扶贫资产管理助力脱贫攻坚的体系构建研究

李书峰， 任金政， 李慧泉， 毛世平*

(1 中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2 中国农业大学经济管理学院，北京 100083)

改革开放40年来，中国在消除绝对贫困方面取得了显著成效，农村贫困发生率由1978年的97.5%下降到2018年的1.7%[1]，这与党中央正确领导以及各级政府努力工作是分不开的。同时扶贫资金投入也呈现逐年递增的态势，各个地区通过中央财政扶贫资金以及社会资金等来发展项目实现带贫减贫。2018年,仅中央财政专项扶贫资金就达到了1 060.95亿元[2]，再加上各地区通过各级政府划拨的财政专项扶贫资金以及社会捐助等渠道获得的资金，形成了一定规模的扶贫项目资产。虽然国务院扶贫办、财政部等部委联合出台了一系列关于扶贫资金使用范围的规定，但由于形成扶贫项目资产的扶贫资金数量大且来源广泛，对于所形成的扶贫未有一个明确的管理办法，在部分地区出现了扶贫资产无人管护、浪费闲置等现象，进而导致扶贫资产管理效率低下的困境[3]。目前，大部分学者的研究主要集中在扶贫资金的使用效率、监管方面，而对扶贫资产管理方面研究较少，本文将从扶贫资金的使用以及扶贫资产管理中的问题两方面进行梳理，根据安徽和山东两省部分地区的调研情况，对扶贫资产管理实施中的问题加以分析，总结研究关于扶贫资产管理的相关问题并汲取相关建议，为提高扶贫资产管理效率，实现与乡村振兴的有效衔接奠定坚实的物质基础。

1 扶贫资产管理研究现状

1.1 扶贫资金使用研究

在扶贫资金使用效率方面，陈鹏等[4]通过面板数据分析了财政支农资金与贫困户脱贫增收之间具有正向促进作用，但不同地区的作用程度有所差异。朱乾宇[5]在评价扶贫资金绩效时引入了提高农业产量、农户收入、脱贫人口等作为衡量扶贫资金使用绩效的指标。李小云等[6]对影响财政扶贫资金绩效的投入、分配、拨付等流程进行了分析，并对提高扶贫资金绩效的流程提出了改进建议，这也为扶贫资产的流程化管理奠定了基础。黄林秀等[7]研究发现现有扶贫资金绩效评价的缺陷，扶贫资金的扶贫绩效在短期内显著，长期来看会存在一定的损耗，并提出完善评价体系，这也为后续扶贫资金和资产的管理提供了借鉴指导。

扶贫资金监管方面，王善平等[8]提出把“无影灯效应”应用到扶贫资金审计监管的全过程中，以提高审计监管的有效性，进一步提高扶贫监管的透明度。刘洪英[9]指出扶贫资金监管取得成效的同时也存在着项目管理不到位、项目资金滞留、擅自调整项目计划、地方配套资金未能落实等问题，因此必须完善资金管理制度，建立以结果为导向的分配激励机制和资金责任追究制等措施，以提高资金使用效率。林翰雄[10]指出农村扶贫资金管理中存在扶贫理念、制度和资金使用等问题，要转变管理理念，完善相应配套制度，明确资金使用方向，确保扶贫资金使用效率的提升。

1.2 扶贫资产管理研究

针对扶贫资产管理的研究有限，部分学者分析了扶贫资产管理中存在的具体问题，如扶贫资产管理中的会计处理、确权等问题，虽然对于扶贫资产的流程化管理研究较少，但也为后续扶贫资产的科学化、规划化管理提供了借鉴。

扶贫资产会计处理方面，王义坤[11]指出扶贫资金投入到合作社、龙头企业等经营主体形成的资产由经营主体持有和管护，产权归村集体所有，对外投资实现收益按股向贫困户分红。王东峰[12]指出在扶贫资金形成资产移交后应将其分类确认，所有权纳入村级“三资”管理平台，统一扶贫资产会计核算，建立管理台账。刘瑞玲[13]提出乡镇经管站应做好扶贫资料的备案并建立资产管理台账，对村级扶贫资产的处置方案进行审核登记，监督管理村级扶贫资金资产的运行情况。林萌[14]提出村集体作为扶贫资产产权的收益主体，需要对扶贫资产单设会计科目、登记账簿、编制会计报表和收益分配方案，正确核算扶贫资产的形成、管理使用、处置，强化扶贫资产的使用管护，做到保值增值等。

在扶贫资产权属方面，施海波等[3]首先强调了加强扶贫资产管理对于提高扶贫质量的重要意义，通过分析扶贫资产的资金来源进而为明确产权奠定了基础。卢正学[15]指出资产管理中存在着权属不清、管护责任不明等问题，应加强资产清查和建立管护制度。张乃成[16]通过研究发现，目前扶贫资产与收益管理存在着指导性文件不足，资产收益监管缺乏有效性等问题，指出资产管理应明确管理范围，主体落实到位，准确造册登记，规范评估量化资产和制定严格的资产处置程序等扶贫资产管理措施。徐丽红等[17]对扶贫资产管理中所涉及的所有权、使用权和收益权进行了明确界定，并划分相应的责任，为提高扶贫资产管理效率提供借鉴。

综上所述，现有研究主要集中在通过定性或定量的方法研究财政专项扶贫资金对贫困户收入影响和使用的效率，以及扶贫资产的会计处理和权属问题，而对于扶贫资产如何管理、由谁管理缺乏研究。因此，本文通过调研总结提出扶贫资产管理的流程模式，进而提高管理效率，发挥助贫减贫作用的同时建立起长效扶贫机制，强化扶贫资产在后脱贫时代发挥其更大的助力、推力作用，进而为乡村振兴的实施奠定基础。

2 扶贫资产管理的相关政策

随着财政扶贫资金的逐步投入以及扶贫项目的实施，财政专项扶贫资金一方面通过各种补贴形式发放到贫困户，另一方面通过财政划拨的形式形成各种扶贫资产，但由于对扶贫资产缺乏专业化的管理，部分地区大量扶贫资产管理效率低下的问题也渐渐凸显。扶贫资产管理效率的低下不仅降低脱贫质量、增加返贫风险，同时，还会造成扶贫资金资产的浪费，影响后续乡村振兴的发展。财政专项扶贫资金作为扶贫资产形成的主要来源渠道之一，为提高扶贫资金的使用效率，中央有关部委出台了相关文件支持扶贫资金项目和资产收益的管理，部分省区或市县也在坚持扶贫资产运营风险可控的基础上以“发挥扶贫资产效用最大化”的原则，出台了适合自己区域发展需求的扶贫资金、资产管理方案方法和举措，并取得了一定成效,为后续扶贫资产形成后的规范化管理奠定了良好基础。

2.1 国家级相关政策

为规范扶贫资金和资产的管理，提高使用效率，中央有关部委出台了相关政策支持扶贫资金项目和资产收益的管理。

国务院扶贫办和财政部颁布《中央财政专项扶贫资金管理办法》，对于财政专项扶贫资金的支出范围进行了严格的规定，严禁用于修建楼堂馆所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅等方面的负面清单，扶贫资金用途的规范化更便于对扶贫资金所形成扶贫资产范围的确定、权属的划分。2019年，国务院扶贫办出台《国务院扶贫办关于进一步做好县级脱贫攻坚项目库建设的通知》，指出要严格落实扶贫项目资金绩效管理要求的同时，细化量化绩效目标，对于已经完成的项目在确保持续发挥效益的同时要提高管理的效率，厘清产权归属、建立扶贫资产台账、合理规范收益分配制度，防止扶贫资产的闲置与流失，项目库的科学要求为后续扶贫资产的管理提供了指导意见。资产收益扶贫作为扶贫开发的一种有利模式，在国务院扶贫办、财政部和农业部印发的《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》中规定，在坚持因地制宜、产业为本、强化风控以及规范运营的基本原则上，要明确资产范围、抓好组织实施、强化监督共同提高资产收益扶贫的效率，其中准确界定入股资产范围，按照“归属清晰、权责明晰、群众自愿”的原则，对于通过土地折股量化形成股权的管理都进行一定的规定，这为形成扶贫资产的权属划分、厘清权属管理提供了指导。

2.2 部分省区级相关政策

山东、安徽等省区积极探索扶贫资产管理新模式，通过明确相关扶贫资金、资产管理的总体办法，为强化扶贫资产管理、提高管理效率、提质增效奠定了基础，在实践中也取得了一定的成效。

山东省为做好扶贫资产确权登记，通过明确扶贫项目及资产范围、建立扶贫项目及资产清单等举措来规范扶贫资产的权属问题，其中在扶贫资产范围方面，对经营性扶贫资产规定要求通过财政专项扶贫资金、整合的涉农资金、社会帮扶资金等形成的盈利性资产，对于形成经营性扶贫资产的资金来源进行了界定，这为后续的权属划分提供了便利。安徽省金寨县通过优化扶贫资产管理模式、提高扶贫资产管理效率，真正实现扶贫资产的助贫脱贫作用，在坚持因地制宜原则基础上将扶贫资产划分为经营性扶贫资产、公益性扶贫资产、金融性扶贫资产，把以扶贫资金入股龙头企业所形成的债券性、股权性扶贫资产单独列出。在收益分配方案指定上更加具体：在脱贫期间，按照深度贫困村优先、集体经济薄弱村优先、贫困人口集中村优先的“三优先”原则，统筹分配到村，由各村进行二次分配；脱贫结束后，收益分配原则上集中用于扶贫资产维护、扶贫成效巩固及镇村两级公共服务领域。

具体来看财政扶贫资金的使用去向主要有三类：一是以建档立卡户为实施主体的到户类项目，如农家乐的建设、养蜂项目、茶园扩建补贴等；二是以合作社或企业等盈利性组织为实施主体的多人受益项目，如猕猴桃合作社项目、养猪合作社项目或者农业投资公司项目等；三是以村集体或乡镇政府等实施主体的群体性受益项目，如跨村镇扶贫车间项目、村内饮水工程项目、村村通道路项目等。扶贫资金管理对这些项目的实施均进行了严格规定，同时也加强了对重要环节进行公告公示的要求，最大程度做到扶贫项目管理的规范化。

凡是财政专项扶贫资金投入形成的全部或者部分资产、资源均要列入扶贫资产管理范围，特别是国家、省/区、市、县财政扶贫专项资金形成的标准厂房、门面房、高效设施农业基地、新农村服务中心、幼儿园、道路等[18]。资金使用的规范化管理、阳光化运行等为下一步厘清扶贫资金所形成的扶贫资产权属关系、管理范围的确定奠定了良好基础。

3 扶贫资产管理流程

扶贫资产具有一般资产的属性，同时也有其自身的特殊性，因此，扶贫资产管理的程序和侧重点与一般资产既有相似性又有差异性。首先，扶贫资产作为资产的一种，也需要通过开始环节的资产形成与登记、中间环节的资产运行维护和最后环节的处置等；其次，从扶贫资产形成过程来看，其目的主要在于脱贫攻坚，解决低收入群体的持续稳定增收方面，因此扶贫资产的形成与登记并没有明确的管理部门，这就需要在资产确权环节下功夫；再次，扶贫资产相对于其他资产而言所有权人或受益人的资产管理能力均相对不足，使得扶贫资产管理的复杂性和困难性大幅增加。

3.1 一般资产管理流程

扶贫资产也是资产，但其资金来源渠道和资产管理目标相对于其他普通资产有其本身的特殊性。因此，研究扶贫资产管理的流程首先需要对资产管理的一般程序进行梳理，为扶贫资产管理流程提供借鉴和支撑。从环节来看，固定资产管理包括开始环节、中间环节和结束环节，开始环节是资产的形成与登记；中间环节时间跨度相对较长，一般会有专门的管理人员和规范的程序，如登记入账、按期进行折旧、定期维护、租赁的资产产生租赁收入、盘点、审计等，结束环节主要是资产的处置。

3.2 扶贫资产管理流程

进一步来看，扶贫资产的类型多种多样，从资产属性和使用对象的角度来看，可以分为到户类扶贫资产、公益性扶贫资产和经营性扶贫资产，多样化的资产类型进一步增加了扶贫资产管理的难度。在上述三类资产中，考虑到经营性资产涉及的主体多、对扶贫长效机制形成的影响大，应该作为扶贫资产管理的重点。

3.2.1到户类扶贫资产 相对于其他类扶贫资产，到户类资产涉及的主体少、产权相对清晰，其管理流程也相对简单，为确保财政专项资金的完整性，对于到户类项目中最终形成的固定资产(如养殖圈舍、光伏发电设备等)、生物质资产等应该纳入到扶贫资产管理范围内。该类资产的所有权比较清晰，应该明确为贫困户所有、日常运行维护由所有权人实施，资产应统一登记在册，资产处置环节等建议在所在村委备案即可。

3.2.2公益性扶贫资产 公益性扶贫资产在扶贫资产总量中的占比较大，包括但不限于道路交通、农田水利、供水饮水、环卫公厕、文化广场以及教育、体育、电力等固定资产。由于公益性资产的实施主体相对较多，资产形成和移交环节就相对复杂，资产所有权确定则需要根据实施主体的不同分类确定，确权后的运行维护应由所有权人负责，资产的处置需要在报请上级主管部门的情况下依法依规开展。

3.2.3经营性扶贫资产 经营性扶贫资产管理在管理中最为复杂，其与一般国有资产管理存在一定的差异，主要表现为：一是财政专项扶贫资金项目所形成的资产不在一个相对明确的法人主体或使用人(如企业或部门)内部，而是涉及不同级别的政府相关部门以及不同的村集体，资产所有权需要进一步确认；二是扶贫资产所有权人有可能与资产收益者不一致，同样存在不同收益者、不同经营者的问题，也需要再次确认资产的收益人、使用人等。因此，经营性扶贫资产可以借鉴一般资产管理的流程、环节和内容等，但也需要考虑自身的特殊性。结合经营性扶贫资产管理的一般程序，设计了经营性扶贫资产管理的具体流程，如图1所示。

图1 经营性扶贫资产管理流程Fig.1 Management process of operational poverty alleviation assets

从图1可以看出，扶贫资产形成过程由相关部门依托扶贫项目实施后形成，其中项目的需求主体(如单个村、联村或联镇等)与项目实施主体不完全一致，这就需要确权过程中的移交环节。确权移交后需要在规定的相关机构或部门进行资产登记，登记内容除资产基本信息外还应包括经营权、收益权等相关内容。依据资产所有权人的经营意愿、能力等因素采取不同的经营方式并接受相关部门监管，经营人履行必要利益分配方案。在达到一定要求和条件情况下进行资产的转让或报废，相应资产必需满足会计处理要求。

优化扶贫资产管理流程、提高扶贫资产管理效率是巩固脱贫攻坚成效、发展乡村经济的重要任务，因此在保证扶贫资产的完整性、安全性和效益性的同时，形成促进贫困农户收入稳定增长的长效机制，发挥扶贫资产效力，助力产业发展和乡村振兴。

4 开拓扶贫资产管理助贫减贫新途径

扶贫资产管理是在精准识别的情况下，充分发挥区域间的资源优势并在政府引导和市场作用下进一步激发贫困户生产发展的积极性、进而优化管理流程，强化对扶贫资产的监督管理，提高扶贫资产的利用效率，促使产业发展与乡村繁荣。现将扶贫资产管理中的各流程助力、推力作用归纳如下。

4.1 准确登记扶贫资产信息

在确定权属基础上，相关主管部门对已形成的扶贫资产应纳尽纳，做到分级逐一登记造册，明确每项扶贫资产的身份信息。登记内容包括但不限于资产名称、类别、购建时间、预计使用年限、数量、单位等，就扶贫资产的使用变动和收益分配情况需及时补充登记。同时由于不同类型的扶贫资产考察和登记的侧重点有所差异，要因地制宜实施差异化登记。

对于经营性扶贫资产的管理进行登记，一方面可以防止扶贫资产流失，另一方面着重强化其后续管理情况，提高其减贫助贫功能，可以通过对那些经营绩效差的扶贫资产进行归纳分析，为进一步优化管理流程、提高效率提供依据。该登记内容包括但不限于以下内容：其一收取的租金扣除相关资产保险等经营费用后的净额，及该净额对贫困户的分配情况和分配后归属于村集体的收益情况；其二该经营性扶贫资产在经营的过程中吸纳贫困户及非贫困户就业数量，以及农户通过劳动所获得的收益情况；其三对于其他农户或者产业发展的其他带动情况。

4.2 明确扶贫资产管护责任主体

依据“受益权与管护权相结合”原则落实扶贫资产管护主体，每项资产均应有明确单位和具体责任人负责管护，经营性资产可采取委托、发包、出租、联营、股份制、成立公司或合作社等方式经营，通过合同条款明确扶贫资产的管护单位和责任人，特别是对于租赁形式的扶贫资产，在租赁期结束后，承租方应当保证扶贫资产的正常运营，专业性较强的经营性资产也可通过购买服务形式明确管护主体和责任人。随着扶贫资产管理的深入发展，有条件的地区可以尝试开展矩阵式的扶贫资产管理模式，纵向由县级扶贫部门统筹负责扶贫资产的总体管理工作，乡镇相关部门负责日常管理工作，村级负责扶贫资产的具体日常维护、运营等工作；从横向来看，可由相应的县水利局、县农业局、县旅游局等部门对于不同类型的资产提供相应技术指导，以此来提高扶贫资产的管理水平。

明确扶贫资产管理过程中相关利益主体的责任义务。首先可以防止出现“推诿扯皮”现象的发生，主要表现在一方面通过明确各部门的责任，防止扶贫资产由于管理不善、无人管理等原因造成效率低下，另一方面也可以预防在管理上出现问题时相互推诿的现象；再者责任明确可以解决各相关部门相互协作时的后顾之忧，从而加强各部门之间的协作，最大限度地发挥扶贫资产的效力，从而为扶贫资产效力的发挥奠定基础。

4.3 合理分配扶贫资产收益使用

收益分配主要是指经营性扶贫资产所产生的收益，其收益的用途主要有两个方面：一是通过分配收益来帮助建档立卡贫困户脱贫增收；二是用于村集体经济的发展。对于分配到户的收益可遵循“产权人提方案→乡镇审核→县级备案”的流程，经过民主决策和公告公示等相关程序，坚持扶贫收益助贫脱贫的基础上，不同时期的收益分配标准也应当因地制宜。对于分配到村集体的收益可按照相关规定用于村集体(所有权人)的经济发展及合理支出，例如用于公益性岗位资金的发放等。

在制定到户类收益分配方案时既要发挥分配的助贫减贫作用也要发挥对农户生产发展动力的激励作用，防止“等、靠、要”思想行为的发生，应当分时期制定差异化分配方案：消灭绝对贫困之前收益分配的首要目的是帮助建档立卡贫困户脱贫，与此同时可视情况采取相关激励措施等千方百计调动贫困户生产发展的积极性，进而提高其内生动力，实现自主脱贫；在消灭绝对贫困之后工作的重点是提高贫困户自主发展的能力，防止已脱贫的农户出现返贫现象，因此收益分配的标准也应适当做出调整。

4.4 构建扶贫资产管理动态监督体系

依据“所有权与监管权相独立”原则构建扶贫资产动态监督检查体系，加强扶贫、财政、审计和行业相关部门以及公众对扶贫资产管理的全方位、动态化监管。民众的监督检查是动态监督检查体系不可或缺的部分，要充分发挥其监督作用就要求各级政府特别是村级政府要定期公示扶贫资产相关信息。对于专业性较强的扶贫资产可以聘请相关专家或者第三方审计机构进行监督检查，从而在确保扶贫资产风险可控、有效管理的前提下，促使其能够在阳光下运营。

动态扶贫监督检查体系是促使扶贫资产发挥效力、提高效率、助力贫困户增收脱贫的重要环节，对于政府而言要加强对扶贫资产项目落地后的监督管理，从制度上约束各经济主体的行为，并强化日常监督；对于贫困户而言加强其监督主体的作用，确保项目资产能够正常发挥作用，自身利益不受损害；对于专业性较强的扶贫资产可以聘请相关专家或者第三方审计机构进行监督检查。各级政府扶贫部门要制定出切实可行的监督检查方式，使扶贫资产真正得以在阳光下运行，发挥其持久扶贫的作用。

5 扶贫资产管理的实施困境

各地区通过开拓扶贫资产管理新思路，创新扶贫资产管理新模式取得了显著的成效，但在实地调研过程中发现存在着一些问题与不足，一定程度上制约了扶贫资产效用的充分发挥，资产管理的全面性、长期性、科学性仍显不足，存在一定的提升空间。

5.1 扶贫资产管理中的收益率问题

扶贫项目资产经营效率的高低是衡量基层干部业绩指标的一个方面，但由于扶贫资产所具有的独特属性，收益率低下是各地区在扶贫资产管理中面临的普遍问题，一方面由于其维护成本较高，另一方面与支出相对应的“正外部性”收益无法完全准确衡量，如对于农户的潜在带动效应无法用准确的数字纳入到项目收益中来。经营性扶贫资产的日常维护开支是日常管理过程中面临的又一难题，既要达到规定的资产收益率，又要维持扶贫资产的正常运营。尤其对于光伏类扶贫资产，随着资产老化等问题也会逐步凸显，其运营维修的费用也是巨大的潜在开支。如果不能有效解决扶贫资产维护费用的问题，在增加地方政府财政负担的同时也会降低扶贫资产的利用效率。

5.2 扶贫资产带贫减贫机制薄弱

精准扶贫被视为我国现阶段脱贫攻坚的主要策略，“扶真贫、真扶贫”成为基本要求，通过财政扶贫资金用来支持、带动农户发展生产的举措也正是精准扶贫的体现。但在实地调研过程中发现部分地区扶贫资产的带贫减贫机制有待进一步挖掘。

各地区都能严格遵守《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号)中关于扶贫资金用途规范的要求：一方面通过财政扶贫资金补贴农户用来生产发展所形成的到户类扶贫资产；另一方面通过村级实施产业发展项目以“龙头企业+农户+N”的模式使有劳动能力的贫困户积极融入到产业发展的链条中，在提高贫困户收入的同时可以充分调动其内生发展动力，对于病、因残、缺乏劳动力的贫困户可实施兜底扶贫的模式。但在部分省份调研时发现：部分地区通过财政扶贫资金购买门面房后出租给个体经营，定期收取相应的租金，然后通过分红的方式实现脱贫增收；一些地区通过“明股实债”的方式收取固定收益，名义上以财政扶贫资金投资入股龙头企业，但并不享有公司对应的股权，为了规避风险按照固定收益模式收取名义上的“红利”。这两种资产收益模式形成的扶贫资产虽然在短期内能够实现绝对贫困人口的减少，起到了短期内的脱贫减贫作用，但其带贫减贫机制缺乏长效性。

5.3 监督检查体系有待完善

扶贫资产的管理过程中要加强动态监督检查，强化扶贫资产公开透明化，是促使扶贫资产发挥效力、提高效率、助力贫困户增收脱贫的重要环节。

各地区在制定扶贫资产管理实施细则时要统筹考虑监督检查体系在扶贫资产管理中的重要地位，在制度上予以规定，明确县级、乡镇、村级等各部门的管理责任以及相应的监督检查责任，对于未按照规定进行扶贫资产项目公告公示，以及对于监督检查出现的问题要追究相关责任人。从制度上完善扶贫资产管理体系，确保扶贫资产管住不流失、管活提效益，切实防范“跑冒漏滴”现象的发生。调研发现部分市实施的“三定四管”扶贫资产管理模式中对于扶贫资产管理更多地倾向于事中管理，但对于由谁实施、如何实施监督检查未进行具体的规定。在制度完善的基础上，要充分落实监督检查职责，明确监督责任主体，在扶贫资产管理的过程中要落实监督检查体系的执行情况，强化扶贫资产公开透明化，确保扶贫资产在阳光下运行。

6 扶贫资产管理建议

由于不同类型扶贫资产的自身独特属性，在管理方式上也会存在一定的差异，因此各级政府部门在出台相关管理策略时应当充分考虑扶贫资产属性，针对不同类型的扶贫资产制定出具体的差异化管理策略。对于到户类的扶贫资产应当力求使产权明晰化，使贫困户可以产生稳定的收益预期，从而调动其生产发展的积极性；在生产技术方面，村集体可组织相关技术指导来支持贫困户的生产发展，提高资产管理和利用效率，同时村集体等部门也要加强对到户类扶贫资产的监督检查，防止出现资产的变卖、抵押等情况。针对上述关于扶贫资产管理流程以及实施困境提出以下建议。

6.1 合理估算项目资产收益率

扶贫项目资产收益率是衡量扶贫部门投资项目效率的重要指标，但由于扶贫项目资产的特殊性，并不仅仅是以营利为目的，如何高效发挥扶贫资产的带贫减贫、助贫脱贫是扶贫资产项目运营的主要目的，如何科学、规范地衡量扶贫项目资产的成本以及相对应的收益成为重要因素。对于扶贫资产日常维护费用应从收益中列支，建立科学规范的项目收益评价体系，如对扶贫资产收益进行多维度考核，不仅关注直接经济效益还应该关注间接经济效益(如吸纳低收入群体劳动力情况等)和社会效益(如带动产业发展等)，在经济效益考核方面除了收益率还可使用EVA法计算扶贫资产的经营管理绩效，即通过定期考核指标情况对经营者进行奖励，使经营者与所有者共同享受剩余价值，让委托人与代理人的矛盾降到最小[19]。

6.2 深刻挖掘扶贫资产带贫减贫机制

2018年中央一号文件强调：脱贫攻坚要提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫，可通过以工代赈、生产奖补等措施充分调动贫困户生产的积极性，鼓励其通过自力更生实现脱贫致富。各级政府首先要在思想上认识到扶贫资产管理的紧迫性及重要性，各地区在坚持因地制宜原则的基础上利用扶贫资金和收益充分发展产业吸纳农户，逐步建立起长效扶贫机制，只有产业发展了，钱袋子鼓了，农民的生活才有奔头。因此发挥扶贫资产的带贫减贫机制既要坚持“扶贫扶志+扶志扶智”相结合的工作思路，又要积极引导贫困群体转变观念、自力更生逐步形成劳动光荣、脱贫光荣的文化氛围。

6.3 建立健全扶贫资产监督检查体系

依据“所有权与监管权相独立”原则构建扶贫资产动态监督检查体系，加强扶贫、财政、审计和行业相关部门以及公众对扶贫资产管理的全方位、动态化监管，形成各部门通力协作的扶贫资产阳光运营监督管理模式。政府部门可在制度上对于扶贫资产的监督检查体系予以规范，各个地区部门应当根据具体情况再制定详细的监督实施办法；民众的监督检查是动态监督检查体系不可或缺的部分，要充分发挥其监督作用就要求各级政府特别是村级定期公示扶贫资产相关信息。因此，各地区相关部门应通过政府门户网站、村级公示栏等渠道对扶贫资产管理各环节以及相应重要决策情况进行及时公告公示，并对资产运行管理效果进行定期公示，充分发挥社会和群众的监督作用，提高资产运营透明度，确保扶贫资产管理工作公开、长效进行。

7 结语

总之，本文通过分析有关政策，在实地调研基础上梳理完善扶贫资产管理流程，提出新的扶贫资产管理途径并分析目前存在的困境，提出合理化建议，为完善扶贫资产管理提供理论依据，提升资产管理效率助力脱贫攻坚。要在保证扶贫资产的完整性、安全性和效益性的同时，形成促进贫困农户收入稳定增长的长效机制，发挥扶贫资产效力，助力产业发展和乡村振兴。未来，各地区应坚持以人为本、因地制宜的原则，切实制定出适合本地区经济发展的扶贫资产管理细则，着实在提高扶贫资产管理效率的同时巩固脱贫质量，实现扶贫资产助贫脱贫的目的，为乡村振兴的实施奠定坚实的基础。