地方养老社会化问题及对策

章培愉，黄健坤

（1.广西中医药大学，广西 南宁 530200；2.广西医科大学，广西 南宁 530021）

伴随着出生率和死亡率的持续下降以及人口平均寿命的延长，国内人口呈现出人口老龄化、家庭少子化、老龄人失能化的趋势。根据全国老龄工作委员会发布的报告，中国从1999 年开始步入老龄化社会[1]，并且老龄化步伐正在逐步加剧。随着老龄化社会的到来，养老问题给整个社会带来一系列影响较大的社会问题，而不再是单纯的家庭问题。养老服务成了受社会关注度较大的八大民生任务之一，养老服务社会化是解决当前我国养老服务的重要途径之一，因此，多地政府也纷纷出台政策，对养老产业的发展目标、主要任务和保障措施等做出了总体规范，为健康养老产业的发展指明了方向。但目前各地推行的养老服务仍然存在观念、机制、管理等方面的问题。面对纷繁复杂的养老服务需求，政府和社会各界应不断探索智慧健康的养老服务模式，为老年人提供更舒适的养老服务，从而让老年人真正做到老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为。

一、社会养老的必然性

（一）人口老龄化的必然结果

改革开放40 年来，在经济快速发展的同时，我国老龄化问题也越来越严重。2017 年，全国人口中60 周岁及以上人口为24090 万人，其中65 周岁及以上人口15831 万人，占总人口的11.4%。2020 年老年人口已达2.55 亿，老龄化水平达到了17.17%，其中80 岁以上老年人口达3067 万人；到2025 年，中国将成为超老年型国家，60 岁以上人口将达到3 亿，约占全国总人口的20%。[2]52我国是典型的未富先老型社会，具有老年人口规模大、增长速度快、日趋高龄化、老年经济基础较弱等特征，群众对养老服务需求高速增长，因而地方养老服务问题日益加重。

（二）家庭结构及家庭流动性

随着社会的发展及长时间实行计划生育政策，中国的家庭结构发生了变化，呈现出小型化的趋势：主要以四二一、四二二的家庭成员构成。随着人均寿命增加，甚至呈现出八二一、八二二的家庭成员结构。同时由于改革开放，人员流动性加强，催生了大批迁移大军，很多年轻人不再安于出生地工作，致使很多子女无法和父母在一起生活。空巢老人、独居老人逐渐增多，子女难以照顾年老父母，家庭为照顾老人提供的帮助越来越少，社会养老成为最优选择。然而，由于子女数量少、就业竞争激烈、跨地域就业等情况，不可避免地导致家庭赡养和扶助老年人的能力显著弱化，甚至孤寡老人、空巢家庭、失独家庭的数量呈现显著增加的趋势，这些都将推动家庭矛盾社会化。

（三）传统的养老服务难以适应现代养老需求

我国传统的养老方式是随子女生活，老年后的生活起居由子女照顾，但是随着社会的发展，人口流动性增大，很多子女长大后会离开原来生活的地方到其他地方安家，子女无法在父母身边照料；有部分子女即使愿意将父母接到工作地一起居住，但是老人由于地或文化的影响，不愿意到子女工作地居住；部分子女无能力将父母接到工作地居住，因而传统的居家养老方式必然要被新的养老方式所替代。

（四）社会化养老成为养老的必然趋势

随着人口老龄化程度的日益加剧，家庭成员结构发生了变化，由于年轻人面临巨大的竞争和经济压力，大批人员迁离了出生地到外地谋生，导致空巢老人、独居老人不断增多，家庭养老问题无法得到保障，迫切需要社会的力量来为养老事业服务。要解决养老问题，完全依靠政府来办养老事业或者完全依靠企业来走产业化经营之路，都是行不通的。一是由于政府财政无法负担数量庞大的养老费用，无法满足社会需求；二是企业会以谋利为主，在经济效益的驱动下，可能会忽略低收入老年群体、侧重于满足高端养老的需求最终导致低收入老年人群体的养老需求处于真空地带。因此，必须充分调动政府、社会组织与企业三方的力量，将养老产业与养老事业结合起来，走养老服务社会化的发展道路。[3]39-42

二、社会养老存在的问题

（一）养老观念存在问题

由于受封建社会的长期影响，人们的养老观念还是比较保守落后，偏远地区尤为严重，认为家才是一生的归宿，养老自然成为代制相传，因而认为养老应由子女照顾，如果子女将老人送去养老院，被认为子女不孝，老人特别感到脸上无光，因而绝大多数老年人接受不了要到养老院安度晚年的现实，因而制约了社会养老事业发展壮大的愿望。

（二）地方养老机构目前存在的问题

1.地方养老机构服务质量不高。多数养老机构的内部管理水平与服务品质还有待提高。有些机构仅注重对老年人的生活照护而忽视了精神照护，照护方式千篇一律，缺乏有效沟通和个性化方案，导致老年人个人意志不能顺畅表达，居住氛围压抑，如同入住集中营。此外，有些养老机构是在原老房子的基础上改建而来，没有根据老年群体的生理特征和生活习惯的特殊性来建设，设施配置水平较低，如上下楼梯过陡、走廊两侧未安装扶手等。

2.资源配置不均衡。经济发展水平高的地区的养老机构的发展优于经济欠发达地区；口碑好的公立养老机构因其设施完备、服务规范、收费低廉而存在一床难求现象，但成长中的民营养老机构却存在社会认知度低、接纳度不高等问题，入住率较低，造成床位空置。

3.供需不均衡。一些养老机构考虑到用地成本、投资收益等因素，主打养老高端化模式，养老机构的市场价格被不断推高，部分收入低的老年人无法承担高额费用，被无情地挡在了门外，导致资源供给与有效需求脱节 。[4]18-19

（三）养老机构从业人员职业素养不高

由于地方养老机构提供的薪酬水平不高，护理人员的利益难以保障，晋升和涨工资前景渺茫，加上工作强度大，劳动付出和收益不成正比，且受就业观念的影响，绝大部分护理专业的学生毕业后不愿意到养老服务机构就业，导致养老机构很难招到合适的优质健康养老从业人员。同时，因为当前养老机构从业人员缺口大，养老机构不得不降低从业人员的入职门槛，愿意到养老机构工作的多是一些失业和退休人员，他们大多只有中小学文化程度，没受过专门的护理技能训练，只能提供一般的吃、住服务。

（四）政府对社会养老人才培养投入不足

据调查，还没有高校开设老年护理本科专业，老年护理本科专业还没列入国家培养目录，这也表明老年护理本科专业还是空白。即使有高校想申报开设老年护理本科专业也没能获批，老年护理专业人才的培养还停留在专科或职业教育水平。目前开设老年护理专业的院校较少，有些省份连专科或职业教育老年护理专业都没有开设，老年护理专业人员严重缺乏。

（五）目前地方养老机构的质量良莠不齐

公办的养老机构配套较为齐全、规模较大、床位数较多、活动空间相对充裕、设施较先进，管理层也具有较高的管理水平，护理人员一般是从大中专院校毕业的护理专业学生，而且护理人员配比一般比较合理；一些规模较大的养老机构还配备专业较齐全的医院或配备专业的医生为老人服务。一些民营养老院由于受资金及用地限制，一般规模较小，只有五六十个床位，除了吃住的地方，几乎没有活动空间，各种设备也不齐全，真的就只是一个为老人提供吃饭、住宿的地方；一般没有医护人员，为节约成本，甚至连护理人员配备也不够，一般只配有几个护理人员。

（六）医养结合政策存在的问题

很多老年人患有基础病，住进养老院后每天都要打针吃药，但由于报不了住院医保，都要自费，这无形中增加了老人及其家庭的负担。近年来国家大力倡导医养结合的养老服务模式，就是将养老机构和医院的功能结合起来，将生活照料和康复关怀融为一体。但目前医养结合模式最大的瓶颈就是老人在养老机构接受康养治疗和护理无法纳入医保报销范围。即使是专业的养老机构，由于养老与医疗政策未得到有效融合，无法为健康养老产业的发展提供完备的政策支撑。老年人一旦生病，仍需到医院治疗，家属依然肩负着沉重的照料负担，养老机构的盈利能力在一定程度上也降低了，不利于养老服务业的发展。[4]18-19

（七）利润空间小，社会资本不愿进入养老市场

养老是长期投资的过程，投资回报较慢，和市场资本追求短期利润矛盾。养老项目一般五六年才能盈亏平衡，十年以上才有回报均属于正常，而整个行业缺乏成熟的商业模式、盈利模式、回报模式。一般养老机构入住率达到75%～85%才能盈亏平衡，一旦前期入住率不足，运营压力会非常大。服务质量差、养老设施不齐全等问题都只是表面现象，最根本的问题是获利少，甚至入不敷出，形成不了良性循环。据介绍，目前国内民办养老机构大部分还是在亏损没有节余，少部分养老机构收支平衡，能够实现赢利的不到10%。为什么不赢利？因为建一个养老院需要大量的资金投入，成本高。民营的养老机构普遍投资不足，在硬件设备这块受限较大。养老院赚不到钱，只能压缩成本，因此很多养老机构很多年都没办法更新设施、设备。在补贴不足的情况下，对于一些中小型养老机构来说，手头没有什么资源，服务质量很难显著提高，只能勉强运营。而看到养老院条件不好，子女当然不愿意将老人送到这类养老机构，结果形成了恶性循环，一些有实力和条件的养老机构靠提高服务质量来提高价格就是必然的了。[5]13-15

（八）护理队伍不稳定

目前我国老龄化速度加快，养老机构虽然有国家、省（自治区）等各级政府的支持，但其发展还不能满足当下老年人的养老需求。如果想要养老产业健康发展，目前还有很多问题要解决，而养老机构从业人员的稳定就是一个亟须解决的问题。人才是一切事业发展的基础，公立的养老机构尚难招到专业的护理人员，民营养老机构普遍存在招人难、留人难的问题。其主要原因是护理人员的社会地位低、工作辛苦、薪酬相对不高等，同时还有受就业观念影响，因而少有年轻人去养老机构工作。

三、我国社会养老问题的原因分析

（一）老年人个人原因

1.起源于对未来养老的心理焦虑预计。2020年，中国的老年人口已达2.55 亿，2033 年将突破4 亿，2050 年将达到4.83 亿。届时，社会总抚养比将由目前的45% 提升到98.8%。[6]食之者众、生之者寡，在我国已出现老龄化人口快速发展期，面对如此严峻的老龄化态势，人们对我的晚年谁来养的担忧进一步加大了。

2.起源于期待更多的老养保障。任何一个人的生命周期历程中都无法逾越老龄的阶段，老龄化问题能否顺利解决，关系到该地区持续的经济发展与社会稳定。随着公民权利意识的增强，人们对养老保障制度关注度提高，对养老保障的公平性、流动性、可持续性也提出了更多的诉求。但目前我国不同群体之间的养老待遇水平、政府投入等差异较大，以致养老保障发展不均衡，存在行业制度性和城乡、区域性的差异问题。

3.源于对现实养老的诸多困难。近年来，人民生活水平整体有了明显的改善，但生活水平高的老人并不多。30%左右的老人在精神方面经常感到孤独，抑郁症状出现的比例也逐年增多；在生活照料方面，失能、半失能老年人口有3000 多万，独居和空巢老人超过50%；在经济收入方面，全国老龄人生活在贫困线之下的有近1000 万，担心生病时无钱治病的老人近50% 。[6]

（二）社会原因

1.公共财政投入有限，经济发展水平不高。发展是解决中国一切问题的总钥匙，养老问题也是如此。养老行业属于投入高、资金回收慢的行业，只有政府提供专项的财政资金支持，才能带动社会资本的进入。当前我国国内生产总值占世界总量的1/10，人均国内生产总值排名世界第80 多位，却要抚养世界上1/5的老年人。这就决定我国人均公共财政是有限的，而且能够给养老划拨的专项费用就更少了。

2.人口老龄化速度快，养老保障体系建设跟不上。我国老年人口规模大且发展速度快。目前，我国成为全球唯一一个老年人口超过上亿人口的国家。从老年人口发展速度来看，我国人口年龄结构从成年型转入老年型仅用了约18 年的时间，而法国完成这一过程用了115 年，瑞士用了85 年，美国用了60 年，英国用了45 年，即使老龄化程度很高的日本也用了25 年，这些数据表明我国老龄化发展十分迅猛。[7]以上数据表明，发达国家的养老问题在分阶段、长时期出现，而我国是在短期内集中爆发。我国养老保障体系虽然已初步建立，但与快速增长的养老需求形成反差，因而制度的完善、待遇的提高不可能一蹴而就。

3.个人养老储备不足，受历史因素影响。人口老龄化与经济发展不同步。世界上发达国家基本都是在经济发达的条件下进入老龄社会，即先富后老或富老同步，而我国却是未进入经济发达阶段的情况下，老龄化呈现未富先老的特征，从而提前进入人口老龄化社会。由于改革开放前我国长期实行单位内部退休养老制度和低工资的政策，老人们的养老储备明显不足，在中青年时他们基本没有积累个人财富。

4.家庭日趋小型化，家庭养老功能日益弱化。养儿防老是我国传统的养老方式。而如今，家庭日益小型化甚至空巢化，起因于人口流动加快以及实行的独生子女政策。当前，我国四二一家庭结构模式日趋普遍，独生子女家庭已经占到1/3，家庭平均规模不足3.1 人，能提供家庭养老资源的越来越少，很难出现人丁兴旺、儿孙绕膝的现象。

四、解决社会养老问题的对策

（一）制定养老服务规范等相关法律法规

没有规矩，不成方圆。由于养老产业缺乏相关的服务规范的法律法规，不少养老机构与家属之间发生过打官司的情况。建议尽快出台养老机构服务规范的法律法规、行业服务标准和评价机制，服务规范的内容涵盖养老机构的设置及服务层次，如环境卫生、监控设备和冷暖设备的配备膳食、医疗保健、洗涤、生活照料、个人护理等各项服务的流程标准和内容有哪些，服务的层次是什么样的，满意率是多少等。只有保障服务质量，老人养老安全了，养老机构才能得到健康、持续的发展。有了服务规范和评价标准，可以为整个养老产业提供一个技术支撑，起一个托底的作用。

（二）出台相关政策，完善科学的资源调节机制，解决医养结合瓶颈

老年人对养老服务的需求主要表现在三个方面：情感慰藉、生活照料、医疗护理。同时满足老年人的三大需求是理想的养老模式。医养结合目前是一个很大的瓶颈。老人住院可以报销70%～80%的医疗费，但入住养老机构就不能报。很多老年人都患有慢性疾病，因为在养老机构看病不能报销医药费，所以为了减轻负担，只能跑去医院住院，不但占用了医院资源，还加大了子女照顾的负担。2015 年底，国家卫生计生委等九个部委联合下发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》的通知，已有部分省份出台了相关政策，在养老机构看病可以报销医药费，但是还有很多地方没能打破医养结合的瓶颈，建议尽快出台相关政策措施，让更多符合条件的养老机构成为医保定点机构，以解决医养结合的问题，让社会养老进入健康发展的快车道。

（三）加大专业人才培养

调整教育政策，改变就业结构，采取有效措施鼓励大中专学生到养老机构就业。社会化养老服务涉及生活照料、精神慰藉、心理调适、紧急救助、康复护理、临终关怀等方面，大部分从事老年护理的人员没有受过老年护理专业训练，只能提供简单的生活护理，远远不能满足老年人多元化需求，尤其是专业的医疗和护理服务、疾病护理需求，亟须国家加大培养老年护理学方向的专业护理人员。目前国内还没开设养老专业的本科培养，建议国家开设培养本科护理专业高端人才；或者政府出资免费培训现在在岗的护理人员相关的老年护理所需的技能；或者养老机构出资让在岗人员到高校接受系统的学历教育，以便提高老年护理人员的技能。

（四）建立多元化的养老模式

我国健康养老产业的发展尚处于初级阶段，需要进一步完善制度保障和政策支持。良好的政策不仅可以为社会力量提供正确的导向，还能够为社会资本进入养老市场提供保障，消除其后顾之忧。党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。[5]13-15随着社会老龄化程度不断加深，原有的家庭养老模式已难以适应日益增长的养老服务需求，逐渐转变为以社会化养老方式为主，且养老方式更加趋于多样化，将改变传统的家庭养老方式。养老院在承担农村五保对象和城镇三无供养和服务为重点的同时，可以向少数有儿有女的老人开放。应积极兴办老年公寓等老年服务机构，从单一的养老院转型为老年公寓、多功能社会福利中心相结合的综合性养老服务机构。在城镇大力推进养老服务社会化进程，逐步扩大养老服务功能，向养老服务社会化拓展。大力推行社区居家养老智能化，使其逐渐替代传统家庭养老而成为主流养老方式。

（五）探索养老机构的公建民营改革，鼓励多元化资金投入社会养老服务

由于目前社会资本不愿进入养老产业，相关部门也在积极探索养老机构的公建民营改革。公建民营有租赁式、承包式，还有所有权是政府的、经营权是企业或事业单位的。最核心的还是所有权和经营权分离。现在部分省市对养老机构的开办采取公建民营，政府建好房子，交由社会力量运营管理。但有些省份是出租性质的，每年要向政府交大量租金，虽然养老院在运营时也会拿到一定的运营床位补贴，但远不足以弥补房租和运营成本造成的亏空。目前有部分省市免费给养老机构使用，实行政府出钱租房或建房，或许这才是真正的扶持养老机构的好政策。

（六）加大政策扶持力度

由于配套行业发展参差不齐，养老企业的发展步履维艰。为了使社会养老服务稳步发展，满足日益增长的社会养老的需求，各级政府要加大对养老机构，特别是民办养老机构的扶持力度，在机构起步发展或成长阶段应给予必要的政策支持：1.凡是为了建设养老服务机构的投资，实行土地优惠政策，养老服务机构建设用地优先安排，或者政府划拨、提供低价土地。2.建议免收或减收兴办养老服务机构设施建设的城市建设配套费用，对养老机构用电、用水、用气给予照顾等优惠政策。3.根据财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97 号）规定，严格落实税收优惠政策，在根据当地养老企业的实际困难、需要的同时发展社会养老产业，从财政补贴与税收优惠两方面鼓励其发展。基于兴办投资大的老年公寓等养老服务机构周期长、收益慢等实际，建议在兴办和运作之初的5年内一律视为非营利机构，给予相应的税收优惠政策。4.在贷款等方面提供便利，加大金融机构扶持力度。对于市场急需、规模较大、前景较好的养老服务项目，财政部门应积极配合做好担保机构的协调工作并给予必要的贴息贷款。在可控风险的原则下，鼓励金融业通过金融创新对信誉良好、经营规范、产权明晰的养老服务业企业和养老服务机构发放信用贷款、提供利率优惠并适当放宽贷款条件，建议金融机构依据养老产业特点制定详细的金融扶持养老产业发展的授信政策和指导意见。5.要全面放开养老服务市场，推动养老产业的发展。加大力度推动社会领域公共服务补短板、强弱项、提质量，促进形成强大国内市场，同步健全养老服务质量标准、评价体系、从业人员管理办法等配套政策，切实保障老年人权益，保证养老产业健康发展。6.实施政府补贴，帮助民办养老机构得以生存和发展，鼓励其进一步发展壮大。7.建议要在降低准入门栏的同时，以确实具体的措施投入养老机构和看得见的物质支持引导社会资金的建设，对民办养老机构安排财政资金按床位入住率或床位规模分年度或一次性给予资金补贴。

结 语

加大养老服务社会化的社会宣传，创造一个人人关注养老服务、全社会参与的良好氛围，依靠医疗与信息等技术不断降低服务成本、提升养老服务品质。充分整合社会养老服务资源，利用现代网络信息手段，搭建一个服务完善、功能齐全的智慧养老服务平台，以满足社区所有老人养老需求，以新思想、新理念，打造社会化养老服务的新模式。