农村警务末梢——“一村一警务助理”实践探究

□王凯通

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、文献述评

为进一步解决一线警力资源紧张、基层基础不牢的困境，山东省提出“一村一警务助理”这一“网格警务”的延伸版、细化版和加强版工作理念，将“网格是最小的基层”精细化为“一村为最小的警务作战单元”，实现“聚焦最小单元、凝聚最强力量、打牢最实基础、构建最密防控”，牢牢掌控住了农村这一治安治理阵地。[1]近年来，由于基层治安压力剧增而公安机关警力有限，国内研究力图创新“一村一辅警”“一格一警”“一村一警”和“警务助理”等警务工作模式来实现警务力量的内涵式增长，[2]在警力固定的情况下探索出一条通过警务模式改革来弥补警务力量不足这一短板的道路。在此背景下，有必要对这些警务工作模式的研究现状、趋势与热点进行梳理，以回应农村治安现实和理论需求，进一步开拓思路，扩大战果。本文以1992—2019年中国知网收录的“警务助理”和与此相关的“一村一辅警”“一格一警”“一村一警”研究论文为数据基础，借助信息可视化软件CiteSpace绘制知识图谱，对1992年以来“警务助理”及其相关概念的国内研究数量及研究热点进行可视化分析，以此充分了解此类警务模式的国内研究现状，为“警务助理”的深入研究提供支持与借鉴。

(一)警务助理及其相关概念文献信息研究分析

1．年度论文产出量分析

论文产出量是衡量一个研究领域发展与成熟的重要指标，是该研究领域发展状况的体现。本文以中国知网为数据来源，通过选取检索主题词为“警务助理”“一村一警”“一村一辅警”和“一格一警”来进行检索，根据国内CNKI警务助理及其相关概念论文产出量的统计结果生成折线图，具体情况如图1 所示。整体来看，CNKI的警务助理及其相关概念的论文在产出量上呈现出上扬趋势。具体来看，从1992年至2013年论文产出总量处于“沉睡期”，论文产出总量增长缓慢，2013年至今论文产出总量处于”爆发期“，论文产出量急剧增长，这说明从2013年开始警务助理等警务力量研究引起了国内学者的广泛关注，这也映射了警务实践的改革与发展趋势。

图1 CNKI警务助理及其相关概念论文产出量的年度分布图

2．警务助理及其相关概念研究热点分析

将CiteSpace的节点类型(node types)设置关键词(keyword)，设置时间跨度为1992—2018年(Slice Length=1)，参数选取(Selection Criteria)为“Top 50 per slice”，绘制警务助理及其相关概念关键词共现图谱(见图2)。提取其生成的关键词，剔除中心中介性为0的孤立节点，得到警务助理及其相关概念研究热点关键词列表(见表1)。从表中可以看出频次排名前10的关键词为：社区警务(27，0.37)，农村(33，0.30)，公安民警(11，0.19)，公安机关(39，0.18)，公安局(36，0.15)，社会治理(7，0.14)，平安(11，0.13)，社会治安防控体系(5，0.13)，习近平总书记(9，0.11)，治安防控体系(4，0.11)。从这些热点关键词的中介中心性排名可以看出研究者在撰写涉及警务助理及其相关警务力量的论文时多围绕“社区警务”“社会治理”“社会治安防控体系”等警务改革研究热点展开。

表1 CNKI中警务助理及其相关概念研究的热点关键词

图2为警务助理及其相关概念关键词共现图谱，图谱中共有190个节点即关键词，357条连线即共现关系，网络密度为0.0199。节点大小代表关键词出现的频次，节点越大说明关键词出现的频率越高。节点字体大小代表中心中介性，节点字体越大说明关键词的中心中介性越高，说明该关键词的研究热度也越高。图谱中节点之间的连线则表示关键词共现关系，其粗细表明共现的强度。颜色则对应节点第一次共现的时间，颜色从蓝色的冷色调到红色暖色调的变化表示时间从早期到近期的变化。

图2 警务助理及其相关概念研究关键词共现图谱

通过CiteSpace的“从摘要中抽取聚类标签”功能可以得到12个聚类，在排除相关度较低的关键词聚类后，分析关键词共现图谱可以得出，警务助理及其相关警务力量的研究热点众多，但研究成果分散在交通安全、信访和警务机制改革等领域，结合CNKI警务助理及其相关概念论文产出量的年度分布图可以看出2013年开始该研究领域得到国内研究者的普遍关注，论文产出总量有所增加，但是研究热点相关性较差，趋势不明确，继承和拓展的成果较少，需要后继的研究者挖掘更多的研究热点，拓展更新的研究方向，从而补强该领域的理论研究。

仅从警务助理这一警务力量实践和理论的起步、发展、改革和完善的视角来看，“一村一警务助理”警务工作模式不仅与以上所分析的相关警务工作模式存在共性，其更有与众不同的特质。一方面，其人员构成的本土性、领导机构的多头性、工作对象的基础性、工作内容的广泛性和作战阵地的复杂性，都对“一村一警务助理”警务工作模式提出了更高的理论与实战要求；另一方面，“一村一警务助理”警务工作模式所表现出的重理念而轻实战，重概念而轻实践，重创新而轻转化，使“一村一警务助理”这一警务理念一度转空，“警务助理”这一警务力量持续低效运行。本文以“一村一警务助理”在实践中所暴露出的问题为导向，结合该领域的理论研究空白，联系社区警务，网格警务等研究热点，响应“新时代枫桥经验”的号召，以如何提升对农村警务助理队伍的管理水平为切入点对警务助理队伍开展研究。

二、概念厘定

这里的警务助理是指为了夯实基层基础，提高基层社会治理能力而由政府出资招聘、公安机关管理使用、本村村民担任的集各种职能任务于一身的一种警务辅助力量。“一村一警务助理”工作机制是“枫桥经验”的基层治安实践，是“网格警务”精细化的创新，是对“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”等公安工作优秀经验的进一步发展。[3]

警务助理严格区别于传统意义上的辅警，其具有强烈的本土性、区块性、自主性和一定意义上的官办色彩。具体而言，警务助理主要在其居住的乡村开展治安防范、信息采集、矛盾化解、法制宣传和服务群众等工作；而传统意义上的辅警，其职能的发挥要依赖“一格一警”的网格民警的授权并伴随着民警执法行为的发生而展开。

三、警务助理破解农村治安基层基础难题

(一)缓解基层警力不足，分担基层警务压力

农村派出所辖区区域范围广、村庄分布零散，点多、线长、面广是造成农村地区警力急缺的重要原因之一。“警力有限、民力无穷”，群众工作是我党和公安机关的优良传统和工作抓手，鼓励他们参与警务工作不仅可以加深与人民群众的血脉联系，更可以缓解基层警力不足的痛点。[4]

发展群众成为该村警务助理，分担了基层警务压力。近年来，随着经济下行压力剧增，返乡就业创业人员增加，阶级阶层矛盾不断激化，维稳形势愈加紧张，加之农村辖区状况独特，使得农村基层警力捉襟见肘，发展群众成为该村警务助理，可以帮助基层民警摆脱无谓的警力消耗，分担基层警务压力。

(二)促进基层资源融合，大力节约警力民力

在过去，基层警务人员分散、各管一摊，民警实施打防管控手段时要分别联系不同人员，有的负责信息收集，有的负责矛盾纠纷化解，有的负责法律宣传教育，这种分散的职能设置使得基层警务资源使用交叉重叠，造成人力、物力和财力的极大浪费。[5]

农村警务助理的充分运用，可以使过去“多人多能”转化为“一人多能”，即综合具有化解矛盾纠纷、采集基础信息、掌握社情民意、协管实有人口、协控治安要素、组织群防群治、举报违法线索、服务人民群众等能力，实现基层警务资源深度融合，节约警力民力。

(三)推动警力下沉，做好基层基础工作

警力下沉是公安机关应对警力资源配置矛盾激化、适应经济社会发展和社会治安形势的主要措施。近年来，公安机关内部治安资源配置矛盾不断激化，公安机关内部“上心力”使公安机关基层人力和人才不断退出“一线”，在人员得不到及时有效补充的前提下使得一线民警工作压力剧增，导致民警只顾被动应对各种事务性工作而无法主动出击，基层警力不足所引发的一系列问题引导我们从公安机关内部“下刀”来调高基层警力比例。

农村警务助理有着“人熟、地熟、情况熟”，群众威望高、基层经验足的天然优势，是民警做好基层基础工作的最佳助手，农村警务助理的有效运用可以看作是党委和政府对公安机关基层警力的有效补充，是另一种形式的警力下沉。这种形式的警力补充使民警的基层基础工作更加顺畅，基层治理能力和治理水平不断提高。“基础不牢地动山摇”，基层基础工作是社会治安的根基，[6]推动警力下沉是做好基层基础工作的必要条件。

(四)延伸公安机关触角，维护警务末梢稳定

与城市相比,农村地区地广人稀,社会治安防控水平低,广大群众防范意识差、法治观念淡漠，治安、交通、消防等案情多发。[7]现阶段，面对农村地区各种错综复杂的矛盾，可以说乡镇一级公安部门维护自身辖区治安稳定已经相当吃力。“一村一警务助理”就是在这种治安形势下衍生出的警务模式。

“一村一警务助理”进一步延伸了公安机关的触角，是“网格警务”的精细化创新。与我国古代的“乡村里甲”制度相似，一村一警务助理制度是对“政权到镇”的有效补充，实现了治安治理权力到村，这一制度的运用有利于党和政府加强基层控制，加快了基层问题反应速度，将各类矛盾纠纷化解在当地、消除在萌芽状态，维护了警务末梢稳定，最终成为维护一方平安的“稳压器”。

(五)疏解警民关系，充当警民关系的润滑剂

近年来，由于社会由熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会转变，警民关系作为社会关系的一种也逃离不了日渐疏离的结果，警民之间见面、交流、合作的机会越来越少。一方面，对于基层民警来说，其工作时间有限、工作压力加大，无暇也无余力去和辖区居民会面、沟通；另一方面，对于处在“弱势地位”的人民群众来讲，民警风里来雨里去，急匆匆的来急匆匆地去，其无意因为自己的一点小事“麻烦”民警。

警务助理是警民关系的润滑剂。对于公安机关及其民警来讲，警务助理工作由其具体管理，一些具体事项对其报告，两者之间构成一种双向紧密的工作和私人关系；而对于警务助理来说，其一方面要接受公安机关的工作领导，另一方面更要加强邻里关系。很明显，警务助理在此充当着润滑剂的作用。

总之,一村一警务助理制度筑牢了农村地区平安网底,提升了服务群众的能力和水平,提高了群众的安全感和满意度。然而，由于制度处于起步摸索阶段，从公安机关的角度来讲，公安机关还没有完全掌握对其管理的方式和技巧，导致其发挥不出该制度顶层设计时所预想的作用。

四、一村一警务助理的实践短板

(一)缺乏重视，高位不动

推动“一村一警务助理”制度顺利落地需要基层领导干部高度重视、积极宣传和强力推动。然而，现阶段众多基层领导干部干事创业时“多做多错，少做少错，不做不错”的消极态度严重阻碍了高质量制度措施的落地，放缓了警务深化改革的步伐，更打击了民警和警务助理的工作积极性。

基层领导干部并没有意识到警务助理所具有的巨大潜力。为辖区所有行政村配备警务助理，可以有效协助民警打击违法犯罪、化解矛盾纠纷、强化基层维稳、排查安全隐患等工作的开展。而基层领导干部和网格民警不善使用、不会使用警务助理，不能处理好与警务助理的关系，使得自身工作压力剧增而警务助理的作用无法发挥。

(二)筛选失范，淘汰缺位

警务助理的招聘条件已经规定的完善合理，比如除了规定较为严格的政治和身体条件外，还优先招聘村干部、退伍军人、致富带头人和毕业未就业的大学生，要求具有良好的群众基础并熟知村情、民情和社情。然而，现实情况并不理想。警务助理变成了人情岗、关系岗、扶贫岗甚至养老岗，招聘人员与警务助理招聘的要求相差甚远。在乡村社会，关系网盘结复杂，利益诉求与取得无序，造成了警务助理的招聘成为特定人眼中与其他人打好关系、进行变相利益输送的手段。

同时，农村地区警务助理队伍淘汰机制缺位。一部分警务助理缺少应有的工作能力，无法履行职责；还有一部分警务助理消极怠工，对履行本职工作打折扣甚至完全放任不理；更有一部分警务助理利用其与公安机关等亲密关系从事违法犯罪活动，比如向违法犯罪人员通风报信，充当权力掮客。这些人员由于淘汰机制的缺位无法使其清理出警务助理队伍，导致队伍内部秩序混乱，人员素质良莠不齐。

(三)执行不严，管理不善

警务助理工作机制的定位是协助公安机关人民警察开展执法执勤和治安管控等基础性、辅助性警务活动。警务助理的工作不得涉及警察强制权的行使，法律规定的必须由人民警察执行的警务活动是警务助理的“工作禁区”。然而，在实践工作中 ，由于民警自身认识不足或责任心不强，不了解警务助理的辅助性定位，而将其作为自己工作的“替身” ，既减轻了自己的工作压力又能在“关键时刻”充当“替罪羊”。

警务助理的合理利用是当前公安工作应该重视的问题，因为“短板效应”告诉我们，作为公安机关的重要补充力量，忽视对这支队伍的管理，就有可能酿成不良后果，如果能利用好这支队伍，必定能为公安工作“锦上添花”。目前，对于警务助理的管理还没有形成制度化、体系化、常态化，队伍成员不知道该干什么、干到什么程度、干好了应该受到什么奖励、干不好应该受到什么处罚，营造不出一个“奖惩罚懒、优胜劣汰、公开竞争和相互激励”的氛围。公安机关对于警务助理的管理缺位是造成这一结果的根本原因。

五、打通警务助理服务农村治安治理的“最后一公里”

(一)党建引领，高位推动

习近平总书记指出，“既要政治过硬，也要本领高强”，很明显，政治要求是人才使用的“第一标准”和“及格底线”，公安机关要想提升对警务助理队伍的管理水平就要把党建工作放在第一位，提高党员警务助理比例，积极发展警务助理加入中国共产党，不断开展党性政治教育，创新开设“党建知识竞赛”“微信党课”，把党建工作融入日常；用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，[8]让警务助理学会运用马克思主义理论和方法解决现实问题，用党的理念发掘警务助理基层治安防控能力、焕发队伍干事创业的思想活力，激发队伍开展辅助性警务活动的动力。

公安机关基层领导和民警要打破思想桎梏，注重高位推动，确保组织有力。不断加强对“一村一警务助理”工作机制的统筹谋划，完善制度，压实责任，细化任务，抓好落实。制定工作考评办法，细化警务助理的工作内容，适时、适当地为警务助理赋权，完善奖惩办法激发其工作积极性，保持队伍的活力和战斗力。真正“把使命放在心上、把责任扛在肩上”，主动担责，真正地用心为警务助理撑腰打气，推动“一村一警务助理”工作机制向纵深发展。

(二)加强监督，保优汰劣

建立健全派出所领导、网格民警和辅警队长三级监督管理体系，对警务助理工作情况和现实表现进行监督管理，通过勤提醒、常督促，使警务助理在“红线”范围内最大限度地发挥其职能。公安机关政治处、纪委督察、治安大队、法制和乡镇政府相关部门也要强化对警务助理队伍的管理、监督、检查、指导。坚持“宁缺毋滥”， 适时开展清理整顿，严格推行“黑名单”制度，将不合标准、不服管理、不负责任以及品行不端甚至违规违纪的警务助理及时清理出警务助理队伍。[9]

根据其日常行为和具体职责权限、服务态度、举止文明程度、群众满意度等方面，结合其工作的繁重程度、工作效率以及工作效益进行考评考核并建立台账，构建褒扬奖励、违规惩戒和退出机制。由公安机关牵头，协调各乡(镇、办事处)相关职能部门对警务助理的日常管理和年度考核，[5]实现保优汰劣，确保“有进有出，血液新鲜”，最终打造出群众满意、履职高效的警务助理队伍。

(三)完善制度，扎根本土

“一村一警务”工作机制在初建期制度保障相当不完善,存在警务助理人才选拔不足、发展前景不明朗、职业认同感不足、配套制度不够健全、信息安全保密存在漏洞、福利待遇偏低等问题。想要充分发挥警务助理安全“稳压器”作用就必须建立“五大制度关”，即“入门关”“培训关”“待遇关”“监督关”和“考核关”。把优秀警务助理吸纳至党员队伍中，促使其发挥出党员的先锋模范作用；完善培养制度，推进警务助理“精英计划”，挖掘、培养、树立一批警务助理先进模范;[5]严格推行“黑名单”制度，适时开展清理整顿，保证警务助理队伍内部风清气正；完善考核制度，科学考核评估，充分发挥示范引领作用，最大限度释放队伍活力和战斗力。

本土性是警务助理最根本的特质，是辅助民警开展群众工作的“敲门砖”，地熟、人熟、情况熟是警务助理开展工作的天然优势。要保持这一优势，首先要把服务群众作为第一要务，贯彻党的群众路线，践行全心全意为人民服务的宗旨，与群众保持血脉联系，避免脱离群众；其次是通过思想教育加强队伍作风建设，使其摆正位置，为群众办实事、求实效，不搞花架子，以良好的思想作风、工作作风、生活作风赢得人民群众的信任；最后，还要加强对警务助理的监督和制约，可以说权力是把“双刃剑”，既可以为人民群众谋利益，也可以为自己谋私利，因此，只有用严格的纪律和制度对警务助理手中的辅助性权力进行约束，才能防止权力滥用和腐败的滋生。

(四)双向培训，提升素质

提高对农村警务助理的管理水平不仅要加强公安部门及其民警的培训教育，更要常抓不懈警务助理的思想、业务、纪律教育，对于民警和警务助理的教育培训两手都要抓，两手都要硬。首先，要加强双方的思想理论教育，解决世界观、人生观、价值观问题，在思想上牢固树立自觉接受监督的意识，从思想上解决好警务助理“干什么，为了谁，怎么干”等根本问题；其次，要积极开展日常的教育训练活动，建立岗前培训和业务技能提升培训制度 ，通过系统培训机制 ，帮助警务助理尽快实现角色转换 、适应公安岗位勤务需要 ，提升在岗队员整体素质和执勤能力，适时开展 知识学习与随岗技能训练相结合的常态化培训机制 ，全面提升警务助理的综合素质；[10]最后，要定期组织警务助理开展规章制度学习，认真学习《纪律条令》《保密条令》等相关法律法规、规章制度，引导其摆正位置，树立底线思维，把纪律和规矩挺在前面，切实做到有令必行、有禁必止，坚决防止违法违纪行为的发生。

六、结论

全面推行“一村一警务助理”工作是全面深化公安改革，加强基层基础建设的一次有益探索和尝试，是从根本上解决目前基础薄弱的根本之策，是强化派出所基础工作的重要抓手，是网格警务的精细化创新。党委、政府以及公安机关要通过党建引领、高位推动，加强监督、保优汰劣，完善制度、扎根本土，双向培训、提升素质等技术手段深入推进“一村一警务助理”建设，打通警务服务农村的“最后一公里”，[11]造就一支“政治可靠、业务娴熟、一体多能、爱岗敬业”的农村警务助理队伍，维护农村社会治安面的安全与稳定。[12]