“政治势能”视阈下新时代议事协调机构的制度逻辑及职能优化

(山西大学社会哲学与城乡发展研究中心 ，山西太原030006)

习近平总书记在中国共产党十九届三中全会上指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。这场变革的鲜明特征在于通过建构一个现代化国家治理体系来确保党的领导力提升[1]。优化党中央决策议事协调机构，加强党中央对重大政策的顶层设计和总体布局能力，这在党和国家治理体系中具有纲举目张的统领作用。如何理解新时代以“领导小组”为代表的议事协调机构的政治价值和制度逻辑？如何在党的全面领导视阈下优化议事协调机构的职能体系？这些问题是切实推进新时代深化党和国家机构改革的整体部署、提升党的领导力的重大命题。

学界关于以“领导小组”为代表的议事协调机构研究成果颇丰。西方学界关于“领导小组”的研究与其对中国政策决策过程的研究旨趣息息相关。从20世纪50年代至今，西方学界关于中国决策过程的研究历经精英决策范式、派系冲突范式和政策过程理论阶段，领导小组由政治权威施加个人影响的非正式决策工具[2]和党中央对官僚机构独立性的控制手段[3]，转变为中国共产党解决“碎片化”官僚运行的组织方式[4]和具有党政枢纽功能的重要机制[5]。国内研究根植于一手材料，在研究对象、场域和理论方面体现出多元化和经验性特征，形成了四种研究范式：其一，从党政关系视角解读中央工作领导小组的角色[6]；其二，从历史制度主义[7][8]、结构功能主义视角[9][10]关注作为政治运行形态的“小组政治”及其决策功能；其三，从政策执行[11][12]和组织理论视角[13][14]切入，关注作为治理形态的“小组机制”及其协调功能；其四，侧重关注地方领导小组。主要是从地方政府治理[15][16]和运动式治理[17][18]的视角，对地方领导小组作为亚正式治理机制的地方治理、资源整合和动员功能的讨论。随着中国特色社会主义进入新时代，学界研究进入了理论构建新阶段，开始从顶层设计视角重新反思领导小组。领导小组被视为大国治理机制[19]和中国特色社会主义的优势机制[20]，随着“领导小组”向“委员会”转变，“小组治国”的思路得以制度化彰显[21]。

已有研究充分展示了海内外学者关于议事协调机构研究的理论意义和现实关怀，也为本文提供了理论借鉴和逻辑起点。然而，现有研究对新时代议事协调机构的体制创新与政治价值关注较少，不利于“政治科学研究本土化”的理论建构；同时，现有研究对以领导小组为代表的“议事协调机构”的分析大多立基于西方政治系统，用西方理论透镜来观察和分析，容易忽略中国政治体制和政府机制改革蕴藏的理论创新空间，不利于在中观层面展开中西方理论对话和彰显新时代党的议事协调机构运转的制度逻辑。

“政治势能”是复旦大学贺东航教授提出的一个分析中国共产党治国理政的核心概念，在他的系列文章中，“政治势能”被塑造为中国共产党的核心理念的政治表达，包括价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能[22]。新时代中国共产党政治势能的增强，与国家治理体系和治理能力现代化的要求密切相关，也与“党的全面领导”作为新时代中国特色社会主义的最本质特征相契合。因而，“政治势能”不仅是对中国公共政策“高位推动”的学术表达，也是对发端于西方的公共政策理论的一个具有中国风格的学理性回应[23]。在不断呼吁“政治科学研究本土化”的今天，对本土化亟需敏锐的学术关切和认知，更需要建构和使用具有中国风格的学术框架去诠释和分析现实问题。因此，本文将依托于贺东航提出的“政治势能”概念，从历史逻辑出发，分析新时代议事协调机构的政治价值和制度逻辑，进而探索优化新时代议事协调机构职能体系的实践路径。

一、历史逻辑视角下新时代议事协调机构改革的政治价值

组织协调是组织结构有效运行的重要组成部分。由于政治经济社会事务纷繁复杂，各发达国家政府成立了一些承担议事协调功能的组织机构，进行跨部门决策和协同。西方国家的议事协调组织，在结构层面多以协同政府、整体政府、弹性政府[24]等出现。受到“整体政府”理念影响，OECD国家的议事协调组织总体呈现松散的组织联盟关系，如英国、新西兰等建立了相应的服务小组。在面临重大改革时，OECD国家也会采用“等级式”协调形式：借助核心执行力(首席执行专员、强力的内阁首长)成立机构，自上而下强力推动整体政府改革；或者由首相或内阁建立新的组织机构加强部门间协同合作，如新内阁/部委委员会、联合小组、特别工作小组和跨部门项目小组等。对于中国而言，以领导小组(委员会)为代表的议事协调机构则是承担议事协调功能的重要组织形式。“治大国、立小组”成为了中国政府的治理模式和治理传统。虽然都承担着决策、议事和协调功能，但以领导小组为代表的议事协调机构在价值层面和制度层面有其特殊意义。这种特殊意义来源于其历史发展与变迁，只有从历史的关联中才可以理解这些片段的深刻寓意。从全局和系统的角度探讨不同阶段之间的关系，探索议事协调机构制度变革的深层逻辑与内在规律，能够帮助我们从历史逻辑的视角探讨新时代议事协调机构改革的政治价值。

(一)以“领导小组”为代表的议事协调机构的历史演变

任何一个历史阶段的领导小组均体现了这个阶段中国共产党的主要任务和党政关系的调整。革命战争年代，中共作为一个革命党，面临的是组织如何生存的重大问题。土地革命时期成立的“三人军事领导小组”、延安整风时期的“中央高级学习组”“中央总学委”等在机构运作和干部系统管理中重构了党政关系，确保了中国共产党革命事业的成功。这一时期的领导小组主要是通过重塑党政关系，提高中国共产党作为一个政党组织的应对应急能力和决策质量。

1949年10月中共执政以来，面临如何尽快完成民主主义革命和开展社会主义建设的时代课题。1953年“中共中央工作部”“中共中央领导小组”的成立以及1956年进一步由中央各小组直接领导国务院的各“口”，其初衷都是为了保证中共对社会主义建设进程全面而绝对的掌控。

改革开放后，随着“党政分离”改革逻辑的逐步演进，中共面临的是如何高效整合和利用资源实施国家治理的课题。领导小组也出现了两种不同的发展路径：党委序列领导小组不断精简并最终基本稳定下来，仍然代表政党对诸如保密、政法、扶贫等重要工作起着宏观掌控和间接指导的作用。政府序列的领导小组，更多地是以“参谋议事”“协调沟通”“推进改革”的形态在优化国家治理体系、提升国家治理能力方面发挥其作用。

2012年以来，以习近平为核心的中共中央开创了“党的全面领导”时代。中国共产党十九大报告中提出了“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”；党的十九届四中全会公布的《决定》强调，要“健全党的全面领导制度”，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，这是以习近平为核心的党中央坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本政治要求。目的是为了重新建构“党的领导”如何制度化地嵌入国家体制，使得“党的领导”和“国家建设”同步提升。其中，改革党中央决策议事协调机构，是完善党中央机构职能的重大举措，是对我国国家治理体系的顶层优化。中国共产党十八大以来，以习近平为核心的党中央在全面深化改革、国家安全、网络安全、军民融合发展等涉及党和国家工作全局的重要领域成立了新的决策议事协调机构，对加强党对相关工作的领导和统筹协调，起到了至关重要的作用。

在中国共产党的全面领导视域下，在中央层面，议事协调机构改革有两大变化：一是表现在新组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组，加强党中央对相关领域工作的集中统一领导。在决策过程和决策效用等方面充分彰显党的领导的现实优势[25]。随着全面深化改革的进一步推进，我国面临愈来愈多的改革难题，随着“领导小组”的成立和制度化推进，逐步加强党的领导体制的系统性、整体性、协同性和科学性，有助于实现科学决策。同时，有助于在“国家治理”层面解决改革过程中出现的战略性问题、复杂和重大的综合性问题，并且能够防范化解改革过程中面临的重大风险。

二是将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会，实现了由任务型组织向常规性组织转型，有利于完善党对重大工作的科学领导和决策，形成有效管理和执行的体制机制，加强党中央对地方和部门工作的指导[26]。由“领导小组”向“委员会”的升级，反映了党的全面领导制度的进一步加强，党的组织结构进一步强化，相关职能部门更好地发挥作用，逐步形成了与新时代中国特色社会主义制度相配套的党领导重大工作的体制机制。

(二)新时代议事协调机构改革的政治价值

在中国政治制度的演进过程中，“政治势能”是中国共产党建党立国的重要基础，它帮助党在险恶的政治环境下凝聚思想和战斗力，以强大的意识形态、有效的组织动员取得政权，并在革命、建设和改革的历史进程中统一意志、推动决策执行，以促进经济社会的全面发展。[11]新时代中国共产党政治势能的增强，与国家治理体系和治理能力现代化的要求密切相关，也与“党的全面领导”作为新时代中国特色社会主义的最本质特征相契合。

新时代中国特色社会主义的核心是党的全面领导，主要任务是推动国家治理体系和治理能力现代化。如何建构一个现代化国家治理体系对于确保新时代党的领导力提升具有重要意义，党的领导力亦是推进国家治理现代化的现实保障。在治理现代化视域下优化议事协调机构，对党和国家治理体系具有纲举目张的统领作用。理清三者之间的内在关联，有助于凸显“党的全面领导”视阈下新时代议事协调机构改革的重要意义。

遇大事、立小组，是党和政府长期实践中形成的一种有效的工作方法，这是中国共产党在不断总结和提升国家治理经验过程中形成的惯例。在这一过程中，一方面，中央及各级地方以领导小组为代表的议事协调机构由“以党代政”和“以党领政”协调机制发展为“党的全面领导”下的议事机制，由“政治控制”的工具发展为“国家治理”的手段，由一元的经验意义上的组织形态发展为包括“领导小组”“委员会”等多元规范化的组织形态；另一方面，由于高政治嵌入性的行政体制在资源整合、组织协调和政治动员方面具有极强的组织能力，对于推动中国的现代化进程和“现代国家”的转型具有重要意义。以领导小组为代表的议事协调机构作为存在于正式制度外的“亚正式”治理机制，以其“精巧的治理结构设计”“高效的资源整合能力”和“广泛的共识决策框架”灵活机动地消解了日常治理结构的负担和治理能力的匮乏，因而成为深植于中国国家治理中的一个特殊机制。

但是，在新时代，中国共产党面临两个基本任务：一个是确保党的领导力提升，一个是推动国家治理体系和治理能力现代化。因而，新时代议事协调机构(领导小组)的运行逻辑不仅在于其组织结构及运行机制，更在于体制层面的创新。贺东航、孔繁斌认为，十八大后，在一些事关全局性重要议题上，中共需要以“党的全面领导”来突破官僚制的程序僵化和形式主义的顽疾，即通过确立“党的全面领导”作为议事协调机构运行的“政治势能”，从价值层面、结构层面和制度层面重新梳理了政党、政府和机构改革之间的逻辑关系，形成如下逻辑链：(1)树立“党的全面领导”作为治理现代化和议事协调机构改革的政治势能；(2)议事协调机构依托“党的全面领导”这一政治势能推动国家治理现代化，主要包括从价值性政治势能建构现代化的国家治理体系的时代价值、从制度化政治势能和体制性政治势能推动国家治理结构和制度体系的现代化建设；(3)现代化的国家治理体系通过在价值层面、制度层面、体制层面重塑并维护“党的全面领导”，提升党在国家转型中的领导力。[11]

综上所述，作为中国特色的由党主导下的党政协调机制，以领导小组为代表的议事协调机构始终围绕不同时期中国共产党面对的生存、发展和转型的历史任务需要而建立并完善。因此，领导小组的功能变化自然取决于不同时期中共所处的历史环境。其功能变化反映了不同历史时期中共为了发展和转型而完成的积极组织调适。在革命战争时期、新中国建设时期和改革开放时期，以领导小组为代表的议事协调机构作为一个被动的“机制设计”而存在，而新时代议事协调机构的政治价值不同于上述时期，是作为一个主动的、全变的“战略设计”而产生。议事协调机构的组织结构、制度逻辑和发展定位嵌入到党的全面领导和国家治理现代化的总体设计中，成为新时代中国特色社会主义的重要组成部分，成为中国共产党作为核心能动者利用“政治势能”推动党的领导力提升和国家治理现代化转型的重要平台。

二、“政治势能”视角下新时代议事协调机构的制度逻辑

事实上，议事协调机构的运行逻辑并非一个新鲜议题。学界一般采用结构功能主义和理性选择理论来解释跨部门议事和协调行为。但是这种解释并不能涵盖和诠释作为中国特色社会主义重要机制——领导小组机制——的制度逻辑，以领导小组为代表的议事协调机构的制度逻辑需要从“行政-政治-政党”等多维度综合分析。贺东航、孔繁斌等学者将加大“政治势能”看作是中国共产党十八大以来“全面加强党的领导”这一政治话语的学理性表达，是党在新时代实现治国理政的方法与路径。[11]本文认为，“政治势能”同样可以用来分析和解构新时代议事协调机构的制度逻辑。

根据贺东航、孔繁斌的定义，“政治势能”是中国共产党的核心理念的政治表达，包括三层含义：一是“党的领导在场”。通过“党的领导在场”产生凝聚力，整合跨部门利益，消除政策执行的碎片化现象。二是“构建权威”。利用党政联合发文，将公共政策上升为党的议题，提高了公共政策的政治位阶，赋予其更高的政治意义，以获得成立“工作领导小组”权限的组织形态，其功能在于统一思想、释放信号并且由平台完成以任务为导向的分工和整合。三是“借势成事”。当特定的政治位阶、政治信号或政治表征进入到公共政策时，能够很快被地方官员察觉和识别，触发其政治意识和积极性，从而使下级官员感受到一种动而不可止的势能，进而改变政策变现的进程。[11]本文认为，依托于上述分析思路，“政治势能”视角下议事协调机构的制度逻辑可以从以下两个方面解构：

(一)政治势能的价值载体

依托于政治势能的分析框架，议事协调机构作为一种价值载体，首先构建了“政治势能”转化为“政治动能”的自上而下表现为政治动员的科层化渠道。共产党治下的新中国构建了一个强有力、官僚化的新型政权[27]，构成了“党领导国家”的体制。在高度组织化政党领导下的新型政权造就了一个政治高度嵌入性的行政体制架构，推动着中国的现代化进程。随着这种“现代国家”转型，中国共产党治国理政的方式和策略发生调适及改变。但是作为一种具有高度内部凝聚力的价值载体[28]，在高度组织化体系下的政治动员和资源整合的能力及功能始终未改变。

改革开放40年来，在国家建设过程中，一个微妙且意味深长的变化是政治动员的仪式化。当国家把权力下放给下属官员，如何能够让他们按照中央权威的意志和理念行事至关重要，而这在很大程度上依靠政治教化机制得以实现。按照贺东航、孔繁斌等的“政治势能”视角，价值性政治势能被认为是在非竞争性政治制度下的执政党通过思想、理论、信仰、观念、教育活动等价值性因素进行治国理政的一种方法，主要包括理想信念和教育活动[11][22]。随着社会经济的发展和多元价值观的渗入，传统权威变得支离破碎，单纯的政治宣传和教化活动已经失去其发展空间。此时，传统权威和政治动员活动不得不依附于科层组织，将政治权威化约为政府的专项活动及其组织机构，并自上而下地逐级进行任务分工和压力传递，即表现为专项活动的常规化。这些新的组织形式下的政治动员活动不同于之前的高度动员性，而是以地方落实上级指示和精神的政策安排及政治实践得以实现。这种政治动员的仪式化就是不断通过党内集中教育和专项活动，构建政治势能中“党的领导在场”，从而通过仪式化的政治势能在科层组织中的有效传递，统一思想、释放信号并由平台完成以任务为导向的分工和整合。

对上级指示和精神的政治实践并非仅仅依靠政治宣传，而是依托于“特定的事件”。事实上，在政府治理中，当权力格局涉及参与各方的行动时，这种行动往往只能通过“特定的事件”才能观察到[29]。这个“特定的事件”即政府治理中越来越多的专项工作及其组织机构。在政府治理中，各级政府和部门都希望通过“专项工作”等“事件”的形式作为一个权力彰显、政治忠诚和能力凸显的平台。中央政府通过专项工作的开展不断向下级官僚贯彻党的精神和重要指示，在各级政府专项工作中依托于以领导小组为代表的议事协调机构这一组织形式对下级官僚进行政治动员；同时，省、市和县政府在这种仪式化过程中通过对中央及高层领导的讲话精神、工作指示等共同体道德价值的表达性复原和重申[30]，在形式上对下级官僚进行政治宣传与动员。对于下级政府而言，在政治官僚制下，则通过“创制活动”积极回应上级的指示和号召，将上级精神和指示贯穿于专项工作的指导原则中，既能够以充满“上级精神”的话语叙事的政绩向上级表示自己的政治忠诚感和政绩能力，也能够借助这种“仪式化”活动的创建创新地方政策。在上述被建构的权力运作空间中，各种各样的领导小组是各级党委、政府有效推进治理现代化和政治教化的重要手段及抓手。

在政治势能视阈下，以领导小组为代表的议事协调机构即是沟通价值性政治势能与制度性政治势能之间的桥梁，保障中国共产党以政治动员为代表的政治价值传递的制度化和制度性建设始终保持与中央精神的同步。

(二)政治势能的行政运作

在中国政治官僚制下，如何充分调动与集中组织资源和组织动员能力进行治理，如何充分利用政治精英权威所带来的动员能力和规则调适能力进行治理与协调，如何消解“条块关系”下政府体制及其他制度性约束带来的政策制定和执行的“碎片化”现状等，不仅是中国政府机构调整和体制改革需要面对的问题，同时，也是议事协调机构产生的重要任务环境和制度背景。政治势能的分析框架强调并构建了“党的领导在场-构建权威-借势成事”的场域，在此场域下党政机关将“政治势能”转化为“治理动能”，从而应用于各级政府的治理当中。在政治势能的分析框架下，议事协调机构通过把地方党政一把手纳入领导小组组长的方式构建了“党的领导在场”，为整合跨部门利益奠定了基础；继而，通过领导小组党政联合发文，将一般性的行政工作转化为政治性的中心工作，提高了领导小组负责的专项工作的政治位阶；最后，通过“领导小组工作责任制”将这种政治工作和政治压力转化为以任务为导向的行政事务，并以“工作责任制”的形式向下级政府官员释放信号，触发其参与专项工作的积极性，配合领导小组工作的开展。

1.作为核心能动者的“政治精英”

一般而言，党政一把手被纳入到领导小组中，作为以领导小组为代表的议事协调机构的组长带领领导小组运作。虽然在领导小组组织结构中，“组长”作为“虚”位领导而存在，真正发挥“实”作用的是领导小组办公室，但事实上，作为“小组组长”的政治精英担任着重要角色。

作为党政一把手这样一个强有力的“领导者”，他有足够的权威和资源整合能力去动员利益相关群体将注意力集中于某一个公共议题，并且很自然地赋予其解决问题的合法性[31]。进而能够在议题的酝酿环节和决策环节影响中央和地方治理格局中各个利益体之间的注意力分配，从而有效达成共识，形成共识性决策。

同时，在政策执行环境中，政治精英有足够的政治动员和资源整合能力借助“政治势能”将权力格局中的利益统一起来关注“特定的事件”——专项工作。通过政治精英“督查”和“批示”等手段，实现“实质权威”对“正式权威”的有效替代，形成“权力在场”。基于多数政治动员仪式化运作的专项工作总是依托于领导小组来开展，在这一过程中，高层政治精英的“权力在场”得以彰显，并且通过逐级传播，将精英的个体政治压力和政治教化嵌入下级政府或部门的专项工作具体执行中。政治精英作为核心能动者利用“政治势能”自上而下地对下级官僚进行政治动员、规训及监督，从而实现政策资源的高度整合和政策落地落实。

2.“利益共同体”的构建

在政治势能的分析框架下，以领导小组为代表的议事协调机构的成立、组长及成员框架的确立正式建构了在特定场域中——专项活动——的政治位阶，进而释放出信号并且由领导小组这一平台重新建构了一整套新的权利和义务关系——领导小组工作责任制，以便完成以任务为导向的分工和整合，最终“借势而为”，促使公共政策在新的政治位阶下，推动地方官员察觉和识别，触发其政治意识和积极性，推动下级官僚对于公共政策的注意力分配，进而改变政策变现的进程。

具体而言，这种“借势而为”的平台搭建就是成立党的工作领导小组(议事协调机构)。一般而言，党的工作领导小组会议会采用“套会”的形式，即将领导小组会议与党委会或政府工作会议一起以“套会”的形式召开。在工作会议的决策时也采用常规的党的民主集中制决策方式。这种将中共集体领导机制内嵌于政府政策制定过程的机制，使得政府的政策制定和决策过程实际上转变为党的民主集中制决策。通过这样一种富有弹性的决策机制，既充分调动了部门决策和部门协商的积极性，又保证了在融合各方面意见的基础上适时拍板定案、形成决策。 “小组治理”的运作机制打破了常规治理困境，通过国家治理过程尤其是治理政策制定过程的重构，将中共民主集中决策体制和政府的政策制定过程有机结合在一起，增强了决策的民主性和科学性。

同时，领导小组的成员不仅包括“条”的各部门也包括下级“块”的各党政机关，这样把同级和下级“条”(职能部门)与下级“块”(党政机关)通过领导小组连接在一起。在这个临时的权力场域中，领导小组的权威、程序和运作发挥实质作用，形成一种新的工作责任制，即领导小组工作责任制。领导小组工作责任制作为一种“责任链条”，依托于“责任-利益”纽带而把各责任主体联结起来。正是通过这种特殊的责任制，使得“条”的各部门和“块”的各党政机关之间形成一种“责任纽带”关系，从而被吸纳入一个新的“责任-利益”共同体中。换句话说，领导小组工作责任制就是利用等级权威以及党政集体领导制度从而在行政轨道外创造出另一个轨道，以便迅速有效地执行和联结。[17]

三、新时代议事协调机构职能优化的实践路径

“政治势能”作为议事协调机构有效运行的制度背景，这一制度链条包括：政治精英在场产生政治势能—议事协调场域下构建权威—借助权威高位推动转化为治理动能。因而，新时代议事协调机构的有效运转取决于“政治势能”能否顺利转化为“治理动能”。在这一过程中我们需要考虑三个层面：其一，由“政治精英在场”产生的“政治势能”的凝聚力是否适度有效；其二，借助权威高位推动转化为治理动能的过程是否科学可控；其三，是否能够正确处理“政治势能”下“小组机制”与常规治理制度之间的平衡。结合对以上三个问题的分析，我们需要从以下几个方面优化其职能体系，从而能够充分发挥其功效：

(一)加快制定机构编制法，推动议事协调机构职能、程序和责任的法定化及制度化

“政治势能”的凝聚力不够或者太大都将会影响通过这种特殊的凝聚力整合跨部门利益和碎片化政策执行的效果。由“政治精英在场”(领导小组组长)产生的凝聚力将有效提高“政治势能”，从而通过高位势能推动政策的有效执行和部门利益的整合。这种“凝聚力”太小将不足以形成整合跨部门利益的力量，“凝聚力”太大则会导致“覆水难收”。换句话说，“小组机制”的泛化应用消解了亚正式治理机制灵活性作用的同时，还由于对组织力量的推崇而压缩了制度化转型的发展空间。在这种治理过程的“棘轮效应”中，地方治理转型最终将逐步走向一种“内卷化”，而非制度化转型。因此，需要通过将议事协调机构职能、程序和责任法定化与制度化，通过规范设置议事协调机构，适当规范这种“政治势能”的凝聚力。

由此可见，在制定中国共产党机构编制工作条例和机构编制法过程中，应当加强议事协调机构及其办事机构的设置、运行程序、运行规则、职能配置和撤销条件等的法定化和制度化建设。应规范设置议事协调机构，根据实际需要，议事协调机构的办事机构可单独设置或合署办公，避免机构改革长期以来形成的“量化偏好”，跳出“越少越好”的思维定式[25]。要对议事协调机构进行结构性和功能性划分，区分临时性机构、常设性机构和阶段性机构，以及区分决策议事为主型和协调治理为主型，从而实现科学的分类管理。与此同时，要对议事协调机构的运行加强监督，提升其透明度，增强议事协调机构运作的有效性。

(二)建立完善评估制度，科学化运作议事协调机构

“政治势能”是否能够有效转化为“治理动能”，还取决于这种转换渠道是否通畅。换句话说，需要有科学的评估制度有效评价和反馈议事协调机构的设置、运作、绩效等。目前来看，议事协调机构为人所诟病的最大问题在于其泛化使用和运行过程中的权力扩张，以及目前纷繁复杂的经济社会事务亟需大量议事协调机构进行顶层设计与事务的具体协调之间的张力。这种张力的核心问题在于如何正确评估是否需要议事协调机构，建立怎样的议事协调机构以及当前议事协调机构的运行状况和治理绩效究竟如何。因此，在治理现代化背景下，建立议事协调机构的评估制度，实现议事协调机构的科学化运作势在必行。

首先，应事前评估设立议事协调机构的必要性，即当前工作是否有必要通过设立议事协调机构去完成，还是可以依托于当前的职能部门和合作机制即可完成。需要结合议事协调机构的程序设定，通过事前评估，提前预判议事协调机构设立的意义和非预计性后果，减少议事协调机构的泛化使用。其次，要对议事协调机构的运行环节和要素运用开展事中评估。对议事协调机构在“会议频次”“会议程序的规范性”“督查频次和方式”等方面要科学评估，避免和减少在议事协调机构运行过程中个别职能部门和官僚通过“批示”和“督查”等手段扩张和滥用权力。再次，对议事协调机构的治理绩效要开展事后评估。对每次专项工作、突发事件等成立议事协调机构及其运作是否合规、对议事协调机构的既定目标与实现结果之间的匹配和实现程度都应全面评估，对议事协调机构在专项治理和协调工作中的成本、收益以及非预计性后果要全面考量、形成书面评估报告，进而完善议事协调机构，实现科学化运作。

(三)在治理现代化背景下寻求“小组机制”与现有制度体系和治理弹性之间的平衡

如何处理以领导小组为代表的议事协调机构与现有制度体系之间的平衡关系，将其合理地置于整个制度体系之中，是比成立领导小组更大的挑战。换句话说，在“政治势能”转化为“治理动能”过程中，如何保证这种转化过程的合法性和有效性是新时代议事协调机构改革的关键性问题。

“小组机制”作为一种依靠小组领导、权威训诫的方式开展治理的措施，能够迅速有效地优化、充实、巩固常规治理制度和规则，完善中国现有的基本治理体系。但是，由于治理资源和党政精英注意力配置的有限性，这种“政治势能”在结构和绩效方面都以不稳定的状态存在，如果“小组机制”过度依赖于“高层权威”的政治势能，并且通过领导小组的形式将这种“高层权威”组织化和制度化，则政治势能的使用“常规化”之时也正是其美妙效果失灵之时。随着国家治理体系和治理能力进一步现代化，这种政治势能运作下的“小组机制”及其重构下各级政府治理结构关系的稳定性和有效性也将进一步被削弱。

从长远来看，一定程度依赖“政治势能”作用的议事协调机构需要考虑其在结构上和机制上的转型问题。因此，如何适度应用“政治势能”运行下的议事协调机构，如何正确处理好以领导小组为代表的“议事协调机制”与常规科层治理制度之间的关系，是新时代优化议事协调职能体系需要注意和思考的问题。