我国地方债存在的风险及防范对策研究

汤磊

摘要：文章主要针对我国地方债存在的风险及防范对策展开研究。首先，简要阐述何谓地方债。在此基础上对我国地方债存在的风险进行分析。最后，提出若干防范地方债风险的具体对策与建议：设立地方政府债务风险监管机构;建立并完善地方债规模控制及风险预警指标体系;摸清地方政府隐性债务数额;加强对地方政府违规违法融资行为的问责;对协助地方政府进行违规违法融资的金融机构实施严厉惩处;坚决纠正部分地方政府领导干部存在的错误政绩观。

关键词：地方债;风险;防范对策;隐性债务;问责

地方债问题关乎我国社会经济的健康、长远、可持续性发展，关乎和谐社会的构建，关乎中国梦的实现，关乎政府形象的构建。正因如此，多年以来地方债问题一直是社会各界普遍关注的问题。不仅我国如此，世界上其它国家也同样如此。2019年4月18日，中央财政部公布了这样一项数据：2019年一季度我国共发行14067亿元地方政府债券，同比涨幅高达540.72%。多年以来，地方债一直为党中央和社会各界普遍关注的热点问题，学术界亦对地方债进行了全面且深入的探索与研究。研究表明，我国地方债存在一定风险，必须采取有效措施予以防范。为促进地方债的稳定，本文着重针对我国地方债存在的风险及防范对策展开研究。

一、何谓地方债

一般意义上而言，所谓地方债是指地方政府基于信用原则，承诺还本付息责任为基本前提实施资金筹集而发行的债券。在我国，地方债主要包含两种形式：一是直接债务;二是隐性债务。直接债务是指地方政府通过发行债务形成的债务。而隐性债务一般是指：一是社会保障资金缺口;二是地方金融机构的呆坏账;三是地方政府担保的外债等。由于隐性债务的隐蔽性较强，很难做到统一、有效监管。因此，与直接债务相较而言隐性债务更容易产生风险。

二、我国地方债存在的风险分析

从本质上而言，地方债乃地方政府进行融资的一种基本方式。过去几十年来，地方债在我国经济发展过程中起到了积极促进作用，于此同时亦带来一定的地方债风险。目前我国的地方债风险总体上来看仍在可控范围之内，但有些风险仍不容忽视。具体表现为：部分地方政府为获取更多资金，主要通过如下方式违法违规或变相举债：政府购买服务;政府投资资金;政府与社会资本合作;融资平台公司等。此种情况的存在给地方债带来一定风险。一些地方政府之所以会违规违法举债，原因很多。主要原因是：一是对地方政府的违规违法融资形式的问责不足;二是部分金融机构的推波助澜;三是地方政府领导干部存在错误的政绩观等。地方债风险和个人债务风险、企业债务风险存在很大不同。即使政府在没有能力偿还债务的情况下也必须正常履行其功能，该矛盾亦为地方债风险的本质属性。一般意义上而言，地方债风险主要表现为违约风险，即地方政府的偿债能力不足，无法在规定时间内偿还债务。地方债风险的存在不利于地方政府的形象建立，会致使民众对政府产生信任危机。

三、如何防范我国的地方债风险

关于如何防范我国的地方债风险，不同专家、学者的观点也各不相同。结合已有研究认为，为更好防范我国的地方债风险，具体可从如下几个方面入手。

（一）设立地方政府债务风险监管机构

研究发现，目前我国各地方政府设立债券管理机构的行为和中央政府相较而言明显滞后。当下，大都由金融处室和预算部门来负责地方债的管理。为加强地方债管理，更好防范地方债风险，建议应加快地方政府债务风险监管机构的设立，诸如地方债风险监管委员会等。地方债风险监管委员会独立于地方政府而存在，可以对地方政府债务实施垂直管理。此做法可有效规避地方债风险的多头管理现象。设立地方政府债务风险监管机构后，该机构不仅要配合同级政府的人大监督，同时亦需对上级地方债监管机构负责。齐心协力共同防范地方债风险。

（二）建立并完善地方债规模控制及风险预警指标体系

在防范地方债风险方面，我国可积极借鉴国外发达国家的有益经验，科学建立并完善地方债规模控制及风险预警指标体系。业内人士均明晰，国外很多发达国家在地方债预警指标体系的构建方面经过多年发展业已形成较为成熟的经验。因此，我国在此方面亦可予以借鉴，充分结合我国目前的国情，选择与构建适合我国地方债风险防范的风险预警指标，对地方债风险的判定阈值予以明确。于此同时，地方政府债务监管部门也应将各地方政府的债务风险指标情况定期或不定期向社会公布，从而让更多社会民众更深入了解地方债的实际运行情况，引导更多社会民众积极关注地方债风险，发挥群体力量更好防范地方债风险。

（三）摸清地方政府隐性债务数额

地方政府通过发行债券形成的债务为显性债务。这些显性债务由于受到国家相关部门的控制，因此很难形成风险。而形成地方债风险的主要为一些隐性债务。目前，中央政府对地方政府的隐性债务的具体数额并不是十分了解。因此，也无法采取有效措施防范地方债的隐性债务风险。2018年，中央财政部相继颁布下发如下政策性文件：《地方政府隐性债务统计监测工作指引》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等。希望各地方政府依据要求将自身的隐性债务余额，上传至中央财政部设立的地方全口径债务监测平台。但这种做法仅要求地方政府自觉上报，如若有地方政府不上报隐性债务，一时之间也无法真正查清地方政府的隐性债务余额。基于此种情况，建議中央财政部应建立举报、摸查机制，通过举报、摸查的形式进一步搞清地方政府的隐性债务余额，并根据地方政府的隐性债务余额情况，督促地方政府尽快偿清隐性债务，尽可能控制地方债风险的发生。

（四）加强对地方政府违规违法融资行为的问责

目前，我国对地方政府违规违法融资形式的问责力度存在不足。正因如此，也造成部分地方政府铤而走险采用违规违法形式进行融资。诸如，通过政府购买服务融资、政府与社会资本合作进行融资，通过融资平台公司进行融资等。为让地方政府充分认识到违规违法融资的严重危害性，杜绝地方政府通过违规违法手段融资，增加地方隐性债务风险，建议应加强对地方政府违规违法融资行为的问责。一旦发现有地方政府通过违规违法手段进行融资，必须对相关领导及责任人进行问责。严重者还应撤销其领导职务，永不录用。只有惩处措施足够严厉，才能真正让地方政府避免出现违规违法融资行为，采取正规途径发现地方债。让地方债风险尽可能维持在可控范围之内。

（五）对协助地方政府进行违规违法融资的金融机构实施严厉惩处

地方政府隐性债务的形成与部分金融机构的推波助澜之间存在紧密关联。为防范地方债风险，中央政府应对金融机构加强监管，坚决不允许任何金融机构为地方隐性债务的出现推波助澜，当幕后推手。一旦发现有金融机构（诸如融资平台等）充当地方政府融资的“助手”，轻则应对其罚款、批评，重则应取消相关金融机构的营业资格。为更好发现此问题，应建立举报机制，一旦发现举报内容属实，不仅要惩处相关金融机构，通过金融机构进行违规违法融资的地方政府领导同样应受到严厉惩处。

（六）坚决纠正部分地方政府领导干部存在的错误政绩观

上述论述中提及到，由于部分地方政府领导干部存在错误的政绩观，因此也很容易造成地方债风险的发生。很多地方政府干部领导上任之后，为提升自身的政绩，往往会不惜一切发展地方经济。而发展地方经济无疑需要大量投资，当投资资金不足时，部分地方政府干部领导就会不遗余力的通过违规违法手段进行融资。事实上，如若政府投资的项目出现问题，很容易造成经济瘫痪，地方政府不得不背上更多债务，进而影响地方经济的健康、长远、可持续性发展。所以，上级政府应定期或不定期组织地方政府领导干部召开座谈会，通过座谈会的形式让地方政府领导干部树立正确政绩观，坚决杜绝通过增加地方政府隐性债务的形式盲目发展地方经济。诚然，除召开座谈会的形式之外，可采取的手段还有很多，在此不再一一赘述。当所有地方政府领导干部均拥有正确政绩观后，便能放平心态，避免地方债风险的发生。

四、结语

总而言之，地方债风险主要表现为违约风险，即地方政府的偿债能力不足，无法在规定时间内偿还债务。地方债风险的存在不利于地方政府的形象建立，会致使民众对政府产生信任危机。为防范地方债风险的发生，应设立地方政府债务风险监管机构，建立并完善地方债规模控制及风险预警指标体系，摸清地方政府隐性债务数额，加强对地方政府违规违法融资行为的问责，对协助地方政府进行违规违法融资的金融机构实施严厉惩处，坚决纠正部分地方政府领导干部存在的错误政绩观。只要能切实做好上述几点，我国地方债风险定然可得到有效防范。地方债风险防范是一项系统工程，在具体工作过程中应不断总结与反思，应不断发现问题并解决问题。

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（作者单位：国家税务总局东胜经济技术开发区税务局）