多维视角下云南少数民族地区韧性城市建设及对策研究

李瑞良，李 燕，沈 洁，扶 超

（云南大学建筑与规划学院，云南 昆明 650000）

0 引言

2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，对城市安全运行与管理作出战略部署。在我国城镇化发展从规模扩张向质量提升阶段转变之际［1］，作为人类生存空间的城市面临着日益多元化的“不确定性扰动”，既有地震、泥石流、城市内涝、社会暴恐等“急性冲击”，又有环境恶化、交通拥堵、失业率高、食品不安全、人口老龄化加剧等“慢性压力”。无论是步入后城市化阶段的西方发达国家还是城市化进程方兴未艾的中国，城市的安全与可持续发展是实践界和理论界共同关注的焦点，是事关国计民生、人民福祉和人类生存的重大问题［2］。

为有效防范化解城市重大安全风险，国内外积极探寻促进城市可持续发展和建设安全城市的新理念、新路径。“韧性城市”正符合城市可持续发展的内在要求，成为建设安全城市的全新战略选择。同时，建设韧性城市既是新时代推动“平安城市”建设的重要抓手，又是推进以人为核心的新型城镇化的题中应有之义。

1 文献综述

1973年，加拿大生态学家霍林将“韧性”引入生态领域并提出“生态韧性”概念。此后，“韧性”理念被应用于诸多领域，也为城市科学的研究提供了新思维、新视野［3］。

学者们关于“韧性城市”的研究聚焦于3个方面：一是对“韧性城市”基本概念、特征的描述性研究。Ahern［4］将韧性城市定义为“城市系统在吸收和缓冲扰动中优化、重组系统结构进而达到系统整体平稳运行状态”，并提出韧性城市5大特征；美国洛克菲勒基金会将韧性城市定义为“城市内部的个人、社区、机构、商业和系统所具有的，面对慢性压力与严重冲击都可以生存、适应和正常发展的能力”［5］。二是韧性城市评价指标体系的构建及城市韧性度的测评研究。刘严萍等［6］认为城市韧性体现在人、物、社会经济系统的敏感度、应对力、交互度和成长度上，并主张以此为基础构建城市韧性评价指标体系；张明斗等［7］对中国30个省市区地级以上城市的韧性度进行综合测评，实证分析并得出相应结论。三是韧性城市的建设与实证研究。王曼琦等［8］以美国新奥尔良为例，总结梳理了其韧性城市建设的具体做法与实践经验。随着研究的深入，韧性城市也从理论探索延伸至具体实践，如联合国国际减灾战略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）提出的“让城市具有韧性（making cities resilient）”竞选计划，四川成都加入该项计划；洛克菲勒基金会也发起了“全球100韧性城市计划（100 Resilient Cities）”，中国有4座城市入选该计划。

综上所述，国内外学者对城市的安全与可持续发展给予了高度关注。然而，与西方发达国家相比，中国韧性城市理论研究与建设实践尚处于起步阶段。因此，在梳理相关文献和评价云南省少数民族地区韧性城市建设的基础上，借鉴国际经验并基于新时代的发展机遇和新型城镇化的目标要求对民族地区塑造韧性城市进行多维度探讨是本研究目的所在。

2 实证分析

2.1 研究区域及数据来源

2.1.1 云南少数民族地区概况

云南省下辖16个州/市。其中，少数民族自治州有8个。截至2018年年末，少数民族自治州人口有1 848.42万人、生产总值5 777.53亿元、土地面积19.37万km2，分别占全省总人口的38.27%、生产总值的32.31%和土地总面积的49.15%。然而，特殊的地理位置和地形、地貌使少数民族地区地震、泥石流等自然灾害频发，生态脆弱、环境承载力较低，集位置边疆性、民族复杂性、经济落后性、生态脆弱性和江河上源性等特征于一体［9］，其安全韧性城市的建设对全省乃至整个西南地区均具有示范作用。

2.1.2 数据来源

文章数据来源于2010—2019年《云南省统计年鉴》和各地州历年统计年鉴及《国民经济和社会发展统计公报》。

2.2 测度方法与过程

2.2.1 指标选取

从“城市经济韧性”“城市社会韧性”“城市基础设施韧性”“城市生态韧性”4个维度共选取12个指标，构建云南少数民族地区韧性城市评价指标体系（如表1所示）。

表1 云南少数民族地区韧性城市评价指标及权重

2.2.2 数据的标准化

对以上指标进行无量纲化处理，以消除原始变量量纲的影响。具体如下：

对于数值越大越好的正向指标：

对于数值越小越好的负向指标：

2.2.3 确定指标权重

为避免主观因素的影响，采用熵权法确定指标权重。具体计算步骤如下：

计算第j个指标下第i年指标值的比重Pij，公式如下：

计算第j项指标的信息熵值e，公式为：

2.2.4 计算城市韧性指数

运用线性加权法计算城市韧性指数W，公式为：

2.3 结果与分析

云南少数民族地区安全韧性水平的时序动态演化特征。

2.3.1 整体而言，少数民族地区城市安全韧性水平显著提升

由图1可知：10年间，8个少数民族地区城市韧性水平呈波浪式上升趋势。城市综合韧性指数的提升与其生态文明建设、经济社会发展水平等密不可分。近年来，民族地区依托丰富的自然、人文资源，大力发展生态旅游业，在促进地区经济发展的同时保护生态环境、推动绿色发展。

2.3.2 城市安全韧性水平差异较大

8个少数民族地区分布范围较广，地区间自然资源、人口、社会经济等差异明显，城市安全韧性水平建设差异较大。2018年，怒江州城市安全韧性水平最高（0.37），而大理韧性水平最低（0.34），二者相差0.03。究其原因，独特的自然环境使怒江州植被覆盖率高（75.64%）、生物多样性丰富，城市生态环境自身功能发挥较好。同时，凭借独特的自然条件和区位优势，怒江发展生态旅游业和外贸经济取得较大收益。

3 云南少数民族地区安全韧性城市建设中的问题讨论

云南少数民族地区依托独特的自然与人文资源，积极响应国家战略、推进生态文明建设，城市安全韧性水平总体向好发展。但也存在不足与短板，致使整个民族区域韧性城市建设地区间差异明显，不利于整体水平的提升。

3.1 经济发展粗放，城市经济韧性尚待提高

长期以来，囿于经济发展滞后等原因，少数民族地方政府大力追求经济指标增长，创造条件吸引投资以带动区域经济发展。然而，其主要发展资源密集型产业且资源利用粗放、低效，导致资源开采过度与枯竭，人为破坏生态环境。以资源换取经济增长并对生产过程中的安全与可持续发展关注不足，导致城市经济结构不合理、发展后劲不足，不利于城市的安全健康与可持续发展。

3.2 公众参与积极性不高，城市社会韧性较低

图1 云南省8个少数民族地州城市韧性综合测度

韧性城市的建设是一项系统工程，需要政府，企业，NGO，公众等多元主体共同参与，以多元治理促进城市社会韧性的提升与建设。然而，云南少数民族地区民族多元复杂、风俗各异、经济差异明显且公众参与的法律制度不健全、积极性不高，市民“公共韧性”较弱，其韧性城市建设中社会韧性短板较为突出。

3.3 缺乏安全韧性城市建设的顶层设计与战略引领

韧性城市建设需要有顶层设计，形成制度规范以确保建设的规范化、长效化。然而，云南少数民族地区尚未制定安全韧性城市建设的专项行动计划，韧性城市建设缺乏战略层面的指导。美国纽约在韧性城市建设中出台《一个更强大，更有韧性的纽约》计划，并以此为基础制定全面详实的行动措施，指导城市建设的具体开展［10］。

3.4 安全韧性城市建设的法律保障不足

韧性城市的建设不仅要有顶层设计，也需要法律保障，确保建设的制度化、法治化。云南少数民族地区尚未出台针对韧性城市的专门法律，缺乏法律的保障与监督使其安全韧性城市建设整体效果不佳，对韧性城市建设重视度有待提高。而英国伦敦在韧性城市建设中十分重视法律法规的保障作用，先后出台《市政意外法》《气候法》等法律、法规，以保障韧性城市的建设［11］。

4 多维视角下云南少数民族地区韧性城市建设的对策措施

韧性城市的建设是一项系统工程，包括城市经济韧性、社会韧性、基础设施韧性和生态韧性等多维度、全方位的建设。

4.1 城市经济韧性建设

城市经济韧性强调经济体结构的多元化和生产要素的自由高效化，以体制机制的优化和科技创新提升城市经济活力，增强城市抵御外部经济风险的能力，推动地区经济可持续、高质量发展。首先，云南少数民族地区理应改变其单一资源型产业结构，推动经济结构多元化、经营方式多样化。经济结构多元化，包括改革民族地区经济体制、扩大对外贸易、以科技创新培育新的经济增长点、拓展市场空间，进而增强民族地区城市经济体内生动力。其次，优化劳动力结构，提升要素投入质量。作为重要的生产要素，劳动力的数量与素质对经济发展有着重要影响。地方政府应鼓励教育和技能培训并加强劳动力素质培养以及数量结构的调整，促进劳动力结构优化升级。此外，在城市化进程加快和城市规模不断扩张的背景下，理应积极推动土地利用的规范化、制度化，从而提升民族地区土地利用经济效率。

4.2 城市社会韧性建设

城市的韧性归根结底体现于人，具有韧性文化的市民方可成就有韧性的城市［12］。因此，韧性城市社会更多强调城市主体——市民的能动性与适应性，在关注城市物理层面“抗逆力”的同时重视韧性文化的塑造。

韧性城市社会建设包括街道网络等基础设施的可达性和安全性、居民健康、城市居民防灾意识的培养等。所以，关注城市风险源的识别与评估、基础设施的更新改造对民族地区提升城市社会韧性具有重要作用。同时，多渠道开展城市居民防灾意识的培养，塑造城市安全韧性文化。云南少数民族地区理应在综合运用新媒体技术手段实现防灾救灾信息共享的同时，改变单一式政府主导型城市灾害治理模式、畅通居民参与渠道，积极组织开展应急演练活动以提高市民应灾能力，不断加强城市居民的防灾意识，并塑造居民“防灾有方、遇灾不乱、灾后强韧”的韧性文化。

4.3 城市基础设施韧性建设

韧性基础设施强调城市基础设施（能源供应、供水排水、交通运输、环保环卫等设施）对灾害的抵御、吸收并保持较强的抗冲击能力和适应力以及快速恢复至正常运行的能力，其与城市的物质条件密切相关。首先，理应设计并建设受力结构合理、受力性能较强的基础设施结构及构件。其次，为城市基础设施系统预留空间，即增大基础设施冗余度。在《韧性企业》一书中，约翰·谢菲认为理应增加重大基础设施的“冗余容量”。在城市基础设施韧性建设层面，就意味着少数民族地区要设计某些具有可替代性的功能系统、制定多重疏散路线，为应急管理人员提供后备电网或通信系统，或者提供社区避难所和饮食储备，以多重备份来增加基础设施系统的灵活性和可靠性。再次，以韧性技术增强城市基础设施的动态适应性。例如，多民族地区在城市雨水排放系统建设中，利用生态技术将城市降水进行多渠道疏散。与此同时，多民族地区也可将城市雨水储存在公共绿地、雨水花园、湖泊等区域进行“收集—净化—再利用”，在实现防洪减灾的同时兼顾资源的重复利用。最后，强化基础设施韧性评估。在完成城市基础设施工程建设后，理应聘请专业技术人员开展工程质量评估与验收，确保工程的质量安全。

城市基础设施韧性的建设具有综合性，包括建设前的韧性设计、建设中的韧性备份和建设后的韧性评估全过程，只有这样方可确保民族地区基础设施工程的质量与安全，提升其基础设施的抗冲击能力，从而为市民创造安全舒适的空间环境提供物质保障。

4.4 城市生态韧性建设

城市是一定程度的人工——自然生态系统，其中的生产、生活系统和自然生态等子系统需良性运作、协调发展［13］。基于对城市自然资源和生态环境保护的考虑，云南少数民族地区理应在城市规划、建设、管理的全环节保持城市内部用地的多样性和外部边界的合理区间，防止城市过度蔓延导致森林、农场、自然保护区等非建设用地的减少而破坏其生态环境，做到保护生物多样性的同时提升生态韧性。即民族地区城市要处理好内部建设用地与非建设用地以及外部生态用地之间的相互关系。一方面，确保城市内部居住、办公、商贸、工业、游憩、绿地、社会服务、教育科研和基础设施等用地布局的合理性；另一方面，要保证城市外部边界耕地、林地、绿地、水域和园地等大版块城市生态用地对保护城市环境和物种多样性、促进城市可持续发展发挥的重要作用。此外，云南少数民族地区生物多样性丰富，在城市开发建设时调整和合并小面积斑块来形成较大范围自然保护区，并在自然保护区规划中设置一定范围的缓冲区以避免城市硬质边界的侵蚀与扩张［14］。

城市生态韧性的建设不仅关注城市内部用地的多样性与差异性，其更强调城市及其周围各种生态用地的协调发展和“共同体”关系，将城市看作是一个完整的“人工—自然生态系统”进行开发与建设，实现少数民族地区人与自然的和谐共生。

5 结语

亚里士多德曾说：“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好”。为了实现现代城市发展中人类的这一共同诉求，关注安全、质量、可持续发展的“韧性城市”理念应运而生。“韧性城市”的研究与建设始于灾害管理，发轫于对城市安全的理解与探讨，形成于各国安全城市建设的具体实践，归于人本主义的关怀。作为一项系统工程，云南少数民族地区韧性城市建设包括城市经济韧性、社会韧性、基础设施韧性和生态韧性的全方位塑造。其核心是转变传统防范风险思维，坚持常态预防与非常态化解相结合，由末端应急转向全过程管理，努力实现城市风险灾害预防的常态化、制度化、规范化，以构建兼顾生态健康、工程质量、经济活力、社会安全的韧性城市。