为何区域经济一体化再次成为潮流

张丽娟

近年，经济全球化已经进入新阶段，特征之一就是新一轮区域经济一体化的推进和创新。区域贸易协定（Regional Trade Agreements， 简称RTAs）则是区域经济一体化的重要载体。一般意义上的区域贸易协定，既包括两国间谈判签署的双边协定，也包括区域内或跨区域多国签署的协定，是为消除成员间的贸易壁垒、规范彼此间贸易合作关系而签订的互惠贸易安排。依据区域组织性质不同和区域经济一体化的发展程度高低，区域贸易协定可以划分为优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟等形式，大多数区域一体化协议采用自由贸易协定的形式。

历史上，区域经济一体化历经数次浪潮。第一次浪潮发生在20世纪中叶以前，以欧洲区域经济一体化为代表，欧洲共同体模式是其中的典范;20世纪80年代后期出现、90年代盛行的第二次区域经济一体化浪潮波及广泛，东盟发起区域合作进程，以东盟为中心的区域合作机制开始建立，1991年南美地区最大的经济一体化组织——南方共同市场（MERCOSUR）建立，1994年北美自由贸易区（NAFTA）建立，另一项标志性事件是1999年欧元正式启动，标志着欧洲进入一体化高级阶段。

进入21世纪以来，全球经济区域一体化呈加速发展趋势，区域贸易协定增多。2018年12月，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）正式生效。在北美，《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）于2018年9月签署、2020年1月在美国国会通过。发达经济体之间也通过谈判达成了历史上从未有过的双边贸易协定，2019年2月《欧日经济合作伙伴关系协定》生效，2020年1月美日贸易协定生效。上述这些区域贸易协定都包含了环境保护、数字贸易等新议题，还增加了“原产地原则”适用的高标准。在非洲，2018年由非洲44国签署的非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）协议，为深化非洲联盟成员国之间的贸易一体化提供了有效的机制安排。在亚太，2010年建成的中国-东盟自由贸易區独具特色。目前，“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）的谈判正处于关键时刻，各方有望在2020年底前正式签署。可以说，新一轮区域经济合作正当其时。

303个区域贸易协定已生效实施

二战后国际贸易治理体系的核心是关贸总协定（GATT）。作为临时协定，GATT通过多边谈判将不同经济发展水平的成员纳入到同一多边贸易框架体系内管理，为各国确立国内贸易政策和构建永久性国际多边贸易治理体系奠定了重要基础。因此，GATT对战后国际贸易与投资的发展功不可没，其框架下的贸易议题也从最初的货物贸易扩展到了服务贸易。与此同时，GATT允许各成员方谈判和签署区域贸易协定，这为后来区域经济合作机制的发展提供了重要前提。1995年，世界贸易组织（WTO）取代GATT，建立了更加完善的规则体系，涉及更加广泛的贸易议题，对全球化阶段的贸易与投资增长做出了重大贡献。自乌拉圭回合后，WTO议程进展缓慢，多哈回合失败，促使各国转向区域贸易协定。遗憾的是，眼下WTO面临改革危机，160多个成员方通过谈判达成共识的难度越来越大了。随着全球贸易新议题不断增加，这个唯一的国际多边贸易治理体系在制度安排上也有些落伍的成分，迄今为止仍未将数据贸易、环境保护和劳工标准等贸易新议题纳入其规则体系，各方在如何改革方面仍缺乏共识。与WTO改革的困境形成鲜明对照，目前区域经济合作下的区域贸易合作机制建设不断取得创新和拓展，区域贸易协定的签署也不断涌现。据WTO统计数据，截至2020年1月17日，有303个区域贸易协定已生效实施，区域贸易合作总体上呈上升趋势，并受到越来越多国家的关注。

在WTO之外推动区域经济合作机制的建立有其必然性和可行性。一是各国政府将区域合作视作国家战略的重要组成部分予以政策支持;二是WTO规则允许成员方谈判和签署区域贸易协定;三是区域贸易合作机制不仅使那些在WTO体系内无法实现的贸易规则得以实现，而且还具有降低区域内贸易壁垒、促进贸易扩展和扩大贸易自由化的效应。从这一意义上看，无论是双边、三边还是诸边的区域贸易协定，都是有益的。

按照WTO的原则，成员方有义务通知WTO秘书处其所签署和参加的区域贸易协定。根据WTO的数据，从GATT诞生到1994年近五十年间，秘书处总计收到124项关于区域贸易协定的通知。而从1995年WTO成立到2005年的十年间，共有206项通知送达WTO。最近几年的区域贸易安排继续呈快速增长趋势。截至2020年1月17日，共有698项有关区域贸易协定的通知送达WTO。快速增长的区域贸易自由化趋势对WTO也提出了前所未有的挑战。

不过，关于WTO与区域贸易协定之间是相互销蚀还是互为补充的争论一直存在。主流观点认为区域协定可为多边贸易治理体系的完善提供经验和铺垫。由于多边贸易协定涉及国家多、不易通过谈判达成共识，而区域贸易安排则可在较短时间内达成共识。因此，在维护多边贸易体系的前提下，综合运用政治、经济和外交力量，推动区域内自由贸易协定的谈判，为实现贸易更加开放提供了现实可行的路径。推动区域贸易协定升级、重构和改变的力量，还在很大程度上来自各国国内政治经济的利益攸关方。随着全球贸易竞争的加剧和国际秩序的加速调整，各国更加重视运用区域贸易制度安排捍卫国家经济利益，或可称之为地缘经济利益，并将其与管理地缘政治利益置于同等重要的地位。

与此同时，国际贸易也已进入新的历史时期。一方面，各国贸易的开放程度与WTO创立之时相比已有大幅提高，新兴经济体的总体开放水平已经相当高，继续扩大开放市场的政策选择已进入深水区，深化贸易开放的目标承诺涉及国内外更多的利益交织;另一方面，在WTO框架下通过“协商一致”的多边谈判来促进自由贸易的目标实现已经相当困难，发达经济体和发展中经济体及不发达经济体具有不同的利益诉求，发达经济体更倾向于把“公平”“对等”作为自由贸易和贸易合作的前提，越来越多地将国内政治利益带入国际多边贸易谈判。但面临全球价值链的迅速扩展、发展中经济体的快速崛起、服务与数字贸易的日新月异和全球化新格局带来的不确定性，发达经济体更迫切地感到了未来世界新秩序的挑战，在全球治理方面也不再固守多边贸易体系。由此，在多边贸易谈判停滞不前、WTO改革缺乏共识的情况下，区域贸易协定的签署也就变成了各方贸易战略的次优选择，也可以说是一个更加务实的选择。

区域贸易协定的特点

区域贸易协定的新议题、新条款在基本框架结构上仍以WTO的方法和原则为基础，在一定程度上促进了成员方间的合作。已有研究表明，那些深化了的区域贸易协定所产生的贸易创造效应要超过贸易转移效应，有些制度规则也开始更接近具备国际公共品的性质，加之协定本身是开放的，还产生了有利于非成员方贸易的政策效应。区域贸易协定也包含超出WTO规则范畴的条款和约束，特别是在服务贸易、投资和政府采购等方面。在劳工标准、环境标准等议题上，区域贸易协定则有更大的超越。

应当承认，迅速发展的区域贸易协定并不一定总是能够成功地转化为国际多边合作。例如在知识产权领域，尽管每个区域协定都可能在区域内提高知识产权保护的水平，但不同的区域贸易协定却仍存在差别。而且，各个区域贸易协定之间的分歧与不同，还有可能进一步提高交易成本，因为在不同的区域贸易框架下，不仅贸易规则和标准不同，还需遵循不同的程序，这在原产地规则方面尤为明显。因此，看似区域贸易协定与WTO协定之间不存在原则性的分歧，但区域贸易协定框架之间的系统性摩擦却增加了。

区域贸易协定对非成员方的影响也值得关注。比如，区域贸易投资协定会导致投资冲动，引发国际资本转移。再比如，由于原产地原则的适用，部分国际企业可能将产业从第三方非成员方转移到成员方，并减少从第三方非成员方的进口。这些都会对第三方产生不利影响。在对第三方的影响上，区域贸易协定也是正负效应兼而有之。

区域贸易协定的签署还凸显了边境内措施的重要性，这也是区域协定已经触及但多边协定尚未达成共识的部分。比如，数据贸易改变了国际贸易的属性，跨国企业既是遍布世界的全球价值链的构建者，也是这个价值链上的积极参与者，它们提供的产品和需要的服务，客观上要求所在国的国内政策提供有效支持，比如知识产权保护、政策透明度和可预见性、数据传输与隐私保护等等，这些问题在传统贸易协定中较少涉及，区域贸易协定却在这方面具有开拓性和创新性，并优化了跨国经营的营商环境，这也使得区域协定受到跨国公司的推崇。

2019年9月8日，“区域全面经济伙伴关系协定”第七次部长级会议在泰国曼谷举行，东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度16方经贸部长或代表出席会议。

区域贸易合作也面临挑战

区域贸易合作与谈判仍在进行时。在谈判议题上，仍将力促就贸易政策新议题达成一致，在标准设定上，还将体现更高标准。各国都希望通过区域协定促进贸易规则的包容性、透明度和可预见性，以大幅降低在规制和标准等方面的分歧，维护健康、安全和环保方面的高标准，在知识产权、国有企业和促进中小企业的全球竞争力方面开展合作。从贸易政策的变革看，今后区域合作机制将更多体现各国在全球化新阶段所倡导的可持续发展理念，注重对外开放与本国发展目标的平衡，强调经济制度与规则体系的包容，坚持贸易政策自主性与融入国际体系合规性，关注本国经济社会的可持续发展，服务于消除贫困和缩小贫富差距。

未来区域贸易合作也面临挑战，最主要的挑战来自如何平衡对外贸易开放与对内经济社会发展及民生福利保障，如何真正体现以开放促发展是有益的政策选择。2019年12月，印度选择退出RCEP谈判也表明，各国扩大开放的阻力和压力主要来自国内，能否在相关自由贸易安排中实现国内目标是关键。今后，如何以制度型开放促发展，也是主要贸易大国面临的最主要挑战。欧美间的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判始于2013年，旨在达成综合标准最高的自由贸易协定，但搁置已久尚未重开谈判。这些谈判涉及的议题，除了共同认可的贸易与投资规则，还包括监管合规、劳工标准等，并涉及公众利益、国民福利和公共服务等方方面面，由此也引发了欧盟内部的争论与担忧。脱欧后，英国与欧盟的贸易协定谈判也将是一个复杂且具有挑战性的过程。

全球经济贸易的不确定性仍将持续，各国在WTO改革及新的全球贸易治理体系建设上的政治共识，是减少贸易不确定性的重要前提，而区域贸易协定谈判的持续加速，则是贸易各方寻求减少贸易不确定性的一种制度安排。在全球多边贸易治理体系尚未有效建立之前，区域贸易协定仍将是主要贸易國实现贸易拓展的次优选择，并不断通过扩展贸易政策新议题，使得相关规则更切实具备全球公共品性质，但如何协调各区域贸易协定的创新性、包容性和竞争性，也是各国面临的现实挑战。