党对发展的政治领导能力及其提升路径探析

焦晓云，彭普秀

(湖南师范大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410081)

“中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是最高政治领导力量”[1]，只有坚持党对一切工作的领导，才能最大程度地在思想政治行动上达成共识，才能进一步增强党的凝聚力战斗力，才能为中国特色社会主义伟大航船行稳致远保驾护航。在实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中，在国家治理体系的大棋盘中，党的领导是战略中军帐之帅。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了转化。共产党执政面临的风险和考验呈长期化、复杂化、叠加化、严峻化等特点，在这种形势下推动经济社会健康持续发展、决胜全面建成小康社会、开启现代化强国新征程，必须不断提高党的领导能力。十九大报告明确指出，新时代要“以党的政治建设为统领”[2]，不断提高党的领导能力和领导水平。提高党的领导能力，最根本的是提高党的政治领导能力。党的政治领导指的是党在领导发展过程中实施的政治方向、战略谋划、重要部署、重大决策等方面的领导，集中体现在党对发展的战略谋划和科学决策方面。党实现对发展的政治领导，必须高瞻远瞩、深谋远虑，坚持正确的政治方向，树立先进的发展理念，制定可行的发展战略，做出科学的发展决策，以便动员全体党员和全国各族人民一致行动，为实现既定目标而共同奋斗。可见，党的政治领导关系到道路和方向，对中国未来走向具有举旗定向的作用。本文拟就党对发展的政治领导能力的基本内涵、党实现政治领导要坚持的思维方法以及如何提升党的政治领导能力等基本问题作一简要探讨。

一、党对发展的政治领导能力的基本内容

党的领导包括政治领导、思想领导和组织领导。其中，政治领导是党最根本的领导。一般而言，政治领导事关顶层设计，但在不同发展阶段，政治领导的方式和内容也会有所不同。当前，党对发展的政治领导能力包括战略谋划能力和科学决策能力。

(一)战略谋划能力

不谋全局者，不足谋一域。战略是为实现全局目标而进行的一种整体规划，发展战略是党如何实现经济社会发展的战略理论，其目的在于解决国家经济社会的发展问题，实现经济社会快速、健康、持续发展。西方学者指出，制定科学的发展战略是中国现代化建设中出现各种奇迹的根源[3]。战略谋划能力指的是党为领导发展而必须具备的确定方向、制定计划、选择方式、划定重点、规划步骤等能力[4]。战略谋划是政治领导的灵魂。实践证明，党的历史上无数次转危为安的生死抉择都归功于科学精准的战略谋划和战略判断。

1.确定正确发展方向的能力。坚持以人民为中心的发展理念，坚持为人民谋幸福的发展方向，是党领导经济社会建设取得重大成就的基本保障。为谁发展、为谁立命是共产党执政首先要考虑的根本性问题，这是经济社会发展的方向问题，也是宗旨问题。马克思主义认为，人民是历史的创造者，是经济发展和社会变革的决定力量，同时也是共产党的执政之基和力量之源。所以，党领导发展必须坚定人民立场，全心全意为人民谋福利，不断增进人民福祉，持续增强人民获得感、幸福感和安全感，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

2.制定合理发展目标的能力。确定发展目标是实现党的领导的前置条件。英国谚语有言：没有目标的努力，犹如在黑暗中远征。制定科学合理的发展目标要求共产党具备科学预见能力，执政者要在研究现状基础上对未来发展趋势作出科学判断，这是制定发展目标的基本前提。毛泽东曾经指出，“没有预见就没有领导”[5]，真正的领导是事物出现点滴迹象时就能够预见到它将会发展成为普遍而强大的东西且能够掌控它。可见，一叶落而知天下秋、窥一斑而见全豹的预见性和前瞻性是实现党的政治领导的基本能力。

3.选择恰当发展方式的能力。这里的发展方式包括两部分：一是依靠谁实现发展，二是如何实现发展。“靠谁发展”解决的是党领导发展的依靠力量问题，这是方法问题。伟大的事业需要伟大的人民，党领导经济社会发展最稳固的依靠力量是人民群众，发展依靠人民是坚持以人民为核心理念的另一个重要体现。靠民发展能力是共产党的重要领导能力，发展依靠人民就要充分调动人民群众的参与热情，激活发展动力，厚植发展优势，让一切动力源泉充分涌流。“如何发展”是党领导发展的方式问题，这是路径问题。新时代，党领导发展必须坚持新发展理念，摒弃以往高投入、高消耗、高污染的发展方式，实现数量规模向效益质量的转变。

4.制定科学发展规划的能力。制定科学发展规划能力是为实现发展目标而划分发展阶段和制定发展步骤的能力。目标是远方的灯塔，规划是行动的方案。战略目标要能实现，发展规划和发展步骤尤为重要。2017年，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班的讲话中指出：“能否提出具有全局性、战略性、前瞻性的行动纲领，事关党和国家事业继往开来，事关中国特色社会主义前途命运，事关最广大人民根本利益。”[6]制定发展规划和发展步骤时要以定性的方向指导为主，以定量的数据和目标为辅，指明需要发展和完善的领域。邓小平“三步走”战略和习近平新时代“两步走”战略就是为实现中华民族伟大复兴而制定的发展步骤。科学的发展规划对统一思想、凝聚民心，抓住和用好战略机遇期，促进经济社会健康持续稳定发展具有重要意义。

(二)科学决策能力

运筹帷幄，决断如流。决策是领导干部对未来发展的目标、规划以及实现方式所做的选择和决定，决策成败关系人民切身利益，关系国家兴衰，关系社会能否稳定和谐。科学决策是领导者为了达到特定目的，根据掌握的信息和对未来的预测而制定和选择最优行动方案的过程。科学决策既要了解当前，又要展望未来；既要熟知主观，又要通晓客观，在系统地比较分析中做出最后判断。对领导干部而言，科学决策能力是最为重要的能力素质。党的科学决策能力指的是共产党在领导经济社会发展过程中，以科学知识为基础，运用科学思维方式，通过大数据、云计算等现代技术手段对主客观条件进行综合分析做出科学判断的过程。共产党的科学决策能力主要包括四方面内容。

1.审时度势、研判发展形势的能力。审时度势，认清当前形势、把握未来趋势是党领导经济社会发展不断创造奇迹的重要原因。对科学决策而言，审时度势、科学研判发展形势至关重要。领导者和决策者要有世界眼光和全局意识，科学研判国际国内经济形势走向和趋势，客观分析经济社会发展的新情况、新问题，全面了解人民群众的新期盼、新要求，不断创新发展理念，完善发展思路，努力使各项决策符合时代要求、体现客观规律。党在科学决策过程中只有因势而谋、应势而动、顺势而为，才能在波诡云谲的国际国内形势下稳坐钓鱼台，适应新形势，实现新发展。

2.躬行实践、开展调查研究的能力。习近平总书记指出：“调查研究是谋事之基、成事之道。”[7]调查研究是我们党的优良传统，也是做好领导工作的传家宝。毛泽东曾指出：“要解决问题，还须作系统的周密的调查工作和研究工作”[8]。科学决策源于对现实情况的把握和对未来形势的预判，闭门造车则是科学决策的天敌。没有调查就没有发言权，更没有决策权。躬身力行进行调查研究是领导干部的重要能力，也是领导干部长见识、增才干、转作风、晓实情的重要途径。在重大决策作出前，领导干部需要躬行实践，广泛开展调查研究，全方位了解事物的新变化、新特点、新问题，为“自由王国”向“必然王国”的飞跃提供依据和参考。

3.集中民智、发扬民主的能力。科学决策内含着民主决策的要求，民主决策是科学决策的必要条件和重要前提。重大决策作出前，需要充分发扬民主、广泛集中民意民智。单一决策主体下，政策制定者依据经验作出的专业性和技术性较强的决定往往要承担较大的失败风险[9]。因此，要确保群众参与渠道的畅通，扩大各层次、各领域群众有序的政治参与，鼓励他们积极建言献策，确保决策目标符合民愿、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心。但是，民主决策和科学决策并不是完全契合的，在一些专业领域，片面强调民主决策可能会以牺牲科学决策为代价[10]。这要求在做出专业性的特殊决策时要更加重视专家的意见，科学而专业的决策只有具备丰厚学识和深邃洞察力的专家才能胜任[11]。领导干部只有处理好民主参与和专家决策的关系，才能真正集中民智，做出科学决策。

4.把握机遇、做出决断的能力。千锤打锣，一锤定音。“千锤打锣”是决策的过程，“一锤定音”是领导者的最后决断。决断力是领导干部的必备能力，所谓决断力指的是在对事物综合分析、科学判断的基础上把握机遇、做出决定的能力，它与分析力、判断力、应变力和个人担当密切相关。大数据时代，数据分析和应用将成为决策的关键环节[12]。引入大数据理念、创新决策方式、理性思考后做出正确决断是领导干部“做大事”的重要前提，犹豫不前固然可以免去犯错的可能，但也会丧失成功的机会。“来而不可失者，时也；蹈而不可失者，机也。”领导者在决策过程中只有英明果断、多谋善断、当机立断，才能把握住稍纵即逝的机会，才能在众多决策方案中做出判断，选取满意方案，从而把握主动权和制胜权，做出科学决策。

二、实现党对发展的政治领导要坚持科学的思维方法

恩格斯指出：“一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”[13]科学思维方法指的是人们在科学研究和社会实践过程中所具有并表现出来的认知方式、研究方法和思想方法。“科学的思想方法和工作方法是共产党人永远立于不败之地的利器”[14]，共产党要实现对发展的政治领导必须坚持科学的思维方法。

(一)坚持以战略思维谋全局

新时代共产党要应对“风险”和“考验”，从胜利走向胜利，必须“坚持问题导向、保持战略定力”[15]。国际国内形势越是风云变幻，党在实现政治领导过程中就越要高瞻远瞩。领导干部要坚持战略的思维方法，观大势、定大局、谋大事。战略思维是渊图远算、规划发展、把握事物内在特征和发展规律的思维方法，它体现了站位的高度和谋事的深度。在这个意义上说，高级领导干部战略思维能力决定着中国特色社会主义伟大事业的发展方向和前途。战略思维能力取决于党政治素养的厚度、谋划大局的高度、战略布局的精度和国际眼光的宽度，党实现对经济社会发展的政治领导必须具备战略思维。首先，要有全局意识。领导干部的眼睛不能只盯着自己的“一亩三分地”，而要有整体意识和大局意识，要强化党对发展的全局思考和长远规划，强化谋划发展、落实发展和优化发展的领导责任和历史担当。实践证明，格局狭小只顾个人升迁的人是难以制定出科学合理的发展规划的。其次，要有长远眼光。不谋万世者，不足谋一时。制定发展规划和做出科学决策时要考虑国家的长远大计和战略愿景，同时也要充分预计到发展过程的挫折和困难，确保规划和决策既能“仰望星空”，又能“脚踏实地”。宏伟蓝图制定以后，还要确定路线图、时间表、突破点以及相应保障机制，并根据不断变化的实际适时调整。最后，善于抓主要矛盾。党在领导发展时要善于发现事关全局的主要矛盾，并以之作为制定规划、做出决策的主要依据。战略谋划和科学决策还要主动借鉴科学的分析方法和决策方法，确保所做决定的科学性和可行性，切忌“拍脑袋”和“拍胸脯”。

(二)坚持以底线思维定边界

在中央政治局集体学习时，习近平指出，面对国家安全和社会安定的诸多挑战，我们党只有“保持清醒头脑、强化底线思维”，才能有效防范各种风险[16]。底线思维是在充分考虑困难和风险基础上制定最低标准和目标而去谋求更高期望值的一种科学思维方法，是共产党在错综复杂的国内外形势下保持战略定力、更好实现党的领导的方法和智慧。底线思维强调从坏处着手谋划发展，注重评估和预防各类风险，主张对潜在的危机做充分的估计和准备，是一种“置之死地而后生”“以退为进而后赢”的策略方法。正如习近平总书记所指出的，我们“既要看到成绩和机遇，更要看到短板和不足、困难和挑战”，“从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果。”[17]288-289领导干部要树立底线思维，这对预防和处理各种风险挑战，攻坚克难、蹄疾步稳地推进现代化建设具有重要意义。首先，坚持以底线思维把握原则问题。底线就是“红线”，是任何情况下任何人都不能越半步的“雷池”。党的领导自有其政治原则，但也要有政治底线和政治定力，而不能随心所欲、为所欲为。其次，以底线思维补足短板。底线思维从最坏处着手，但并不意味着对短板问题视而不见。例如，党领导发展要充分考虑经济发展与生态承载力和环境容量的关系，不能以“绿水青山”为代价换取“金山银山”。最后，以底线思维谋求高目标。底线思维是掌握主动的思维方法，它立足基本，谋求长远。在进行战略谋划和科学决策时，既要以底线思维制定可靠的规划和战略，又要积极寻求突破，谋求更高更远的发展目标。

(三)坚持以法治思维图善治

“法治是治国理政的基本方式”[18]。法律是国之重器，良法是善治的基础。依法治国是破解发展困局、激发社会活力、维护社会公正、促进社会和谐、确保国家稳定的基本要求。从本质上分析，法治思维就是“将法律作为判断是非和处理事务的准绳”[19]，坚持以法律手段处理发展中遇到的一切问题。社会主义市场经济本质是法治经济，党实现对发展的政治领导必须在法治轨道上进行。市场经济条件下，各种思想文化交流交融交锋，人们的观念纷乱杂陈，各种思潮泛滥、多种利益交织，只有法治才能整合多种张力、化解多方矛盾。在一定意义上说，领导干部以法治思维推进治国理政能力决定着国家的长治久安。领导干部应在实践中培育和涵养自己的法治思维，坚持以法治思维图善治。一方面，党的领导要依法依规进行。党的领导是中国从胜利走向胜利的根本保证，但党的领导要在宪法和法律规定范围内进行，要在党章和党内其他规章制度的范围内进行，任何党员干部都要依法执政，任何人都没有超越宪法和法律赋予的其他特权。另一方面，领导干部要带头学法守法护法，维护法律权威。习近平总书记指出，党领导人民制定和执行法律，“党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[20]领导干部不能以言代法、以权压法、徇私枉法，涉及个人利益时，领导干部更要躬身自省，不搞特权，严守党纪国法，以实际行动维护宪法和法律的尊严。此外，领导干部还要身先士卒，做学法普法的“领头羊”，营造良好的法治氛围，培育良好的法治环境。

(四)坚持以系统思维促平衡

2013年，习近平在党外人士座谈会上指出：“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。”[21]可见，系统思维是习近平治国理政的重要思维方法。系统思维方法是以系统论为基本思维模式，将认识对象看作整体系统，在整体与局部、局部与局部、整体与整体之间的相互联系、相互作用中对认识对象进行综合考察的思维方法。中国国情复杂，区域差异较大，党领导发展切不能以偏概全，更不能盲人摸象，唯有统筹考量才能擘画全局，唯有协调推进才能促进平衡。党实现对经济社会发展的政治领导，对发展进行战略谋划和科学决策，必须坚持系统的思维方法，将事物看作系统整体，注重事物之间的关联性，关注事物内部的协调性。一方面，将党对经济社会发展的领导看作一个整体。实现创新、协调、绿色、开放、共享发展是新时代党领导发展必须坚持的原则，它们是一个有机整体，单独依靠某一个方面引领经济社会发展将很难取得成效。因此，党在制定发展规划和进行战略决策时必须整体谋划，充分考虑其整体性和协同性。另一方面，要注重把握事物之间的关联性。创新、协调、绿色、开放、共享是相互促进、相互贯通的集合体，任何一方面的变化都会牵动其他方面。顶层设计制定以后，还要深入分析政策的关联性和措施的耦合性，确保相关举措在政策上配合不打架、在实施中促进不掣肘、在成效上彰显不延滞。如果政策不配套、举措相牵扯，那么党对发展的政治领导就很难进行，即便勉力为之，效果也会大打折扣。

(五)坚持以辩证思维解忧难

2015年，习近平在贵州考察时指出，要“统筹兼顾、协调联动，善于运用辩证思维谋划经济社会发展”[22]。辩证思维是科学的思维方法，习近平在讲话中多次强调辩证思维的重要性，要求领导干部善于运用辩证思维解决发展中的问题。辩证思维是科学运用唯物辩证法提出问题、分析问题、解决问题的思维方式。党领导经济社会发展是一个长期而艰巨的任务，势必会遇到诸多问题和困难，领导干部在实践中要坚持以辩证思维解忧难。首先，坚持“两点论”，一分为二。党领导经济社会发展既迎来难得机遇，又面临严峻挑战，两难选择中领导干部要坚持辩证法，既要尽力而为，也要量力而行；既要在纷乱复杂的形势下抓住机会，也要在世事洞明中重视挑战。只有坚持两点论，多层次、多角度看问题，才能做到扬长避短、转危为安。其次，坚持“重点论”，主抓其一。我国面临错综复杂的国内外形势，党实现对经济社会发展的政治领导要有问题意识，以重大问题为导向，抓住重点、选好着力点、找准切入点，在关键问题和主要症结上要勇于亮剑，敢出实招，敢出真招。最后，坚持“发展论”，眼光放长远。对领导干部来说，发展就要有一张蓝图干到底的责任担当，在继承和创新的平衡中谋求新发展并对未来奠定基础。党实现对发展的政治领导要坚持用发展的、长远的眼光看问题，谋发展、定战略、做决策时不能让政绩成为历史的负担。

三、党对发展的政治领导能力的提升路径

实现党对发展的政治领导既要坚持“形而上”的思维方法，也要探索“形而下”的现实路径。科学的思维方法为我们提供方法引领，可行的现实路径则是实现党的政治领导的最终依仗。提高党对发展的政治领导能力需要多措并举，多方发力。

(一)坚持理论武装和实践磨炼齐头并进，不断提高党的战略谋划能力

战略谋划能力是党领导发展的“定盘星”，党对发展的战略谋划主要是把方向、谋全局、提战略、定政策。当前，党情国情民情等各方面都发生了重大变化，在错综复杂的形势下，为更好实现党对发展的政治领导必须提高党的战略谋划能力。首先，坚持以科学理论武装头脑，为提高党的战略谋划能力奠定理论基础。掌握丰富的科学理论是党保持政治定力和政治清醒的基础，只有坚持用创新的理论成果武装头脑，共产党才能炼就“金刚不坏之身”。加强理论学习，关键要是学习马克思主义经典著作，掌握马克思主义的世界观和方法论。当前，就是要学懂悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，提高把控重大课题的能力，不断增强政治敏锐性，坚定政治立场和政治方向。加强理论学习还要学习唯物史观和辩证法，掌握正确的世界观和方法论，掌握分析问题和解决问题的“金钥匙”。其次，拓宽知识面，为提高党的战略谋划能力奠定智力基础。市场经济条件下，实现对发展的政治领导必须具备现代市场经济知识，只有了解市场经济的内在特点和运行规律，才能确保战略谋划的科学性和有效性。信息化背景下，实现党对发展的政治领导还要具备一定的科学技术知识，只有了解高新技术在国家发展大局中的特殊定位、发展趋势以及未来走向，才能做出正确的战略决策，才能在国际竞争中抢占战略制高点。此外，实现党对发展的政治领导还要具备一定的管理学知识、经济学知识、心理学知识等。最后，坚持在实践中磨炼，为提高党的战略谋划能力奠定实践基础。实践是能力的“炼金石”，党领导发展的战略谋划能力只有在实践中才能不断提升。在谋发展、促改革过程中，领导干部要深入群众，向实践学习，在实践中了解实情，提高总揽全局、科学谋划和临机应变等综合能力。在岗位交流过程中，不同岗位的磨炼可以打破领导干部的固有思维，增强多角度、多方位思考问题的能力，也可以增长见识、拓宽思路，提高战略思维能力和谋划发展能力。

(二)坚持调查研究和完善机制双管齐下，不断提高党的科学决策能力

科学决策能力是党领导发展的“压舱石”，党对发展的科学决策主要是集思广益、权衡利弊、协调矛盾、选择最优决策方案，同时还要制定备选方案、在实施过程中根据变化及时修正调整决策方案。在机遇挑战并存、形势瞬息万变的背景下，实现党对发展的政治领导必须提高党的科学决策能力。一方面，开展调查研究，为科学决策奠定实践基础。科学决策出自调查研究，执政浙江时习近平曾指出：“调查研究的过程就是科学决策的过程。”[23]调查研究就是要了解事情的真相，抓住问题的本质规律，探究解决问题的对策。只有实地调研，才能获得一手资料，为科学决策创造条件，为决策实施过程中的纠偏纠错提供依据。目前，国内外不确定因素增加，影响决策的环境更加复杂，科学决策的难度加大，仅仅依靠间接经验的“拍脑袋”决策是不可能真正反映现实情况的，也不可能有效解决问题。只有“把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序”[7]291，才能实现科学决策。因此，开展调查研究了解实际情况并以此为依据做出科学决策是提高党科学决策能力的不二法门。另一方面，完善决策机制，为科学决策提供制度保障。制度的善是最大的善，制度保障是最根本的保障。确保党决策的科学性必须要有相关决策机制作保障：集体决策机制，凡属重大决策和重大部署都要在适当的集体中酝酿商量决定；民主决策机制，涉及人民利益的重大问题、关系全局的重要工作做出决策时都要发扬民主，汇集民意民智；决策监督机制，对决策过程各环节、政策实施情况进行监督，确保决策科学合理，政策落实有效；决策责任机制，在制度上对违规责任进行认定，明确责任的主体与内容，确定决策失误所要承担的后果；决策平衡机制，处理好发扬民主和集中决策的关系，处理好服从多数和尊重少数的关系，处理好集体领导和个人负责的关系；等等。

(三)实施国家大数据战略，为实现党的政治领导提供数据资源和决策依据

随着大数据、云计算等现代技术的飞速发展和集成叠加，人类社会进入了大数据时代。大数据既是技术领域的革命，也是国家治理方式的变革。大数据时代，提高党对发展的政治领导能力必须实施国家大数据战略。习近平总书记要求：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制。”[24]互联网、云计算和大数据的广泛应用可以为解决民生难题提供思路：通过对交通数据的实时采集和计算，交管部门可以为出行者提供最优路线，改善城市交通状况；通过对建成住房和已售住房的数据分析，政府可以制定针对性的调控政策，缓解城市住房矛盾；通过对患者历年健康数据的分析和判断，医生可以为病人制定个性化医疗方案，解决城市看病难的问题；等等。大存量、高智能、快计算、低密度、动态化的大数据在党对国家治理的科学认知、相关性分析、顶层设计等方面发挥着重要作用，因此，要明确大数据是重要的战略性资源，大数据的广泛应用是未来发展的必然趋势。为顺应时代潮流，国家要实施大数据战略，积极部署大数据信息平台，构建数据大厦。一方面，以大数据战略引领经济社会发展的政治方向。全面建成小康社会是第一个100年要完成的战略任务，建设现代化强国是第二个100年要实现的战略目标，党领导经济社会发展要以此为政治导向和目标指向，运用互联网、大数据和云计算，通过不断修订、完善党的路线、方针和政策来实现党对经济社会发展的战略谋划和科学决策。另一方面，通过数据分析和云计算提高党对经济社会发展战略谋划和科学决策的预见性和前瞻性，提高党的战略判断能力、战略统筹能力、机遇捕捉能力和科学决策能力。大数据时代，数据分析可以改变以往“摸着石头过河”的做法，使我们能根据需要制定出科学合理的“顶层设计”。运用数据资源可以高效分析关联因素对经济社会发展的影响，能够有效研判经济社会的未来走势，从而为党和国家作出科学决策提供科学依据。