农村土地“三权分置”的制度红利

董文涛

在2014年8月31日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

近年来，以“分田到户”为基本形式的农地耕种状态，已经无法承载起农业现代化、农村可持续发展以及农民在政治经济社会和文化等方面的发展需求。因为农村土地过于分散与碎片化，既影响种植，又影响经营和管理，加上农村大量土地撂荒，农民候鸟般地漂流于城乡之间，造成大量的留守儿童、留守妇女和留守老人，以及农村凋敝等问题，成为阻碍国家现代化发展的突出短板。因此，加快构建落实“三权分置”的政策体系，保障土地经营权和使用权的有序流转，是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。

1 土地确权的背景

传统的农耕文明和根深蒂固的小农思想，决定着除非在极特殊的情况下，农民绝不会放弃土地和土地经营。这样容易造成土地无法大规模集中，土地碎片化，不利于农业机械化的形成，进而无法发展为标准化，食品安全问题也无法从根本上得到解决。除此以外，碎片化的土地无法应用大规模机械进行生产，生产成本居高不下，严重影响了农业的生产效益，使得农民难以脱贫致富。因此，全面进行农村集体土地、宅基地、集体建设用地的使用权等确权颁证工作，是保障土地所有者和经营者合法权益的必要手段;是推动土地流转，提升农地的利用效率，實现土地分配公平，保证农村集体经济发展的重要措施。

2 土地确权、流转的内容和现状

所谓的土地确权，确定的是村里集体土地和宅基地的土地使用权、承包权或资格权、经营权或使用权的归属问题，即土地所有权为村集体经济组织所有、承包权或资格权为农户所有、经营权或使用权为农民所有。因此，土地流转只能流转集体土地的经营权以及宅基地的使用权。近年来，随着社会、经济的高速增长、非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以土地经营为收入主要来源的农民，收入增长缓慢甚至下降，使土地经营对农民生产、生活的重要性有所降低，这也直接加速推动了农地使用权和经营权的大规模流转。外出务工、从事非农工作又不愿放弃土地经营的农民通常采取转包和转让等方式进行土地流转。

3 农地“三权分置”的意义

3.1 “三权分置”稳定了基础性制度

土地制度是国家的基础性制度。“三权分置”的土地制度，坚持土地集体所有，肯定家庭承包经营的基础性地位，稳定了农户的承包权期限，鼓励对土地进行长期投资，放活了土地的经营权，促进农村资源要素合理配置，推动多种形式的规模经营发展，进一步解放和发展了农村社会生产力，推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展，使农村基本经营制度充满活力。

3.2 “三权分置”扩大了农村土地的职能

“三权分置”下农民对农村土地的经营方式不仅局限于通过农业种植、贩卖农产品获取收益，还可以将土地作为一种稀缺资源或资本进行投资和经营。2015年8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，标志着长期被压抑的农村产权这一“沉睡的资本”终于被唤醒，广大农民终于有了可以到银行进行抵押贷款的物品。这对于农业现代化的推进具有重大意义。

3.3 “三权分置”实现了土地资源的优化配置

我国农村土地承包采取农村经济组织内部的家庭承包方式，只有集体经济组织成员才有资格承包土地。在“两权”分离制度下，土地承包经营权在一起，谁承包谁经营，承包者就是经营者，承包经营权具有一定的封闭性、排他性。“三权”分置后，实现了承包权和经营权分离，承包权是成员权，在集体经济组织内封闭运行，保障了集体经济成员的合法权益;经营权是用益物权，具有开放性、社会性。这样一来，农村土地可以由本村人经营，可以将经营权流转给外村人、城里人，甚至是资金雄厚、技术高端、理念先进的大型公司，实现了土地资源在更大范围内优化配置。