技术治理的“变”与“常”——以南京市栖霞区“掌上云社区”为例

韩志明，雷叶飞

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院,上海 200030；2. 天津职业大学, 天津 300410)

科学技术是第一生产力。改革开放四十年来，技术更新迭代持续加速，渗透到社会的各个领域，改变了人们的生产生活以及社交方式，带来了翻天覆地的变化。随着技术越来越多运用到公共治理中去，技术深刻地改变着治理的结构、过程及其结果，提高了治理的效率和效能。比如，人脸识别技术可以更加精准地识别个人，为社会管理、公共安全以及个人服务等提供了更为精准快捷的手段，极大地提高了治理的精确性、回应性和有效性。

在新技术高歌猛进的时代，技术的发展及其应用形成了技术万能的乐观愿景，也导致了技术共赢的虚幻期待。[1]技术是非常重要的，但也是一柄“双刃剑”。技术在深刻重塑公共治理的同时，也带来了大量的风险、挑战和问题。技术的发展及其嵌入并不能改变所有的事物，甚至技术本身也被其他因素所影响和改变。那么技术究竟改变了什么(也就是“变”的一面)？还没有改变什么(也就是“常”的一面)？本文以南京市栖霞区的“掌上云社区”为例，分析技术治理的“变”与“常”，探究技术治理的影响及其后果，以更好地理解技术治理的实践逻辑及其发展趋势。

一、技术治理究竟改变或未能改变什么？

技术是人类文明的重要表征，也是人类延伸自我的方式。人类社会发展的历史也是技术进步的历史。这里的技术是广义的概念，泛指所有用于改进和提升人类处理现实问题能力的手段和方法。其中既包括处理自然问题的科学技术，比如各种声光化电的技术，直接推动了生产力的发展，也包括处理社会问题的治理技术，比如各种行政、司法和立法技术，调整着社会关系及其秩序。处理社会问题的治理技术也需要利用科学技术来提高效率，特别是基于先进科学技术的应用而建构出新的治理技术，比如得到普遍应用的“互联网+监管”。

在技术发展日新月异的时代，技术治理与技术统治、技术治国、专家统治、技治主义、专家治国等概念相近，是一个非常时髦的概念，也是一个充满不确定性的概念。简单地说，技术治理是以技术(以及掌握技术的专家)为主要构件的治理形态，不仅包括科学技术及其应用，比如计算机、互联网和大数据等“硬件”要素，还包括与技术相互“捆绑”的权力和规则等“软件”要素。[2]“硬件”和“软件”同等重要，没有“硬件”，就无所谓“技术治理”，但没有“软件”，技术也不可能单独发挥作用，甚至产生负面作用。

技术的发展推动了治理创新，各个领域都积极利用先进技术来治理，技术治理成为现代公共治理的基本形态。特别是随着信息技术的发展，各种新的治理技术应运而生，也不断更新换代，比如从政府上网到数字政府再到智慧政府等，成为改进和优化公共治理的支配性策略。新一代信息技术的发展，包括互联网、大数据、物联网、云计算以及智能技术等，更是激发了技术治理的想象力，推动了信息技术的深度应用，拓展了技术治理的应用场景。

在对技术的认识上，技术哲学家主要有两种不同的观点：技术工具论和技术实体论；前者代表了对技术的乐观主义，后者代表了对技术的悲观主义。对技术作用和价值的认识，尤其是聚焦技术与社会之间关系的理论，主要有技术决定论、社会决定论和技术建构论等不同立场。其中技术建构论认为，技术与社会存在着互动的关系，技术与社会是相互形成的。[3]随着技术在公共治理中得到广泛运用，技术日益嵌入到公共治理中去，推动治理体系的结构性变化[4]，同时也带动了技术本身的调适，以满足或匹配治理体系的要求。

有关技术治理的研究都指出了技术所带来的显著改变，比如信息技术改变了治理手段，模糊了“线下”和“线上”的界限，突破了地域限制，由线下治理转向线上线下共治[5]；信息技术既可以赋能政府，增加政府获取信息的渠道和数量，也赋权民众，增加民众监督、问责政府的权力，使治理路径由单向管理转向双向互动[6]；大数据技术使得政府能够预测突发事件，提前化解冲突，治理过程由被动反应转向主动嵌入[7]；大数据技术改变了治理主体，信息技术使多元主体“共在”，治理模式也由政府单一主体转向多元协同[8]。

现代社会的公共治理是高度复杂的活动，其中治理涉及的要素越来越多，治理的过程越来越繁密复杂，治理的结果也很难预测和控制。特别是，很多问题是长期积累和存留下来的，不是一蹴而就能够解决的。就像互联网技术的发展和应用一样，先进的科学技术可以“飞入寻常百姓家”，快速改变公共治理的手段和方法及其运行流程等；但公共治理的气质、秉性以及传统等许多内在的东西，却是无法改变的，至少不是很快就能改变的。文化传统、制度安排和价值观念等，不简单是技术的问题，甚至不是技术可以解决的。

技术治理是当今全球社会公共治理的重要趋势[9]，也是当前中国社会治理创新实践的主导逻辑。我们在看到以信息技术为中心的技术治理所带来改变的同时，也需要深入考察还没有得到改变的方面。个别研究者实际上已经指出了这些方面的问题，比如技术很难改变“信息孤岛”现象，海关、公安等部门推动的“金关”“金盾”等工程推进了业务部门系统内部的电子政府建设水平，但不能改变跨部门的信息整合以及多任务的协调[10]；数据治理的信息平台并没有直面权责设置、制度机制以及行政协调等制度性问题，而是绕开既有的权力及其协调形式，开辟了新的协调路径。[11]

很显然，信息技术的影响是全方位的，包括观念、行动和方法等多个方面。全面而系统地评估技术治理的效应，从来都是非常困难的。对于技术治理究竟改变了什么，还没有改变什么，显然很难有公认的标准。但考察技术治理的文献，同时参考实践者对于信息技术应用的偏好、要求和期许，对于技术应用及其效应问题，大多关注的都是如下问题，即价值观念的问题、信息沟通的问题、社会关系的问题、过程运行的问题以及应用效能的问题。这些方面是理解和评估信息技术应用效果的基本方面，因而也是分析信息技术影响的基本维度。

无论是对技术治理的批判，还是对技术治理的鼓吹，也都是围绕技术治理的影响来展开的，其中基本的问题也是上述五个方面的问题：首先是价值观念的问题，即技术治理改变或形成了哪些新的价值观念；其次是信息交易的问题，即技术治理如何影响了信息的交流和沟通以及利用等；再次是权力结构问题，即技术治理是否改变了权力的关系及其分配；然后是治理过程，即技术治理如何重塑和改变了治理展开的过程；最后是治理效能，即技术治理如何以及多大程度上提升治理的效能。下面我们就从这几个维度来考察技术治理的“变”与“常”。

二、南京栖霞“掌上云社区”案例引入

伴随着信息技术的发展和普及，将信息化手段应用到公共治理成为大势所趋，信息技术也就顺理成章成为各地治理创新实践的主角，信息技术应用的范围和边界不断拓展。社会治理领域的相关实践很多，比如北京、上海、山东等地基于互联网、云计算和大数据技术而建构的社区治理云平台“社区通”，可以使社区居民与相关部门形成无缝对接；杭州下城区联手中国移动建立“掌上66810”信息系统，方便社区工作人员将工作中发现的问题及时传送到数据平台，提升治理的回应性和精准度。

南京市栖霞区地处南京市主城的北部，历史悠久，人文荟萃，积淀深厚，旅游资源丰富，2018年常住人口72万多人，户籍人口50多万人。[11]由于仙林大学城的建设，尤其是城市郊区化的加速发展，该区从城郊结合的形态跃升为新型现代城区，下辖有9个街道、118个社区居委会。[12]居民类型多样，既有20多万高校师生和高科技人才，也有10多万外来务工者，还有近20万征地拆迁人员，10万下岗职工和农民[13]，各种社会群体的诉求各有不同，社会治理的任务十分繁重。

众所周知，传统的社会管理模式存在着主体单一性、管控色彩浓、信息不对称、沟通不顺畅以及缺乏公众参与等问题，难以适应社会治理的新问题、新形势和新要求，亟需治理体系和方式的创新发展，最终提高治理能力。特别是在社区工作层面，社区治理的任务越来越严峻，标准越来越高，但人手和精力却严重不足，既有的网格化管理目前还主要停留在人海战术的基础版本，很多传统的工作方式也得不到居民的支持和配合，比如电话调查和入户问卷等工作，很容易引发居民的反感，也无助于解决实际问题。

在技术治理创新的潮流中，栖霞区党委和政府转变思维，顺应互联网时代的潮流，积极探索创新社区治理的手段，根据相关领导关于“尽快研究并建设掌上云社区”的批示，积极探索建立“掌上云社区”。为了推行和落实建设工作，首先是区委区政府聘请专业机构对各街道和社区就工作流程、交流技巧及注意事项等全覆盖轮训，包括如何让居民加入居委会搭建的网上平台，如何调动线上“沉默的大多数”的参与热情，如何实现对网上舆论的有效引导，如何黏牢用户以及改进用户体验等具体问题。

2016年11月，“掌上社区”开始在全区9个街道的26个社区试点，主要任务是搭建载体，制定规则。社区居委会牵头设立和管理微信群，邀请社区居民、物业公司和业委会以及辖区单位等加入，引导大家在微信群表达诉求。2017年2月，“掌上社区”正式更名为“掌上云社区”，拓展到栖霞区全部118 个社区。2018年，又引入云计算、大数据分析、人工智能、区块链等新兴技术，新增信息交流、工单流转、“不见面”服务、协商议事、大数据分析等8个模块，植入“爱小栖”智能机器人，以提供更快捷及时的信息服务。[13]

“掌上云社区”主要围绕突发事件、公共事务和日常事务三方面的内容改进和推动公共治理。其中突发事件如社区出现的水管破裂、下水管堵塞、儿童走失等事件，是最为考验社区工作人员能力的；公共事务包括及时发布和公开政策信息及便民服务信息，如停水停电和社区公共课堂等，也包括居民就单元门故障或加装电梯等事务进行协商；日常事务就是社区居委会工作人员或社工管理微信群的工作，如发温馨小贴士、转帖重要消息和晒社区照片等，有的社区还通过定时发布特定消息来保持群的活跃度。

“掌上云社区”不是专门设计的APP，而是直接依托微信技术，建立微信群或微信公众号，方便了居民随时参与，降低了公民参与的门槛。[14]目前栖霞区共建立“掌上云社区”微信群901个，覆盖全部119个社区，吸纳线上成员约17万人。[15]“掌上云社区”功能丰富，涉及日常管理和服务的多个领域。政府、社区、居民、物业等多元主体在线互动，提高了各方面的参与度和响应度。相较于其他社区治理平台，“掌上云社区”可以实现24小时不打烊服务，方便及时处置各种突发问题。

运行三年来，“掌上云社区”取得了良好成效，获得了广泛认可和赞誉。这主要体现在建立了紧密联系人民群众的渠道，改善了党和政府为人民服务的能力和形象；全面提高了社区治理的能力，提高了社区治理的响应度、精准性和有效性；激活了社区居民参与公共事务的热情，也提高了居民的幸福感和获得感。“掌上云社区”先后获得了多项荣誉，如首届“长三角城市治理最佳实践案例评选”最佳案例奖、“首届中国城市治理创新奖”优胜奖、南京市社会建设创新优秀案例、南京市社会建设创新典型案例等，还入选了“中国样本——改革开放40周年经典案例”。

三、“变”——技术治理改变的是什么？

在当今技术革命日新月异的时代，对于技术改变社会生活的情形及其后果，人们一点也不陌生。但技术进入公共治理究竟带来了什么变化，理论研究上大多是笼统和整体的概括，比如塑造了信息开放的理念，推动了治理流程的再造，提高了公共治理的精准性等，这些情况虽然具有普遍性和一般性，但实际上又让人觉得似有若无，充满了不确定性。因此，具体到特定的应用场景中，技术治理带来的改变究竟是什么，还需要更加细微的理解和阐释。

(一)多方价值观念的重塑

首先，技术不仅是达到目的的手段和工具，更包含了理解和处理事物的独特方式。信息技术在社会治理中的应用，不仅塑造了新的行动方式，也带来新的思维模式。[16]“掌上云社区”的发展首先是形成了“24小时不打烊”的为民服务意识。传统的公共部门服务时间为工作日的8小时内，8小时外则是空白地带。“掌上云社区”打破工作时间的限制，形成“24小时不打烊”的服务理念。社区工作人员等随时随地在线响应居民的诉求。微信群中专门植入机器人“爱小栖”，24小时为居民提供常规性的应答服务。[17]

其次，激发社区居民的主体意识。良好的科技可以传递友爱，汇聚善意，激发良知，让所有人帮助所有人，培养个人的主体意识。[18]掌上云社区运用信息技术搭建了社区交流互动的平台，推动社区居民积极参与进来，拉近了政府与居民之间的距离。街道和居委会摒弃了简单的管理思维，用具有亲和力的网络语言传播社区家长里短、互帮互助、好人好事、志愿服务等正能量的信息，也能够激发居民建设社区的主体意识。

再次，激活了协商对话的民主意识。受到场所、时间以及规模的限制，社区大多数居民之间的协商活动很少，很难落实居民自治。“掌上云社区”设立协商议事板块，将社区营造项目、为民办实事项目等纳入线上协商的范围，通过协商对话决定项目的立项、方案、实施单位、资金来源和构成以及结果的评价，由居民自己决定需要什么样的服务以及如何提供这些服务。2017年社区组织的在线协商超过1 000次[19]，形成了“众人的事情由众人商量”的良好氛围。

(二)信息交易效率的改善

在传统的信息技术条件下，居民意见表达的渠道不多，信息交流的“带宽”很窄，意见的“流量”很小，利益表达的效果也很有限。进入互联网时代以来，邮件、网站、平台、论坛等极大地拓展了公民利益表达的渠道，带来了沟通方式的革命。“掌上云社区”建立了多方行动者在线沟通的平台，将互动的过程制度化、结构化和日常化，居民可随时随地在微信群中发出声音，社区工作人员必须两小时内给予答复，甚至可以做到秒回。这就使居民的事情件件有回复，事事有反馈，社区工作者与居民沟通顺畅。

社会运行产生大量有关社会事实的信息。各种信息只有被记录和分析，才能被掌握和利用。传统治理缺乏将社会事实信息化的技术，各种社会事实无法成为可处理的信息，以至于信息收集的成本非常高，更不能为决策者提供充分的信息支持。将信息技术应用到公共治理中，这就将治理过程转化为确切的信息，提高了交流互动的频率，降低了信息交互的成本。记录、加工和利用这些信息，尤其提高了管理和服务的准确性。“掌上云社区”平均每天产生信息1万余条[20]，包括各种诉求信息、咨询信息和交互信息等，这些都方便了对接服务及处理问题。

各种信息的增加也带来了发掘治理知识的可能性。信息是知识生产的原料，知识则是信息加工的结晶。借助于大数据技术的分析，“掌上云社区”生产的碎片化信息，也可以整合成为整体性的治理知识，比如“爱小栖”智能机器人在后台可以自动生成物业管理、环境卫生、医疗教育等十类社情民意“数据集”。[21]相关部门可以利用这些数据来掌握公众需求，增强对各类社会矛盾和风险隐患的预警能力，提供精准有效的应对和处置方案。

(三)权力结构的多中心化

在“掌上云社区”的网络平台中，居委会工作人员、物业管理人员、社区居民、街道和区政府职能部门官员、区政府领导等共存于虚拟的网络空间中平等互动，建构了高度扁平化的互动网络。平等的网络互动具有消解权力中心的含义，暂时性地抹平了金字塔式的权力层级，有效地提高了沟通和互动的效率。居民遇到需要解决的问题，不用费心去寻找相关职能部门，也不用担心“门难进、脸难看、事难办”，只要在微信群里发信息就可以，剩下的事情就交给社区、物业以及政府职能部门等，公共服务的对接也可以顺利完成。

组织居民加入微信群，支持居民在微信群里表达意见，围绕居民意愿来提供服务，体现并实现了以个人为中心的治理转型，使个人得到更多的重视，从而也就实质性地赋能不确定的居民个人，也落实了居民的参与权、知情权、表达权和监督权，激活了个人的主体性角色。满足个人及其权利诉求既是公共治理的目标，也是驱动公共治理的重要杠杆。不管是提出意愿和诉求，还是评价和监督，居民的参与延伸了治理的触角，也向政府及其官员强加了强制和约束，具有为治理导向和定位的意义。

“掌上云社区”开辟协商议事板块，组织居民围绕楼道、小区或社区等方面的具体事务开展在线协商，居民可以参与在线商议或投票表决，这些又与“漫谈会”“议事会”和“圆桌会”等线下协商形式结合起来，让居民自己决定需要什么样的服务以及如何提供服务等。2018年全区组织在线协商超过1 500次，其中较大规模的线上线下协商达到2 000余人次。[22]协商议事的落地建构了以参与者为中心的权力，改变了以党和政府为中心的单边决策模式，初步形成了多元互动的决策结构。

(四)治理过程的信息化

沟通是治理过程的核心，技术的应用不仅建构了新型的沟通关系，也提高了沟通的频率和效率。“掌上云社区”以技术为中介，建立了居民与政府之间的零距离沟通，极大地减少了沟通和交流的中间环节。社区居民只要在群中@群主，群主就可以对问题进行工单分配，而不用亲自去居委会找工作人员；很多公共服务也可以通过“掌上云社区”来实现，其中可以实现590项不见面审批服务[23]，社工可以代办或陪办，居民只要在网上填写信息或者拍照就可以办理手续，简化了服务的链条。这些都极大地缓解了沟通失灵的问题。

传统的管理过程大多是封闭、不透明的，难以避免暗箱操作。基于互联网技术的治理过程，将治理活动转换成特定的信息如数据等，具有可见性、开放性和可参与性。利用信息技术的功能，可使治理过程高度符号化，清晰可见，也具有可操作性。微信群中的居民可随时参与到治理过程中来，也可以即时掌握治理过程进展的情况，比如对于公共设施损坏，从报修到社区工作者响应再到查明原因、设备修复、后续维护等，整个过程都体现在微信群中，居民可以随时了解设施修复过程的信息。

信息及其传递是影响治理过程效率的关键变量。信息技术使信息得以快速流转，到达治理体系的各个节点，从而缩短了治理链条和流程。“掌上云社区”包含工单流转系统，群众遇到亟待解决的现实问题，可以第一时间反映，居民诉求以工单形式点对点发送至社工手机，工作时间限期2小时内办理回复，极大地提高了治理效率。[24]此外，“掌上云社区”扁平化的快速响应机制，也倒逼部门间数据互联互通，打破信息层层递减的惯性，重塑了割裂和僵化的工作流程，推动政府内外相互协同的效率。

(五)治理效果显著

中国有超过10亿的微信用户，将微信技术应用到公共治理中来，技术门槛低，使用起来非常便捷，既贴近人民群众又切实可行。“掌上云社区”搭建了公共治理的虚拟平台，将相关主体都吸纳到微信群中来，治理过程在微信平台逐步展开，包括居民提出诉求、社区工作人员作出响应和相关职能部门采取整治措施等。这就对治理过程进行了充分的数据化，从而使得治理过程变得可见、可参与和可计算，既改进了治理及其过程的呈现方式，也优化了个体参与治理过程的体验感。

“掌上云社区”打通了公共服务供需对接的信息机制：一方面，居民遇到或发现了问题，只要在微信群里发言，就可以快速“链接”相关机构或部门；另一方面，微信群延展了公共治理的信息触角，政府和居委会可以从居民中获得有价值的信息，包括利用“爱小栖”自动生成的大数据，从而更好地决定做什么和怎么做。正是利用互联网扁平化、交互式和快捷性的特点，“掌上云社区”提高了公共服务的精准度，如2017全年线上收集居民意见建议达4 000余条[25]，这些都是居民真实的需求和愿望，有利于实现需求与供给的良好对接。

“掌上云社区”提高了居民的获得感，赢得了居民的广泛认可。2017年栖霞区居民认同社区党委、居委会的比例由2016年的52.3%上升为62.4%。居民对社区的认同度和满意度直线上升。在2017年南京市民生幸福建设群众满意度测评中，栖霞区“社区(村)服务管理满意度”指标获88.08分，位列全市第一。2018年上半年“掌上云社区”工作在线测评全区居民满意度平均值超过95%。[26]其中马群街道民生投诉率降低了40%，居民对居委会的满意度由52%上升到60%。[27]

四、“常”：技术治理未能改变什么？

当人们的眼光都专注于技术革命所带来的改变，仿佛一切都已经变得跟过去不一样了，也更多地形成了对于技术治理前景和未来的信心。问题是，技术从来不是万能的，技术不能决定一切，也很难改变一切。技术应用的过程固然是技术要素改变其他社会因素的过程，但技术也被官僚体制和社会民众所建构、规训和宰制，甚至被压制和忽略，因而也维持和保留着大量(暂时)还没改变的地方，至少还有很多需要继续深化变革的地方。

(一)居民参与还比较有限

公民参与不足以及参与意识薄弱，是公共治理中常见的问题。互联网技术开辟了公民参与的新通道，降低了公民参与的成本，推动了公民参与“爆炸式”增长。“掌上云社区”正是信息技术支撑的公民参与的重要形态，体现和落实了公民参与。但需要看到的是，栖霞区共有户籍人口45万多人，常住人口70多万人，“掌上云社区”只是吸纳了17万人的参与，更多的人口还没有参与进来。这也构成了“掌上云社区”深化发展的现实瓶颈。

“掌上云社区”在解决社区里面大大小小的事情上无疑是有效率的，依托“掌上云社区”而展开的“不见面审批”等板块也丰富和巩固了“掌上云社区”平台，尤其是提高了“掌上云社区”的黏性。虽然“掌上云社区”具有开放性、透明度和交互性等技术优势，但很多居民还没有参与进来，也不愿意利用这个平台，其中包含了疏远和排斥等复杂的动机。除了为某些鸡毛蒜皮的事情去“找政府”之外，很多人实际上既不关心也不在乎究竟由谁来治理以及如何治理等。

对于居委会来说，“掌上云社区”带来的治理效应是显而易见的，但扩大“掌上云社区”的覆盖面还面临很大的困难，宣传和发动社区居民的效果实际上并不理想，而且还要想方设法留住现有入群的占总数30%的居民，比如通过发天气信息和定期举办兴趣班等以维持“掌上云社区”的活跃度。此外，政府试图利用“掌上云社区”平台塑造居民的共同体意识，但遇到停车难等矛盾纠纷的时候，利益分歧导致很难达成共识，个别人的过激语言甚至退群等言行，反而使社区中的分歧与矛盾公开了，扩大了。

(二)信息超大负荷的难题

“掌上云社区”以微信群为基础建立起全新的信息交互结构，建构了在线的“面对面”信息交互结构，直接带来了信息数量的巨大增长。“爱小栖”在“掌上云社区”平均每月受理居民咨询约3 500条，在线答复3 000余条，流转工单300余件，每月产生有效交互信息30多万条，平均每天产生信息1万余条。[28]但正像其他普通微信群的聊天一样，许多微信信息是只言片语的不完整信息、呼吁点赞的信息以及社区工作者日常管理的信息，有用信息的数量实际上只占到10%左右。

信息交互的方式及其效率问题，是技术治理的核心问题，但信息技术的应用必然带来信息量的增加。掌上云社区每个月产生30多万条的有效交互信息，这些信息带来了优化治理的可能性。需要看到的是，巨大的信息量是由特定的信息处理方式所建构起来的。以微信为媒介的交流和互动通过将管理和服务的过程信息化，实现了更为及时和精准的对接。但这也带来信息处理的巨大负荷，所以需要大数据手段来处理信息，而社区工作人员也不得不花费大量精力管理微信群，包括想办法维持微信群的活跃度。

以信息技术为基础的技术治理固然具有便捷的信息效率，也发展出大规模信息处理的能力，但也因为文字交流的简约性，而损失了大量有关具体情境的细节信息。特别是，信息技术的应用也意味着新的技能要求，与过去通过见面交谈或者打电话沟通等情况不同，“掌上云社区”的运行依赖于参与者良好的文字交流能力，无论是居民提出诉求，还是社区工作者给予回应，都需要必要的文字驾驭能力，包括使用图片和语音来表达。这些在某种意义上也构成了“数字鸿沟”，制约了居民的参与和表达。

(三)权力结构更为稳固

“掌上云社区”创建了交流和互动的正式平台，也带来了某种虚拟的平等意象。如同其他普通好友微信群的构成及其交流模式一样，“掌上云社区”似乎远离了令人压抑的科层制结构，群员之间似乎是平等的，交流似乎是开放的，权力似乎是分散的，信息似乎是共享的，甚至交流和对话的过程也是令人愉悦的。但不得不承认，“掌上云社区”是附着于政府科层制的，最多只是以更顺畅和快捷的信息流程贯通了不同的层级，但并没有改变政府科层制的结构，政府科层制的运行逻辑依然如故。

根据“掌上云社区”的运行机理，居民看上去有了“点菜”的权力，社区治理的过程也有了多方参与的要素，但居民主要是充当“报信人”的角色，即把问题报告给社区工作人员，然后等着政府出面来解决问题，仍然具有很强的被动性和依赖性，甚至依然是某种“局外人”色彩。微信平台将居民的参与信息化和公开化，倒逼政府及其职能部门以及社区提高回应性，但权力的分布及其效应依然具有不平衡性，其中政府及其职能部门以及社区仍然是优势方，决定着要解决什么问题以及如何解决，而且这显然也是无可替代的。

正如技术治理的其他案例一样，互联网技术也是组织社会的方式。“掌上云社区”的微信群提供了简单灵活的方式，直接将社区居民组织起来，形成了管理和服务的交互平台。居民获得了参与和表达的权力，但居民仍然是零散和碎片的存在，除了居住地所在地的地域性关系，缺乏其他内在的联系，也没有形成所谓的共同体意识，甚至在某些具体问题上还爆发严重的分歧。这也就是说，技术赋权是不平衡的，政府与居民的收益是不一样的，这最终是强化而非消解既有的权力结构。

(四)治理的传统和惯习

就其过程来看，“掌上云社区”为代表的技术治理，带来了治理过程全方位的改进和优化，从“面对面”到“键对键”，一切看起来都是美好的，展现出相对于过去线下治理所不具有的技术优势。在微信群的聊天过程中，不同参与者之间的互动温情脉脉，显现出良好的感染力、向心力和凝聚力。但技术主导的治理过程不可避免地保留着某些甚至不容易察觉的传统和惯习。

首先，“前台”的技术效率让人看到了技术治理的潜能和优势，但也导致对“后台”制度运行情况的忽略和漠视。“掌上云社区”推出升级版服务，增加8个方面的模块，就是为了避免技术应用的空心化，提升技术治理的内涵，巩固“掌上云社区”的建设成果。工单流转系统的简约和高效，也反衬出既有科层制体系还存在着复杂而混乱的链条和流程。比技术应用更为重要的，还是要梳理政府部门以及社区的职责权利，形成更为简约高效的治理体系。

其次，“掌上云社区”的良性运行也需要某些精心设计的可行策略，比如区委区政府领导分别加入不同的微信群，通过“潜水”来直接了解区情民意，同时这些在线也具有了现场监督的含义；群主有意识地发布温馨小贴士、转贴网文、发照片和笑话等，来保持“掌上云社区”的活跃度，提高对居民的吸引力；将提出信访等方面问题或要求的居民拉到私聊，以避免敏感信息的不必要蔓延和扩散……总体而言，政府以及社区始终对居民保持了较为严密而有效的管控。

再次，“掌上云社区”主要通过在线沟通来解决问题，包括线上的协商议事，居民之间仍然缺乏线下的互动，相互之间依旧是陌生的，很难形成强有力的社会行动网络。对于参与“掌上云社区”的居民而言，技术的价值和功能已经得到了实现，但对于尚未参与的居民而言，技术及其优势就等于“零”。居民或者从其他途径寻求公共服务，比如热线电话等，或者没有时间和精力参与微信聊天，尤其是有工作的中青年人。这些情况暂时是难以改变的。

(五)治理效果的琐碎化

微信以及大数据等技术的应用，无疑从各个方面推动了社区治理的改善，技术治理的效果是显而易见的。但值得注意的是，这些效果主要是“解决问题”层面的效果，虽然党和政府也为其提供了必要的制度保障，但这些目前还没有积累和叠加成更加深刻的制度性成果，比如还没有能够实现行政管理体制的变革和调整，没有能够优化政府部门的职权及其资源配置，也没有更好地改进社区与街道政府以及区政府之间的权责关系及其流程等。

值得注意的是，社区和街道政府原本承载着管理与服务等广泛的职能，信息技术手段的应用实际上并没有减轻基层人财物的负担。这首先是资源投入增多，建设信息数据平台、开发“爱小栖”机器人以及开展大数据分析等，都需要大量的资源投入；其次，随着“掌上云社区”功能的升级，需要打通不同层级和不同职能部门的权限边界，不仅需要多部门之间的协调，也需要大量人工进行维护；再次，“掌上云社区”建立了各种管理和考核制度，包括微信群的管理等，增加了社区居委会和社工的工作任务，带来了许多琐碎和无效率的工作。

从“掌上云社区”所解决的问题来看，其中主要是社区治理层面的问题，比如物业纠纷、电灯电梯、违章建筑、卫生整治和基本公共服务等方面的问题，大多可以说是家长里短、鸡毛蒜皮的事情。正是在这些具体而细微的问题上，技术治理提供了便利的交流与沟通机制，形成了可观的治理成效。这些也正是公民参与可以做到的，包括协商议事等。这个过程释放了公民参与的意愿，但很显然由于公民有限的议程设置能力，因而也只能停留于就事论事的点滴改进。

五、进一步小结和反思

现代信息技术的广泛应用已经成为公共治理中的普遍现象，也建构了独特的技术治理形态。作为技术治理的典型案例，“掌上云社区”依靠信息技术重建和驱动治理系统，带来了各方面的显著变化，技术对治理体系的结构、要素及其运行过程等都产生了深刻而不可逆的加持作用，包括形成更为均衡的权力结构，使治理过程更加开放和透明，提高了具体问题解决的时效性，改善了公民参与的体验感等。这些积极的治理效应无疑是值得肯定的。

官僚体系积极吸纳和应用信息技术来改进管理和服务，技术治理将不确定性问题内部化和常规化，具有相互依存和相反相成的功能。[29]技术逐步嵌入到官僚体系中去，也被科层制所规训和俘获。这改变了权力展现和表达自我的方式，也从技术上巩固和强化了权力的主导和支配作用，以至于很多方面保留和延续着既有治理传统，尤其是各参与主体不平等的权力、地位及其关系，以至于很难形成系统性和体制性的成果。这里面有些消极的因素是值得批判的，比如治理的琐碎化；但很多方面也是合理的，比如居民参与意识不强等。

对于各种以技术为核心的治理创新，我们既要看到其“变”的一面，即技术所具有的驱动治理的作用，但深入剖析技术治理的效能及其实现机制，也要看到其“常”的一面，即技术所具有的“不可及性”，尤其是官僚体系对于技术及其应用的主导作用。这里的“变”和“常”是技术治理的一体两面，是动态的、辩证的和发展的，即随着技术应用的程度和范围的发展而逐渐调整和变化，由此可以更为冷静和理性地思考技术治理的前景及其未来。