象。

4 基于SWOT模型下完善我国养老机构PPP模式发展的建议

4.1 加强招标管理

在实际执行过程中，政府管理部门往往不能科学、合理地评估PPP项目，不能选出最佳民营投资方。要想达到养老机构建设与PPP模式应用更有效的结合，政府相关管理部门必须加强民营合作伙伴的选择，将我国养老事业的建设工作交到诚信且有资质的企业手中，实现合作共赢。

4.2 完善法律法规

若没有完善的法律法规，养老机构PPP发展模式是受到阻碍的。目前，我国还没有制定出针对养老机构PPP模式完善的法律法规体系，相关政策主要是各地方政府部门依据国务院制定的相关PPP模式管理办法而衍生的。只有加快PPP项目参与公共设施建设的相关立法进程，才能为PPP项目在养老机构的顺利发展建设提供有力保障。国家应制定并完善相关的法律法规，以协调养老机构PPP模式项目中，实施民营企业与政府部门之间的分工与合作。

4.3 加强综合管理

对于整体经济发展态势好、养老机构建设需求量大及各級政府部门大力支持等外部机会，养老机构PPP模式的内部劣势也会对其产生不同程度的抑制作用。例如，形势复杂，协调难度大。在PPP模式方面没有完整的项目执行体系、政府部门没有明确分工的情况下，进行养老机构PPP模式建设只会让形势更复杂、执行难度更大，这样就会在很大程度上抑制外部提供的发展机会。养老机构PPP模式涉及参与的主体较多、建设周期很长，如果没有严格的管理模式是难以成功的。

PPP管理模式主要有协议管理、成果监控两个方面的内容。首先，协议管理是PPP管理的关键内容，其重中之重是以完整、公平、公正的协议明确PPP项目参与方的权利和义务。其次，成果监控是PPP项目成功的基础，其主要执行方法是民营企业依照政府机构的相关要求，成立机构，定期或不定期地进行成果监控。这样可以较早找出项目建设运营过程中违背相关项目执行标准的问题，促进养老机构项目健康发展。

4.4 合理分配风险

信用风险和收益不稳定，回收周期长，都对养老机构PPP模式内部优势构成威胁，使其优势不能充分发挥，尤其对减缓财政压力、资金来源多元化和风险合理分配有更为明显的威胁作用，使之变得脆弱。所以，要保障养老机构PPP项目顺利实施，首要解决的问题是风险分担。为此，可将养老机构PPP模式的风险分为政府承担、民营资本承担和双方共同承担3类。

第一，由政府承担的风险主要有政治和经济风险。为此，政府机构与民营资本在订立养老机构PPP项目合同时，需要说明当出现政治或经济风险时，政府机构应承担相应的责任。

第二，民营资本承担风险主要是建设及运营风险。由民营企业承担建设及运营风险，可使民营企业在建设运营过程中，更加重视工程质量、运营质量，不断提高运营服务水平。

第三，政府机构和社会资本共同承担的其他风险。譬如市场风险，为了将市场风险控制在合理的范围内，保证PPP项目的运营市场，当地政府监管部门一般会给予一定的市场保护政策，例如保证养老院的入住率等。

5 研究结论

人口老龄化到来，是不以人的意志为转移的。国家要主动作为、积极应对，加大对社会资本建立养老机构的支持力度，从而促进我国养老服务业的快速发展。民营企业是我国经济发展的重要组成部分，在社会发展中起到较重要的作用，将PPP模式用于养老机构建设有利于养老机构的健康发展，有利于满足人们日益增长的养老需求，有利于民营企业自身的发展壮大。通过上文分析可知，虽然目前还存在一些传统思想观念误区，但随着国家相关法规的逐步完善，PPP模式应用于养老机构领域是切实可行的。

参 考 文 献

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