新时代城市政府公共产品供给治理体系现代化研究

刘文勇

（黑龙江大学 经济与工商管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080）

一、引言

改革开放以来，中国城市化发展的规模与速度取得了明显的成绩，人口城市化率从1978 年的18%增长到2019 年突破60%，百万以上人口规模城市130 个，千万以上人口规模城市16 个，随着两阶段中国梦的逐步实现，城市化率将会进一步提升。快速发展的城市化体现了中国特色社会主义制度优越性的同时，也不可避免地出现了一些“短板”问题与发展“空白点”，如公共卫生安全、资源消耗与环境污染、交通与治安管理、流动人口管理等问题，这些都在不断地考验着政府治理能力与水平。从当前新冠肺炎疫情在城市的传播、防控以及后期的秩序恢复来看，完善食品安全、医疗体系、资源供应、交通管理、治安管理、信息传播、突发事件应急处理等城市治理体系的构建与有效运行，是十分重要的、必要的且必须的。城市公共产品供给的政府治理问题在以往并不是热点问题，原因是它被当时的经济社会主要矛盾所掩盖。现在之所以应该得到重视，是因为中国发展所处的新的历史时期的社会主要矛盾已经变化，坚持和完善中国特色社会主义制度优越性，需要对这些国家治理体系建设中的空白点和薄弱点进行补充和完善。2018 年11 月6 日，习近平总书记在上海考察时强调，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”①《习近平在上海考察：坚定改革开放再出发信心和决心 加快提升城市能级和核心竞争力》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/11-07/8670952.shtml.。因此，从丰富新时代国家治理体系与治理能力现代化理论的系统研究角度来看，城市公共产品政府治理体系现代化研究同样有着重要的理论价值与现实意义。

国内外关于城市公共产品政府治理体系的研究很丰富。Pierre（1999）［1］总结了西方发达国家的四种治理体系即政府管理、社团（多主体）治理、支持增长型与福利型。（1）政府管理：20 世纪70年代“滞涨”后，福特主义生产方式危机出现的同时，新自由主义盛行，美国里根政府和英国撒切尔夫人政府在主张私有化的同时推行公共产品私人化供给，对于此，James N.Rosenau（1995）［2］曾认为，治理是一种没有政府统治的活动过程，是社会网络和其他非等级机制规范社会行为和满足不同主体利益需要的活动；然而，政府无区别地将公共产品供给外包给市场代理人，导致了市场失灵与国家治理状况的恶化（弗朗西斯·福山，2007［3］），对于此，Stephen Bell 和Andrew Hindmoor（2009［4］）认为应该确立以国家和政府为主体的公共产品供给的治理范式，但是，这种“国家回归”与政府的传统统治活动不同，它包括对政府的问责、监督和公民参与，以及要求政府与非政府主体间的协商、互动、合作（王海荣，2019［5］）。在中国，政府是公共产品的治理主体，中国的改革就是一种以政府治理为重点内容的改革，国家及其政府是最重要的政治权利主体（俞可平，2008［6］）。（2）社团（多主体）治理：公共选择理论将市场作为城市治理的基本动力机制，强调多元主体的公私合作伙伴关系，从科层制的垂直控制转向多个利益主体间的讨价还价［7］，这实际上是一种多中心的治理体系；而Peter（2014）［8］则认为政府是治理的最终主体，在治理进程中，政府拥有随时收回权威的权力，其他治理主体实际是在政府层级制的“阴影”下运作，这种理论将政府看作多主体治理的“元”；参与式治理理论则强调城市居民获得“分权”，具有认同感和归属感，以公民身份直接参与对城市公共事物的自我管理（理查德·C·博克斯，2013［9］）。（3）支持增长型：20 世纪70 年代出现的“城市增长机器”理论把城市治理等同于城市发展，强调增长联盟对城市决策的控制，认为权利不是控制的手段，而是促进合作性城市政权的社会生产能力（乔纳森·S·戴维斯，戴维·L·英布罗肖，2013［10］）。（4）福利型：20 世纪80 年代流行于英美的“不均衡发展”理论，在实践中促进了经济发展的同时，产生的问题是地方政府开始依赖于中央政府的财政支持，城市治理主要内容就是解决地方经济衰退与失业等问题，但经济衰退的时候，这种治理体系不仅吸引不到外部投资而且内部投资也会逐渐失去［11］。上述研究对于新时代中国实践的创新性发展具有一定的经验参考和理论借鉴意义。本文将基于辩证唯物主义、历史唯物主义视角考察国内外发展历程，重点分析新时代中国城市公共产品的政府治理体系现代化建设路径与对策建议。

二、基于城市化发展视角公共产品供给主体的一般性考察

城市公共产品相对于农村公共产品而言，同样具有准公共产品或俱乐部公共产品的属性，包括行政管理及其政策法规、公共安全与医疗卫生、基础教育与文化事业、市政设施与水电气能源供应、城市绿化与环境保护等，城市公共产品供给规模与质量决定了城市的生活水准，是城镇居民隐性收入中的重要组成部分，承载了人类城市文明发展的重要成果。

城市化发展伴随着城市功能转型而变化，人类历史上最初的城市主要是军事和政治中心，以指挥防御与驻兵屯粮功能为主，这符合农业社会生产方式与人们信息沟通方式的特点。大约是在中世纪时期，人们出于对流行性传染病的恐惧，以城镇为主体开始采取公共卫生、卫生检疫和健康证明等措施，尽管措施惠及贫民，但仍然是上层社会与统治阶层利益的体现，而且因为各城镇的财力与能力不同，公共产品供给水平与质量也不尽相同。进入工业社会后，工业品的集中生产与集中销售使得城市生产与消费的经济功能愈发突出，城市的经济功能地位开始超越军事功能地位，城市的规划调控、要素与产品市场功能占据主导，城市人口开始快速增长，工人阶级壮大的同时，民主革命推进了公民社会的诞生，封建政治权利转化为民主选举的制度设计，政府在基础设施、医疗交通、教育卫生等领域的施政成为争取选票的砝码，加之这一阶段人口在城市的集聚，原来封建领主的财力根本不愿意也无法支撑公共产品的供给，而拥有面向全体国民征税的民主制度下的国家则成为公共产品供给的天然主体。其后，国家政府供给公共产品的理论主张在凯恩斯主义盛行时期得到了极大发展，部分国家政府提供教育的层次逐步提高至高等教育阶段，政府提供的失业保险、医疗保险开始覆盖全体。这种情形发展至20 世纪70 年代，受到“滞涨”的影响，政府通过税收向全社会公共福利的转移支付难以为继，政府财政危机出现，于是公共产品供给的“PPP”（Public Private Parter）模式开始出现，政府主导下的私营企业主、公益性组织等第三方各类主体相继进入当代社会公共产品供给主体范畴。也是从这个时期开始，人们开始对“大城市病”等工业化城市发展理念反思，提出城市需要向新的功能转变，20 世纪70 年代联合国教科文组织提出“生态城市”概念，旨在解决经济发达、社会繁荣、人民幸福与生态良性循环之间的协调统一问题，经济的可持续、环境的可循环、幸福的可代际传承是这种超越生物学范畴的生态意识与环境价值观的主要衡量标准，也是城市公共产品有效供给的衡量标准。进入21 世纪以来，信息技术媒介与数字经济载体的发展重塑社会生态，以虚拟社区、共享经济为代表的公共产品呈现出了新形态，公共产品供给的主体多元化、去中心化趋势明显，分布式生产方式下的公共产品供给主体呈现出全民参与特点，如数字型公共产品①公共产品具有使用时的非排他性、非分割性，受益时的非竞争性特点，根据范围不同可分为纯公共产品、俱乐部公共产品等，由此形成了公共消费特征。数字型公共产品如线上共享平台中的各类资源在一定程度上满足上述特点，具有俱乐部公共产品特征，但是由于数字型产品的零边际成本，所以外溢性较为明显，可能还会转化为纯公共产品，而且，这些数字型公共产品供给的管控对于政府来讲，存在一定难度。供给对于政府来讲，既是新生事物，也是城市治理的重点与难点。

梳理上述历史发展实践，可以发现三条线索：一是城市化进程中人口集聚对公共产品提出了需求，需求升级是公共产品供给的偏好显示；二是公共产品供给主体在工业化社会形成了政府主导、多方参与的模式，后工业化社会的“全民参与”趋势开始出现，但国家政府具有供给主体的“天然性”；三是国家治理能力可以表现为国家政府对于城市公共产品需求的满足程度。三条线索汇集起来的逻辑是，城市化发展包括人口的城市化、城市化的人口数量集聚对公共产品提出规模需求、城市居民的需求层次提升对公共产品提出质量要求，满足规模与质量需求的公共产品供给能力是政府主导下的城市经济社会治理能力的体现。

三、中国城市政府公共产品供给制度体系分析

“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法”①习近平论推进国家治理体系和治理能力现代化，http：//www.sohu.com/a/350697865_99910015，2019-10-30.，因此，我们这里探讨中国城市公共产品供给制度体系，必须要结合中国的历史实践发展进行分析。一般来讲，公共产品供给制度体系包含的要素有“谁来提供公共产品”“按照谁的需求来提供”“以什么方式提供”“如何评价供给的效果”“按照什么标准来评价”“如何改善供给”等等，总结起来，就是所谓的供给主体、需求偏好、满足需求的路径、绩效评价与改善等问题。

首先，关于供给主体。改革开放前城市公共产品的供给主体是单一的，主要是政府及其代表——国有企业，通过“计划分配”与“企业办社会”方式对城市居民提供公共产品。改革开放发展商品经济以及确立中国特色社会主义市场经济的过程中，财政分权与税制改革增加了地方政府积极性与主动性，地方政府在学习与适应市场经济规律、建设与发展城市过程中，将市场精神充分运用到了公共产品的生产、运营与维护中，产生了一批新模式与新机制，如BOT、TOT、BBO 等，这个过程中非公企业、社会团体、公益性组织开始参与到城市公共产品的供给中来。

其次，关于需求偏好。改革开放前的城市公共产品需求超越了个体意愿，往往是主要社会生产关系的集体需求意愿表达。如新中国成立后，城市开始恢复生产，医治战争创伤，重建新世界新秩序，1951 年2 月中共中央《政治局扩大会议决议要点》中明确提出“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，主要解决城市环境整治、居住条件改善、道路修整、改善供水供电等基础公共产品供需矛盾；1953 年开始，中国的“五年计划”建设开启，随着156 个重大项目、694 个大中型项目组成的工业化建设推进，拓建和新建了一批城市诸如武汉、太原、洛阳、鸡西、焦作、马鞍山等城市，城市公共产品供给围绕工业化建设所需，开始高度集中于这些城市，与此同时，为了节约“非生产性”基础设施资源投入，在1955 年，当时的国家建委曾提出“今后新建的城市原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”［12］的发展战略，可以说“一五计划”建设时期，城市公共产品供给的主要内容就是支持重工业优先发展战略的实施。改革开放后，曾一度出现地方政府需求主导的情况，如财政分权后地方政府间经济增长的“锦标赛”将改善投资环境的重要性提上日程，政府“修建基础设施、土地升值、出让土地、再修建基础设施、土地升值、出让土地”的“经营城市”理念盛行，推动了城市发展速度与公共产品供给规模的增长，这一阶段内的城镇土地规模扩张速度快于人口扩张速度；进入新时代以来，“以人为本”理念得到重视和贯彻，人民的主导地位和首创精神得到尊重，如十九届四中全会明确提出，“为人民执政、靠人民执政”需要“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位”。

再次，关于需求满足的路径。改革开放前城市的生存型公共产品多于发展型公共产品，在体制范围内以计划配给方式提供公共产品，如体制内提供的“衣、食、住、行、生、老、病、死、学、婚、育”等公共产品供给种类丰富，但水平不高、同质化较为严重；再如1954—1977 年期间，全国交通、教育、文化等投资年均增速为6.5%，低于农业投资增速2 个百分点、低于工业基本投资增速5.6 个百分点①国家统计局综合司：《庆祝新中国成立60 年系列报告之七：基础产业和基础设施建设取得辉煌成就》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/qzxzgcl60zn/200909/t20090915_68639.html.，这说明人民对公共产品的需求是被抑制的。改革开放后，政府职能转变与市场经济发展，计划配给逐渐取消，根据公共产品属性，分级对待，逐步引入了市场机制，形成了“政府定价、市场调节”为主导方式的需求满足路径，被抑制的需求逐步得到供给，如1979—1989 年间的教育、文化、卫生等基本建设累积投资年均增速25.8%，高于同期基础产业和基础设施投资15.1 个百分点②习近平“三个坚持”夯实强国之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.。进入新时代以来，城市公共产品不平衡与不充分、质量不高的矛盾引发了公共产品的供给侧改革，需要创新性地综合运用行政与市场手段来满足城市居民对美好生活的公共产品向往。

最后，关于绩效评价与改善的问题。改革开放前政府关注行政与经济职能较多，主要是计划和行政命令为主，因此，城市公共产品供给的绩效评价主要表现为国民经济计划的目标达成度，次年度的城市公共产品供给也主要反映在年度经济发展计划指标中。改革开放后，随着经济发展，国家实力增强，具备了较强的更大范围、更高层次供给能力，同时民众多元化需求发展也为公共产品供给提出了更多难点；在绩效评价的标准上经历了由“效率为主、兼顾公平”向“效率与公平并重”的转变、由“社会与经济指标为主”向“社会、生态与经济指标并重”的转变；进入新时代以来，城乡融合与城乡一体化发展的新型城市化发展道路被不断清晰和明确，“绿水青山就是金山银山”“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”等理念在城市公共产品供给中的原则性与指导性愈发重要。

四、新时代中国城市政府公共产品供给制度体系现代化的路径分析

坚持和完善中国特色社会主义制度是中国城市公共产品供给制度体系现代化的基本前提。十九届四中全会提出，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。进入新时代以来，中国特色社会主义制度取得重大发展的主要体现是，十八大以来党领导国家和人民统筹推进的“五位一体”总体布局和协调推进的“四个全面”战略布局，并始终坚守不忘“为人民服务”的初心、牢记“为人民谋幸福”的使命。一流的城市治理水平正是政治、经济、社会、文化与生态的五位一体发展的集中体现，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党也为城市治理提出了目标、手段、路径与保障，因此，推进城市治理体系与治理能力现代化也是新时代中国特色社会主义制度的自我完善与自我发展。推进城市治理体系与治理能力现代化的战略子目标中，当然性地包括了围绕公共产品供给的政府治理体系与治理能力现代化的战术安排。十九届四中全会提出的“优化政府职责体系”包括了“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”，城市公共产品的政府治理范畴则必然包含支撑城市经济产业体系的发展、维护市场秩序与良性运转、承载城市人口可持续生存与发展、满足公民基本公共服务需求、维持生态资源环境循环发展等方面。这样看来，城市政府公共产品制度体系现代化既是中国特色社会主义制度体系的有机组成部分，也是完善中国特色主义制度体系的必要完成任务。

推进民主法制化建设是中国城市公共产品供给制度体系现代化的“必修课程”。“在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，……推进国家治理体系和治理能力现代化”①习近平“三个坚持”夯实强国之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.。回顾当今世界各国的发展历程，我们可以发现工业化、市场化、民主与法制化是大多数国家绕不开的话题。在传统市场经济国家中，英美的“盎格鲁—撒克逊模式”是民主法制化和工业化同步推进，欧洲大陆的“莱茵模式”是工业化在前、民主法治化推进在后；新兴市场经济国家中，东亚地区（除中国大陆以外）的“东亚模式”强调先有工业化、后有民主法制化，市场经济在这个过程逐步建设完善。新中国在成立后通过“五年计划”开启了工业化进程，1992 年“十四大”明确中国特色社会主义市场经济发展方向，2014 年十八届四中全会确立全面依法治国，可以看出，中国的实践发展是按照工业化、市场化、民主与法制化的次序推进的；城市公共产品供给的政府治理体系现代化建设必然离不开工业化、市场化与民主法治化这三条主线。目前的新一轮扩大开放与中国制造业升级任务其实就是市场化与工业化在当代的二重驱动，在这个过程中，一批占据了先天的区位优势或要素禀赋优势的城市壮大起来，而代表城市“软实力”的公共产品如行政管理与政策法规即所谓的“营商环境”等成为这些城市发展的后天比较优势。时至今日，国家治理体系与治理能力现代化正在成为中国的“第四个现代化”，民主法制化在城市公共产品供给中主要表现为需求表达机制的民主化、决策机制的法制化、运行监督与绩效评价的民主法制化。

“政府主导、多主体参与、分类施策”是中国城市公共产品供给制度体系现代化的政策导向。十九届四中全会明确提出“健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，……注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。……鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求”“健全人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。政府治理与市场治理、社会治理三者共同构成国家治理体系的三个层面和体系，它们对应的是公共产品供给中存在的市场失灵、政府失灵和组织失灵②所谓“组织失灵”又称为“非营利组织失灵”，是指非营利性组织面临财政危机、经济危机、信任危机，出现的低效率、低成效、贪腐、高风险运作等问题。，三者之间具有互补、制约、合作的关系。当前中国进入工业化中后期发展阶段，个性化、多元化逐渐取代标准化与规模化，“以人为本”发展理念在城市公共产品供给中体现为需求的多元化与高级化，社会多元价值观的融洽更为重要，自下而上的矛盾化解与自洽的机制则更为有效，由此，通过法制化形成的民主化的“鼓励和支持各方参与”的治理体系更能够降低交易成本、提高供给效率与效益，这在当前表现为社区治理、社会专项事务治理等，其中，按照“利益相关者理论”划定的参与主体也是多层次的。当然，政府治理、市场治理、社会治理三者在中国都是基于坚持和完善中国特色社会主义根本和基本制度前提之下的，目的在于解放和发展生产力，创造和创新社会活力。

“分布式共建共治共享”是中国城市公共产品供给制度体系现代化的开放性架构设计。习近平总书记在2017 年12 月8 日中共中央政治局第二次集体学习时强调，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化”①习近平：推进国家治理体系和治理能力现代化，http：//www.chinanews.com/gn/2019/10-26/8990353.shtml.。当前中国社会结构正经历着由熟人社会向陌生人社会的转型，相对于大组织系统下的熟人社会而言，市场经济利益形成的小规模组织间的陌生人社会关系占据了主导，人与人之间的适度距离更多表现为经济利益驱动。而且，市场经济下要素流动形成的“移民”更有助于这种适度距离的形成。受到这种生产关系变革的影响，城市公共产品供给的需求偏好更加被“碎片化”，代表不同利益群体的需求类别增加了。城市公共产品供给决策的博弈程度更加激烈，追求高质量公共产品的需求群体会形成小规模组织进行“自给自足”，由此形成了分布式发展的社会生产关系，而互联网、区块链等技术又恰逢其时地提供了“共建共治”的技术实现条件，中国特色社会主义制度的本质和优越性就是要求全体人民“共享”发展的成果。

五、新时代城市政府公共产品供给治理的政策建议

通过对城市公共产品供给制度的历史演进分析，以及政府治理在新时代的逻辑演绎推理，我们已经将中国城市公共产品供给的主体选择、制度选择、路径选择进行了阐释，这里，将展开对政策选择的阐释。

（一）围绕基本公共服务均等化构建服务型政府

政府职能转型是中国从1982—2018 年期间推进的8 次国务院政府机构改革的主线索之一。伴随着政府职能由“高度集权、全能型政府”向“放管服、有限政府、服务型政府”的转变，城市公共产品供给体制也由“政府包揽、企业办社会”向“政府主导、社会化、多元主体参与”转变，这个过程中，以2003 年的SARS 事件为契机，政府职能开始从强调经济发展明确转向注重公共服务，在中共十六届三中全会中明确将“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”作为完善社会主义市场经济体制的重要目标之一。2017 年出台的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出“基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”。中共十九届四中全会提出“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”。政府职能转型的方向、目标和基本内容决定了公共产品供给的内容、方式、质量与效果，不断完善的服务型政府将会以公民的满意度作为衡量政府提供公共产品效能的前提和归宿。基本公共服务的制度安排和规范化程度、政策的人民意志体现程度、政策的公信力与普适性、政策执行成本与政府效率水平将是政府治理效能考察的重要维度。因为历史上东高西低的城市化发展水平导致基本公共服务水平与人口密度差异较大，所以，对地方政府治理效能的考察，还需要从人均占有量角度入手，“为了人民而改革，改革才有意义；依靠人民而改革，改革才有动力”［13］。

（二）将公共产品供给水平纳入城市化建设指标

城市公共产品供给是城市化发展的应有内涵，也是实现城市化发展的前提和本质。以往人们习惯于从人口、土地、经济角度衡量城市化水平，经常忽略基础设施与公共服务的城市化建设指标，只有满足多指标的城市化发展水平才是高质量发展的城市化。城市化的本质是人的城市化，如果忽略了为人的全面发展提供服务的教育医疗、环境卫生、公共安全等公共产品供给则是城市化发展的失败。为了解决“大城市病”问题，城市公共产品供给中需要关注稀缺公共资源的有效配置与集约化利用问题，在资源有效配置方面，需要通过对教育、医疗卫生、能源等体制改革来处理好效率与公平二者的关系，坚持机会与过程的公平、反对结果的绝对公平就是追求效率，坚持生产与运营的效率、反对脱离了需求的效率就是促进公平；在资源集约化利用方面，需要从公共资源的利用方式变革、全过程节约化管理入手，“大马路、大广场、大绿地、大园区，土地利用率很低”，“城镇用地结构很不合理，工业用地偏多、居住用地偏少，建设用地偏多、生态用地偏少”“这不是强壮，而是虚胖”［14］。因此，从这个意义上来讲，城市的政府治理过程也是公共产品资源配置和整合利用的过程。

（三）围绕城市公共产品供需主要矛盾来确定政府治理的重点

人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾是中国当前社会的主要矛盾，也是城市公共产品供需的主要矛盾，是政府治理的重点。从中国工业化与市场化发展成绩的“产出成本”角度、按照受众群体数量和最大限度提升市民满意度角度进行排序，公共安全、污染治理、教育医疗等具有明显的重要性，如面对当前新冠肺炎疫情防控中出现的问题，应抓紧完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，提升政府应对突发重大公共卫生事件的治理能力和水平，就是政府治理中一项重大任务。中央政府面向全国解决带有全局性、基础性和一般性的公共产品供给问题，整体规划、系统施策、财政专项支持、立法保障、全面调控；地方政府要立足本地区，解决区域性的公共产品供给问题，通过科学方法确定本地区的公共产品供需主要矛盾，建立城市公共产品需求清单制度。通过人大与政协会议、居民意见征求机制等形成广泛的需求偏好显示机制，通过对社会、生态与经济效益的全面评估进行公开、客观、科学地遴选，按照评估级别在时效期内排列出城市公共产品供给任务清单，纳入政府年度工作计划安排，落实资金渠道，进行阶段成效公示与成果绩效考核。

（四）协同推进城市公共产品供给的集成化水平

单一的或区域性的公共产品供求均衡都是局部的、不稳定的。由于城乡人口流动，城市公共产品供求均衡是局部的，只有实现了城乡公共产品供求的一般均衡，城市公共产品供求均衡才是稳定的，因此，必须协同推进城乡基本公共产品供给的均等化发展。同样，要素在城市间的合理流动，也要求区域间公共产品供给具有统一性，因此，部分类别公共产品供给需要建立起全国统一的供给标准。某类公共产品供求均衡可能是建立在其他类别公共产品失衡基础之上的，特别是生态水平与物质水平的均衡发展，因此，公共产品供给要充分考虑人口的资源环境承载力，做好人与自然的代内与代际间均衡发展。政府治理在公共产品供给层次和水平方面，主要是底线思维，其他层次和水平需求则需要市场治理、社会治理进行补充，因此，必须协同推进政府治理、市场治理与社会治理的合作体系化发展。集成化改革协同推进的原则是满足大多数群体的幸福感与获得感，可以基于全局性、长远性、系统性确定先后次序与重点领域，按照投入产出的边际原则进行操作，从社会、生态与经济角度进行衡量决策。

（五）完善大城市集群的公共产品协同供给机制

中国城市集群化发展趋势明显，京津冀环渤海、长江经济带、粤港澳与珠三角、成渝经济带等区域正成为中国最具活力和潜力的核心城市区域，公共产品跨区域协同供给对以往条块分割的政府治理模式提出了挑战，必须解决公共产品供给在地方政府之间因为“外部性”而可能出现的“公共地悲剧问题”，为此，需要建立以中心城市为主体的跨区域协调机制。十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，这意味着围绕中心城市的户籍制度、土地使用制度改革必须与财政转移支付制度联动，提升中心城市和城市群的公共产品供给能力，中心城市必须担负起深化与周边城市在基础设施、环保、交通、公共安全等领域内合作的责任，可以尝试通过区域行政一体化改革推进协同治理效果。

（六）探索“共建共治共享”的创新性应用模式

“去中心化”的网状社会结构下，带有公共产品属性的共享经济平台具有明显的多元主体参与特点。需求主体与治理主体是重合的，需求主体参与“共建共治共享”是构建民主法治化治理秩序的基础和动力源，需求主体成为治理主体也是智能互联技术时代的生产力与生产关系特征决定的，可以通过构建公民互动网络来合作推动公共产品供给，这也是一种治理主体多元化、治理过程互动化、治理方式民主化的表现。政府在由“被动管理”向“主动服务”转变的过程中，要形成数据收集、整理、分析、运用的逻辑思维和执行能力，将新科技真正运用到政府治理效能的提升中来。另外，从治理结构来讲，政府治理的制度安排要实现公共产品供求职能在基层社会中的有效延伸，借助网络化技术实现这种职能延伸时，要注意治理效能提升与公共伦理偏失问题，不能注重工具理性而忽略价值理性。一般来讲，“共建共享共治”模式在治安消防与食品安全、道路交通与市容市貌环境等具备预先设定内容、以安全性为目标的政府治理中，具有较好效果，通过网格划分区域，确立网格员和网格长，明确网格化管理权限，定人定时定点巡访，运用APP 上传上报，发现问题及时反馈及时解决，政府治理的触角在社会基层得到有效延伸，可以解决陌生人社会中的互识、互联、互信程度低等问题，实现网格化组织下的居民有效参与公共产品的共建、共治与共享。