全民参保背景下安徽省社会保险参保现状、问题和对策——以安徽省A市为例

洪 梅

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230000）

社会保障是民生安全网、社会稳定器，与人民幸福安康息息相关，事关全面建成小康社会、国家社会长治久安。改革开放以来，我国社会保障体系从无到有、从单一变多元、从配套国有企业改革发展到国家重要的一项社会经济制度，走过了一段极不平凡的坎坷之路，取得了举世瞩目的改革成果。2015 年党的十八届五中全会首次提出“全民参保计划”，2017 年党的十九大明确提出要“全面实施全民参保计划”，这是贯彻共享发展理念、实现社会保障体系覆盖全民目标、促进人人享有基本社会保障的重要举措。学术界对社会保险研究不断深入，大多从宏观层面探讨通过创新社会保险制度、提升基金统筹层次、降低企业社保费率等，来破解社会保险领域出现的历史问题和现实矛盾[1]。本研究由“微观”入手，通过对安徽省A 市社会保险参保人员结构的梳理，试图找出全民参保存在的问题及原因，由点及面对全省实施全民参保计划提出具体的意见建议，以期推动“法定人员全覆盖和人人享有社会保障”的目标任务如期实现。

一、A 市社会保险参保现状

A 市地处安徽北部，是一个拥有34 个行业、200多个门类的较为典型的综合性老工业城市，属皖北地区的加工制造业中心，为安徽省的重要工业基地，是华东地区的重要科技中心城市。同时，A 市又是一个传统农业大市，境内以平原为主，水源充足，土地肥沃，城镇化率水平较低（46.8%），具有良好的农业生产条件，为江淮商品粮生产基地的重要组成部分。因此，A 市既有较为完备的城镇职工社会保险体系，也有较为典型的城乡居民社会保障制度，是研究全省社会保障制度理想的样本。

A 市社会保险制度起步较早，1986 年9 月便在全省率先试行全民所有制企业退休基金统筹管理，经过30 多年的不断发展完善，逐步建立了覆盖全民、统筹城乡的社会保障制度体系，全民参保格局基本形成。截至2018 年底，A 市全民参保登记总人数440 余万人①。其中，养老保险、医疗保险两大险种参保人数相对较多，分别占登记总人数的58.95%和97.40%；而工伤保险、失业保险、生育保险参保人数明显偏低，分别为11.43%、11.05%、11.47%，三险参保水平大致相当；五险全部参齐的，仅占登记总人数的7.37%。

分险种参保结构如下：

图1 A 市各险种参保人数占登记总人数比例

图2 A 市养老保险各险种参保人数占比

图3 A 市医疗保险各险种参保人数占比

参保人员构成情况如下：

图4 A 市参保人员身份结构

图5 A 市参保人员年龄结构

二、A 市推进全民参保计划遇到的问题

A 市当前仍有相当部分人口尚未被纳入社会保障体系当中，既有制度供给不足、政策落实不刚的问题，也有参保意识不高、服务能力不强的短板，这些将对加快实现全民参保目标产生深入的影响。

（一）社会保障制度落后于就业结构调整

社会保障制度是基于长期稳定的劳动关系而设计建立的。通过调查分析，A 市不同群体之间的参保率有着较为明显的差距，参保率最高、参加险种最齐全的，当属城镇职工，一方面是因为此类人群实施社会保险制度最早，推广时间长，参保意识强；另一方面，基本都有相对稳定的单位为依托，有劳动合同为契约，权利义务明确，易于维权。当前整体参保率较低、参保难度最大、不确定性因素最多的，是灵活就业人员和未就业、失业人员群体[2]。A 市在对42.8 万名未参保或未参全人员进行入户调查时发现，未在单位就业的占95.75%；就业状态为灵活就业的被调查人员中，未参加养老保险、医疗保险的高达95.47%、97.40%。随着互联网技术高速发展，平台经济、共享经济迅速兴起，新职业、新工种应运而生，互联网在拉动就业的同时，也重塑了就业业态。新业态就业人员如网络售卖员、网约车司机、快递外卖人员等，多为灵活就业。而从社会发展趋势来看，灵活就业所占比重将会越来越大（美国目前约为40%，中国不到10%），其劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入等等均有别于传统就业模式，目前针对他们的社会保障政策大多缺失，现行制度已严重落后于现实需求。

（二）单位参保责任让位于用工成本控制

随着中国经济进入新常态，经济增速放缓，发展动能转换。近年来，A 市第三产业得到快速发展，从业人数所占比例已由2005 年28.7% 增至2018 年43.4%。而第三产业多为中小微民营企业，从业人员的流动性大，部分企业主参保责任意识缺位，往往想方设法逃避缴纳社会保险的法律责任，通过瞒报用工人数、少报职工工资等手段少缴社保费，甚或不参保，以节约用工成本。有的企业另辟蹊径，让企业职工按照灵活就业人员身份参保，以缴费凭据充当参保数量，而职工本人考虑到既有养老保险，又能保住“饭碗”，一般都会配合企业完成这项“参保工作”。还有部分招商引资企业“自抬身份”，借口企业正处在孵化期、成长期，营利少，办理参保变更手续麻烦等，不愿履行企业参保责任[3]。A 市近几年劳动力市场普通工人供大于求，用工主动权掌握在企业手中，不签订劳动合同、侵犯职工合法权益的行为较为常见，不规范用工造成单位与员工之间无法建立稳定的劳动关系，成为部分企业逃避社保责任的手段。

（三）社保扩面征缴受制于参保意识淡薄

研究发现，大多数务工人员不把企业是否为其办理社会保险作为择业前置条件。一是因为目前结构性就业难问题较为突出，低技能人员面临的就业压力较大，为匹配到一份较为满意的工作，自动或被动地选择放弃部分自身合法权益。二是对社会保险的保障作用认识不到位，没有加以考虑，加之对社会保险政策不甚了解，对缴费比率、缴费额及将来的待遇等不清楚，造成了劳动者在求职前和就业后，不知道该如何向雇主要求或争取社会保险权利。三是企业从业人员中的农民工和年轻人，短视行为严重，对养老等后顾之忧考虑得少，对维护自身劳动保障权益认识肤浅，只看到眼前利益，没有危机意识、长远考量，不确定是否能缴费到退休年龄且满足最低年限要求，觉得现金拿在手中更实在。还有些职工属农村户籍，认为自身工作不稳定、流动性大，对在外工作没作长远打算，有叶落归根思想，最终还要回到家乡，因此只求于在农村办理新农保和新农合，对参加城镇职工社会保险没有积极性[4]。

（四）服务水平提升迟缓于人员流动加速

市场对人力资源配置发挥决定性作用，促进了人力资源在更大的区域、更多的岗位间频繁有效流动，异地养老也逐渐成为一种新常态，这给社会保障管理服务提出了更高要求[5]。从A 市现行社保政策执行效果来看，险种碎片化现象明显，各险种的衔接和转移还不完善，与当前人员全社会流动的现状还不相适应。比如，在农村居民养老保险就并存有老农保、失地农民、村干部养老保险等，造成管理繁杂、衔接不畅。尤其是居民养老与职工养老之间转换没有统一具体的操作办法，医疗保险与失业保险异地转移办法也不明确。参保管理信息化程度不高，做不到入库人员智能快速比对，导致未参保与重复参保现象并存。调查发现，A 市养老保险重复参保率为0.90%，主要为职工养老保险和居民养老保险重复参保；医疗保险重复参保率为7.39%，其中重复参加职工医保和居民医保占18.74%，重复参加居民医保和新农合占56.71%，重复参加职工医保和新农合占22.06%，三者均重复参加的占2.49%。主要原因是参保人因社会流动身份转换而选择变换参保险种，但不了解政策等缘故未及时办理原险种停参手续。A市基层社保经办能力建设尚不能满足“全民参保计划”工作需要及参保对象的服务需求。“全民参保计划”重点工作之一是入户调查和信息采集，由于调查对象中异地流动务工人员多，点多、线长、面广，需要投入大量的人力、物力、财力，而受人员编制、经费限制，基层经办机构人力资源配置一直严重不足，经办人员流动频繁，导致业务的衔接和办理跟不上，严重制约了工作开展[6]。

三、安徽实施全民参保计划的对策

A 市全民参保实施过程中遇到的问题，在安徽其它地方也同样存在。针对上述问题，提出如下对策：

（一）进一步完善社会保险相关制度，加大社保征缴力度

在坚决落实 《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规规定的同时，进一步完善、细化可执行的地方社会保险相关制度，加大执法力度和刚性，认真做好各类用人单位社会保险征缴登记工作[7]。树立由制度全覆盖向法定人群全覆盖转变的工作思路，面向非正规就业者、自雇者、灵活就业者等新业态就业人员出台相关社会保险政策，促进新业态就业人员由自愿参保变为自觉参保、在就业地参保。探索特殊行业、特殊群体选择性参加单一险种政策，有针对性地提高失业、工伤等保险参保率，推动各险种均衡发展。扩大失业保险受益范围，通过政策鼓励引导民营中小微企业务工人员、农民工、新业态就业人员等人群积极参加失业保险[8]。将现行的建筑业按项目参加工伤保险机制进一步推广到其他类似工伤高危行业，建立快递业等新形态就业人员职业伤害保险制度，推进公务员和参照公务员法管理单位工作人员全部纳入工伤保险范围，实现工伤保险政策从企业职工向职业劳动者的广覆盖。积极发挥征缴稽核作用，对用人单位的基数申报、缴费比例、工资总额，以及员工工资发放情况实施重点稽查，如有违法行为坚决采取处罚措施，起到处罚一户教育一片作用。

（二）进一步完善用工领域信用体系，强化政策法规宣传

运用新媒体、融媒体、全媒体，广泛开展社会保险政策法规宣传，争取做到人人了解、家喻户晓，让从业人员化解认识上的不足，使用人单位去除观念上的误区。紧扣全民参保的重点工作和重要阶段，有针对性地加强对民营企业、小微企业的宣传，提高企业经营者依法缴纳社会保险费的意识。积极倡导、推动企业开展和谐劳动关系创建活动，加强劳动合同、集体劳动合同签订和履行的监管，规范企业用工行为。进一步完善劳动监察执法手段，加快劳动保障监察两网化建设，充实监察执法力量，实现执法重心下移，提高行政执法效能，全面动态监管劳动用工情况，加大对用人单位不参保和不足额缴纳社保费情况的监督检查力度，指导帮助劳动者依法维权，“快立、快审、快结、快执”维权案件[9]。建立健全社会保险诚信管理制度，坚决打击各种违法失信行为，对未依法及时为职工办理社会保险登记，或者未足额交纳社会保险费的严重失信企业，依法纳入信用黑名单。

（三）进一步健全分类参保机制，加快一体化建设进程

对于城镇灵活就业的农业转移人口群体，愿意参加城镇职工养老保险的，允许其以个体身份自愿选择在户籍地或现居住地参保。鼓励个体灵活就业人员延长缴费年限，特别是针对年满40 岁的女性、年满50岁的男性下岗失业人员，加大社保补贴力度，促进其持续缴费。整合老险种，消除碎片化。将被征地农民养老保险整合并入城镇职工养老保险，采取“老人老办法、新人新办法”方式分别处理：并轨前已享受失地农民养老保险待遇的人员继续按老办法享受待遇；并轨前已参加失地农民养老保险尚未达到享受条件的人员，并轨后以灵活就业人员身份参加企业职工养老保险，并轨后参保并已达到法定退休年龄的失地农民，愿意参加企业职工养老保险，允许其以灵活就业人员身份一次性缴足15 年的养老保险费后领取基本养老金[10]。对于村干部群体，整体纳入城镇职工养老保险参保范围，参保单位列入乡镇政府；已参加村干部养老保险的在职人员，自愿改为企业职工养老保险的，原账户储存额并入其企业职工养老保险个人账户，缴费年限可折算为企业职工养老保险缴费年限。进一步完善城乡居民基本养老保险、机关事业单位养老保险与城镇职工基本养老保险制度之间的转移接续机制，建立健全各险种跨区域转接制度，着力解决保险关系转移不畅问题，为人员全社会流动提供保障。

（四）进一步健全公共服务机制，形成全民参保工作合力

加强全民参保数据动态管理和分析应用，综合利用大数据资源，建立全民参保登记动态清零机制，动态、精准锁定未参保人员和中断缴费人员，分类施策，精准扩面。同时，还要重点建立健全三个机制，确保全民参保计划顺利推进：一是组织领导机制。成立推进全民参保工作领导组，指导、协调全民参保工作，人社、税务等相关职能部门为成员单位，完善工作机制，形成齐抓共管局面。二是信息共享机制。深化“多证合一”改革，企业在工商注册的同时办理社会保险登记，法定代表人及财务负责人首先参保缴费。推动税务、人社等部门间信息系统互联互通、数据实时交换，提高信息获取的及时性和有效性。提升人社系统信息化建设水平，实现参保信息与就业失业登记信息无缝对接，确保就业一人、参保一人。优化完善经办服务，将服务向互联网、移动终端等便民化载体延伸。三是政策保障机制。建立企业社保参保登记与享受政府补贴项目对接机制，对享受财政补贴项目的企业，同步跟进参保扩面。落实社保扶贫政策，着力解决贫困人口缴不起社保费问题。实施援企稳岗补贴政策，进一步加大补贴力度，切实发挥失业保险基金在支持企业稳定岗位方面的作用[11]。大力促进就业和扶持创业，以促进就业扩大社保参保面。

注释：

①文中所有参保数据均来源于A 市全民参保数据库。