从“枫桥经验”到“桐乡经验”：乡村治理转型的政治势能研究——基于四十年乡村治理现代化转型的分析

（厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005）

自2013年党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟目标后，相关建议措施便高频进入各级政府政策议程，乡村治理作为国家治理体系中相当重要的组成部分，肩负着推进国家治理现代化转型的历史使命。而在国家即将打赢脱贫攻坚战的关键时期，党的十九大又提出乡村振兴的重大战略布局，把广大农村的现代化建设全面纳入建设社会主义现代化国家的战略体系当中，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。

在中央政策的引领下，学界对于乡村问题的各类研究相继涌现，而在乡村治理现代化的研究范畴中，多数围绕乡村治理现代化的困境、模式以及路径选择而展开。治理现代化的困境方面，以治理结构、治理主体、治理体系、机制改革等方面的问题为主要着力点，比如李祖佩借用“内卷化”概念，借助“中央政府—基层政府—村庄社会”三维分析框架，从“国家代理人监控不足、基层政府压力与自利表达以及村庄社会规则功能发挥缺失”三重维度研究乡村资源下乡过程中的“内卷化”困境[1]；周常春等从“贫困县农村治理‘内卷化’与参与式扶贫相互关系”的角度切入，探讨了税费改革后偏远地区农村的特殊治理困境[2]；刘建平则关注到农民有效参与及动员不足的问题，认为“解决基层治理难题需从基层政府与乡村社会的互动过程中厘清‘最后一公里’困境的生成机理”[3]。在治理现代化模式及路径选择方面，蔡文成认为农村基层党组织是乡村治理的根本力量和治理体系的中心，基层党组织必须树立先进治理理念、优化治理体系、提升治理能力、创新治理方法、营造治理环境，不断推动乡村治理现代化[4]；张艳国关注到乡镇政府治理能力与农村社区自治力量之间的不均衡性制约了乡村治理现代化的脚步，提出“要以乡镇政府为主体大力改进治理机制、积极发挥农村社区各类组织的协同作用、同时建构乡镇政府与农村社会制度化之间良性互动关系来推进乡村现代化进程”[5]；王国勤则提出公共性在现代治理结构中的地位决定了现代化转型的程度，认为公民个体权利的公共权威、公共关系、公共规则是衡量现代化转型的内涵和标准[6]。由此可见，主体性研究都以后视视角为主，立足当下的现状进行优劣利弊分析，并进行合理性解决方案及可行性路径的分析与展望。鲜少有研究站立在已有的乡村治理现代化的阶段性成果之上往前推演，进行源头分析，从历史脉络演进中剖析乡村现代化转型的动力来源、力量类型、力量构成等问题。但此类型研究是至关重要的，因为只有梳理、归纳清楚转型动能与转型成果的相互关系，才能推导出推进乡村治理现代化转型的重要突破口。本文以中国乡村社会治理现代化转型过程中的政治势能研究为切入，历史地剖析政治势能在促进乡村现代化转型中的客观作用和价值，为乡村的下一步现代化方向提供理论和现实参考。

一、乡村治理现代化转型的动力分析

（一）样本选择

贺雪峰在《乡村治理现代化：村庄与体制》一文中把中国乡村依据经济发展程度以及人口流进出状态划分为两种类型，“一种是人口流出的农业型的以中西部地区为主的传统农村，一种是人口流入型的已经工业化的以沿海发达地区为主的城市化了的农村”[7]。传统型农村一般还处于治理现代化转型的初步试验和探索阶段，而沿海地区农村较早地步入了城市化过程，建立起初步规模的现代化治理体系框架，在自治制度、法制规范、政治民主化等领域都取得了一定的成果。虽然中国农村由于地理、区域条件及历史文化因素的不同，村庄间在种植结构、气候、经济基础上有着一定差异，但改革开放前的集体农业生产时期，全国农民都被编入生产大队，个人服从集体，收入统一分配，农村之间并未因先天因素的差别而出现明显的区域分化现象。直到改革开放号召下，更多开放政策的出台下行，不同地区在政策执行过程中出现了不同的情势反应及态度，从而逐渐拉开了农村治理现代化的步伐。从这个分析基础上来看，沿海发达地区农村的整个治理现代化路径更为完整和更具时代价值，对乡村治理现代化转型中的政治势能研究也更具有清晰的历史脉络以及标本价值。

（二）动力分析

在中国特色社会主义政治制度安排下，担当社会治理转型中核心领导力并居于主导地位的必然是传统行政力量，而这种力量来源除了政治学概念中广义的各级政府，更包含着党组织的强大权威。党与政府通过向下逐级抽象传达路线、方针、政策以及具体出台制度、法律、规范等方式在源头上提供社会治理转型的原动力。而制度、方针、政策的制定与安排属于顶层设计范畴，要在纵向梯度上完成精神传达与制度施行的落地，需要各个环节上执行主体有效执行力量的加持，但这种执行能力的强弱，除了客观性基础条件以及执行主体基于自身情势处境、根据利弊效应的预判而作出的能动性调整外，还与这种制度、方针、政策背后所携带的政治势能及执行主体所处的绩效激励机制两大因素直接相关联。从贺东航教授在《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》一文中关于政治势能与激励机制关系的论述可以看出，两者虽同为政策变现的两组变量，有着一定的耦合关系，但前者是自上而下的权威能量，而后者是自下而上的个体能量，从位阶的角度看不属于同一量级，因此，本文以政治势能作为乡村治理现代化转型的根本动力进行首要论述。

二、政治势能的概念演进

“势能”一词，源出物理学概念，也称为“位能”，辞海中将势能解释为“物质系统各部分之间存在相互作用而存在的能量。势能的大小由各部分相对位置决定”[8]。在自然界，不同温度下空气的密度差异形成对流势能、不同的地势高度产生动力势能；在社会交往中，主体间的信息位差为信息转移提供了可能，从而产生信息势能，系统间的文化差异为文化推进提供了原动力，产生文化势能，而在区域发展中，还存在着经济发展中的地理势能。从综合性规律来看，势能的产生都以主体间或系统间存在的“势差”为前提，势差使能量的传递和交互成为可能，从而形成势能。

在公共政策执行的研究领域，早些年曾有学者在中国的制度背景下对中央与地方之间、政府各部门之间的政策执行模式及特征作过研究。例如，胡象明把我国地方政策执行过程中的央—地互动模式称之为“中央监控下的‘点—面’模式”[9]；李勇军把1949—1978年30年间中国“自上而下推进，自下而上响应、压力层层叠加”的政策执行特征归纳为“推进与响应”模式[10]；而朱水成则探究了中央在政策执行中所处的主导地位以及双轨制体制机制下的“高位推动”“逐级发包”等问题[11]；贺东航在集体林权制度的改革领域提出过运用中国特色制度的“高位推动”即（“工作领导小组机制”）协调、整合多层级性治理与多属性治理的“中国经验”[12]。总体来看，中国公共政策执行存在两大特征：一是党中央的权威领导；二是自上而下的力量推动。这就可以解释为，在公共政策执行领域也存在着政策发布单位、政策主导者、推动者间的势差。贺东航把由这种势差产生的动态能量定义为“政治势能”，他认为，“‘政治势能’是对中国公共政策‘高位推动’的学术表达，也是对发端于西方的公共政策理论的一个具有中国风格的学理性回应。指公共政策发文的不同位阶所展示出不同强弱的政治信号，政策文件出台时的位阶就是政治势能强弱的重要标志之一”[13]。

三、案例分析：政策变现中的政治势能

（一）样本价值

本文基于对浙江省“枫桥经验”及“桐乡经验”的长期关注与实地考察，选取浙江典型性乡村治理案例作为乡村治理现代化转型中政治势能研究的主体研究对象搭建研究框架，主要基于三方面因素：第一，以浙江的乡村作为研究标本，在时间轴线上具有一定的历史长度，对于治理现代化的转型过程及背后的政治势能研究有相对客观的全景式呈现，能够与中央的政策背景长期挂钩，并按时代进程作出阶段性的分割研究。第二，浙江地区乡村，作为引领全国乡村治理现代化转型的“先行者”，已挖掘出了现代化转型的一定规律及道路雏形，总结过不少经验教训，以此作为研究样本，有更丰富的现实价值。第三，浙江历史上就是富庶区域，经济发展较快，区位优势明显，也因此在一定的历史时期更多地受到中央及地方的关注与重视，与国家、地方上的精神意志、政策措施之间能保持较高的衔接度，反射周期短、节奏快，具有政治势能研究的天然优势。

时至2018年，已是毛泽东批示“枫桥经验”55周年及习近平指示坚持发展“枫桥经验”15周年，几十年当中浙江诸暨“枫桥经验”作为基层社会中依法治理的源起典范，一直引领着全国的基层治理改革，其经验模式不断被推广至全国，可谓是中国乡村治理优秀的“排头兵”。而浙江桐乡自2013年起以“红船精神”为引领、以“枫桥经验”为先鉴的自治、法治、德治“三治融合”社会治理探索率先于全国展开实践，成为“三治经验”的发源地。经过多年发展，“三治融合”不但成为全省治理转型的重要品牌，还于2017年写入党的十九大报告，并被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的精髓、新时代基层社会治理创新的发展方向。

（二）具体分析

“政治势能并非政策执行者的主观认知，而是事实存在的。它可以通过发文单位、正式文件以及‘党的领导在场’等主导元素显示出来。”[14]中国的制度推行与政策执行并不仅仅关涉到制度设计、制度安排、运行规范、执行管理等纯技术性、操作性因素，还关涉与政治体制相关联的党的意志、国家意志、意识形态导向等多重因素的交织，即所谓的“讲政治”，而各级政府及地方官员对这种借助于领导人讲话、政策文件发布等形式释放政治势能的讯号或表征形式具有天然的敏锐识别力，促发着他们的看齐意识、责任意识以及行动力。

贺东航在对“政治势能”的阐释中，将其作用发挥的过程分解为五大层次，即“趋势”层、“权势”层、“声势”层、“概化信念”层以及“借势做事”层。“趋势”，即指制度推行或政策执行的早期氛围营造，往往体现于思想意识层面的引导与相关精神指导文件的前期出台。“权势”主要指以党的领导力为核心的各级权威影响力的发挥，一般以制度、政策等的发文单位、推广执行部门的位阶为区分。“声势”，通常理解为一种“宣传造势”的一种情境动员。“声势”层与“趋势”层的区别，一是在于所处阶段不同，“声势”往往在制度推行和政策执行的过程当中展开。二是在于采取的形式不同，“声势”的展开方式以现实进展为基础和依据，“因情而动，依势而变”。“概化信念”可以更简单地理解为一种经由思想上的引导、启发后，因理解、认同而达成的统一的集体性认知。“借势做事”，直接表现在制度、政策的执行效果层面，是“政治势能”最终落地变现的效能表现。

本文借助于这一层级框架对乡村治理现代化过程中从“枫桥经验”到“桐乡经验”的治理转变进行解析，论证政治势能在乡村治理转型中推进政策变现的效能发挥。

1．纵向轴线视角下的政治势能。从“枫桥经验”的提出、试验、完善、成熟到“桐乡经验”的创新、提升和发展，浙江地区乡村整个治理现代化的道路摸索是一个长期的历史过程，配合着党和国家的精神引领与政策走向，在纵向的时间轴线上不断推进。

“枫桥经验”最早诞生于1963年，是为响应国家号召，在对农村“四类分子”进行社会主义改造过程中摸索出的一套改造经验，经由毛泽东肯定后，由公安部派出专门调查小组进驻枫桥进行实地调研，并起草出《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》的总结报告，从此“枫桥经验”得到“盖章正名”。但彼时的“枫桥经验”还局限于时代的特殊性，以社会主义改造经验为主要内容，但毛泽东的首肯与公安部的推动为“枫桥经验”在未来的发展蓄积了政治威信上长久的势能。20世纪90年代后，中国进入经济转轨、社会转型的特殊发展时期，浙江经济腾飞，农村地区充分享受制度改革、资源下乡、政策下乡带来的红利后，逐渐向城镇化、现代化转型，“枫桥经验”的治理模式由群防群治转向共建共享共治，升级了技术手段，注入了现代治理精神，成为乡村治理现代化转型中真正有现代性价值的治理符号，而后在“枫桥经验”基础上挖掘自治与法治传统，提炼枫桥治理精髓的“桐乡经验”不断探索自治、法治、德治的互融互助模式，把浙江地区的农村治理现代化向更高阶推进。

政治势能的发挥在几十年的治理转型过程中看，在“趋势”层面，国家针对农村治理改革的政策持续出台，税费改革的结实落地、村民自治制度的全国推行、“城乡一体化”的全面号召、“新农村建设”“美丽乡村”的多地试点推进，为乡村的发展转型铺垫了浓厚的基础氛围，烘托了乡村格局的“变数”。近几年在全国乡村如火如荼展开的精准扶贫以及乡村振兴战略让乡村治理改革研究成为各级政府、学界乃至全民关注的热点内容，而党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[15]等，都为基层的融合治理创新指明了大方向，提供了理论源泉，点燃着全国基层的现代化建设热情。因此，前期的环境烘托既是政治势能本身效能的一部分，又为后期的作用发挥奠定了基础。

而在“权势”层面，“枫桥经验”可以说占据着优势，除了有诞生初期毛泽东的肯定，20世纪90年代以后，首先由中央政法委员会向全国介绍推广了社会治理领域的“枫桥典范”；2003年，时任中共中央政治局常委的罗干认为深化改革后的“枫桥经验”为新形势下的社会治理提供了新经验；2013年，习近平再一次表达了对“枫桥经验”的肯定，指出各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，把“枫桥经验”发展好、坚持好。而自“三治融合”治理创新被写入党的十九大报告，在报告中明确提出对乡村社会“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[16]的现代化治理要求后，浙江省政府乃至嘉兴市、桐乡市各级政府对于桐乡“三治融合”治理经验的关注以及人力物力上的投入大为加强，不仅在“三治融合”的发源地、示范地桐乡市越丰村打造了集村民公用、纪念、对外宣传展示于一体的“三治融合馆”，从中央到省市各级领导对桐乡市关于“三治”的治理举措与实践效果也毫不放松，时常下到基层跟踪考察，而如徐勇、张文显、郁建兴等治理领域的资深专家教授也多次对桐乡的“三治”模式及“三治”经验展开实地调研与系统研究，在“声势”层与“权势”层相互呼应。

“概化信念”是一个潜移默化的过程，由于社会治理现代化的道路中内含着治理主体多元化、治理程序复杂化、民主、法治规范化的多条路径，在生产生活相对分散、遗留着封建迷信传统、习惯于以乡规习俗来论断是非的，深受“集体行动困境”制约的农村地区，一些村民最初对组织性管理、民主议事程序、法律法规等并不太认同。而如今浙江多地的乡村，村民对枫桥和桐乡在乡村治理上取得的成绩都十分认同。因为在城乡壁垒逐渐破除的硬件基础之上，长期关于规范意识、法律意识、权利意识的宣传让他们越来越认识到主体权利与主体利益之间的关联性，也越加体会到现代化治理创新给自身带来的实际利好，所以如今不论是在枫桥还是在桐乡，下属村庄对各类公共事务的管理或决策组织，比如百姓议事会、乡贤参事会、法律服务团的组织与运作过程都抱以极高的热情与参与度，而基层政府在上下联动当中也给予极大的便利与支持。

经历了四个过程的整体铺垫，许多原本因参与能力不足而对治理创新实践抱以冷漠态度的村民、受困于政策执行强度与上级考核压力的基层政府人员、觉得原始治理格局受到破坏自身传统权威被迫式微的宗族势力等，都逐渐调整心态适应过来新的角色与处境；而对乡村治理创新怀抱期待、致力于改革成效的执行者、参与者，在不断借助顺势利好的政治势能发挥优势，加速倡导跨部门合作、社会组织建设，更大胆地进行人才培养及资金筹集，依势加速治理现代化节律的推进。

2．横向轴线视角下的政治势能。在横向轴线上，自治、德治、法治三大治理模块的发展建设是乡村社会治理现代化转型道路上最主要的路径选择与突围方向，也是桐乡经验对枫桥经验提炼升级的重点所在，而三种治理模式的相互关系与发展进度在政治势能的作用影响下呈现出不同的状态格局。

相较于其他两种治理模式，基层自治自改革开放以来一直在“趋势”“权势”及“声势”层面占据着主导优势。人民公社解体后，邓小平把调动几亿农民的社会主义积极性提到重要位置，除了经济上建立家庭联产承包制保障农民经济自主权外，在政治上提出了“乡政村治”的自治理念，鼓励农民承担起政治主体角色，从而在全国农村上下出现了轰轰烈烈的改革气象，令农民在经济松绑的活跃气氛中逐渐对政治松绑有了新的意识。

因此，广西宜州市合寨村创立的“村民委员会”新型自我管理组织，在实践中起到稳定治安、恢复乡村秩序的作用后，便得到国家权力机关的认可。村民自治被写入1982年《中华人民共和国宪法》，而后在第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1998年正式颁布实施《中华人民共和国村民委员会组织法》。自此，村民自治以国家宪法的形式得到确立并作为国家治理体系的重要环节推向全国。

在中央发文、宪法保障的强大势能作用下，从“枫桥经验”到“桐乡经验”，乡村的自治发展一直是省、市各级政府重点关注的内容，处于三种治理模式的核心位置，而早期乡村治理中的法治内容也主要融汇于村民自治的治理手段及规范之中，鲜少有关于乡村法治的单独治理框架。比如2015年，在中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》后，诸暨市紧跟着制定了《诸暨市村级权力清单》，把“小微权力”清单制度推行到整个农村，以此对村级自治过程中的决策和管理权力进行规范性、精细化的制约与监督。而在中央提出“依法治国”的国家治理理念后，诸暨市推出了“民主法治村”建设及“法治诸暨”建设等项目，并在多个村庄试点了1（1套村民自治章程）+1（1套村规民约）+X（多个实施细则）现代化自治规范体系。在以中央部委、国务院为发文单位的政治势能推动下，以“枫桥经验”为排头兵的诸暨市在治理改革的政策执行上反应是迅速的，但由于“自治”在“趋势”“权势”“声势”层面所占有的优势，这些用于完善乡村治理规范化、法治化的政府举措依然依附在乡村自治的框架内，是作为对自治制度运行的配套机制而非作为法治制度的组成部分存在，因而在“借势做事”层面，在这一阶段对于乡村自治的探索与执行力度以及取得的成果都高于乡村法治建设。

汪世荣认为，“我国社会治理按其不同的发展阶段有着内在的发生逻辑，从‘经济改革’到‘法制建设’，从‘政策治理’到‘法治治理’不断转换”[17]。在乡绅族老代表着正义权威、乡风乡俗规范着农民行为的传统乡村治理格局中，法治是外来的产物，其底线思维及程序规范与以血缘亲族为纽带、讲究道德规约的乡土关系有着基底上的冲突，所以法治治理在乡村的建立相对缓慢而迂回。

法治思想在浙江省基层乡村的贯彻和落地，得益于党的十八大以来全面依法治国方略在“趋势”和“声势”上的不断积累上扬，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及党的十九大报告中指出的“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”[18]等重要论断，有效加快了全国的法治建设脚步，学术界围绕全面依法治国的理念、特征、规律、价值等领域进行的大量研究，不断把自由平等、公平正义等法治的基本价值准则推入普通百姓的心里。在这样的“权势”“声势”背景之下，桐乡市委、市政府《关于深化自治、法治、德治融合基层治理“桐乡经验”的实施意见》中明确定义了法治在“三治”中的地位：法治是自治、德治的边界和保障。同时，基层治理“桐乡经验”工作领导小组出台《关于深化三治融合“桐乡经验”法治工作实施方案》。除了在普法及决策、行政等常规领域加强和完善其规范性、系统性法治运行外，针对农村、农民的现实需求，还充分动员基层人民团体和社会组织在法治建设中的积极性，在强化乡村的法律服务供给、畅通法律服务渠道上有了新的动向。在村社推进法律顾问制度，针对农民生活生产定时定点提供法律咨询、在村社组织成立法律服务团专门依法调节农村社会林林总总的矛盾，同时，由老法官坐镇的法律大讲堂、法治茶座等多样化形式都推进了长效化运行。这种深入农民群众、直面家长里短、牵系农民利益的法治建设一旦让农民体会到讲法用法的甜头，其“概念信化”与“借势做事”便成为制度推行中两个相辅相成、自然衔接的过程，使党和政府意志能够有通畅的途径自上而下地浸润入具体有形的政策执行末端。

总体来看，从“枫桥经验”到“桐乡经验”，浙江地区40年乡村治理现代化转型的过程具有相对明确的目标方向和执行效率，充分贯彻了党和国家对于乡村发展的战略路径规划，具有全国性的引领价值。而这种节奏感的精准把控与政策执行有效落地的背后离不开政治势能这一中国特色社会主义所赋予制度推进与政策执行的内在特征和原生动能。尤其在乡村治理领域，党的领导力量以及中央权威辐射相对有限，特定的政治位阶、政治信号或政治表征在进入乡村的过程中长期面临着过程长、层级多、效率低等问题，因而政治势能的高效进入能更为敏感迅捷地影响到治理制度改革、建设、运行的各个环节及最终结果。因此，在乡村治理中各级党组织、政府、部门有意识地利用势能趋向，借助一切现有条件能动地强化政治势能在其五个层次中作用的发挥，触发各级治理主体的政治嗅觉，提升政治敏锐度与积极性，能够有效地强化“党的领导在场”的环境氛围，整合不同治理主体之间、跨部门之间的多元利益，培育集体行动逻辑，从而解决制度执行过程中的碎片化现象，提升政策变现的速率。这是自“枫桥经验”至“桐乡经验”乡村治理现代化转型过程中重要的方向指引与动力来源，虽是地区经验，但充分检验了政治势能在制度推进和政策执行各个环节作用发挥的基本方式与有效性，对推进全国乡村的治理现代化转型具有重大的现实价值与借鉴意义。