把握新发展阶段 贯彻新发展理念构建通用航空新发展格局—访中国航空运输协会通用航空分会总干事孙卫国

国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》等文件，确定了我国通用航空发展的阶段性目标，通用航空进入了快速发展阶段。近日，聚焦国家“十三五”通用航空发展情况和“十四五”发展展望等问题，《中国科技纵横》杂志记者专访了中国航空运输协会通用航空分会总干事孙卫国。

《中国科技纵横》：您作为国家通用航空行业协会的领导，请介绍一下全国“十三五”期间通用航空的发展情况。

孙卫国：通用航空是民用航空的两翼之一，是新时代民航高质量发展的关键支撑点，也是推动地方经济结构转型升级、培育新的经济增长点的重要抓手。“十三五”期间，在国家和各级地方政府的强力推动下，我国通用航空保持了强劲发展势头，对国民经济和社会发展发挥了重要支撑作用。在2020年湖北疫情防控阻击战中，通用航空发挥机动灵活、快速高效的优势，为疫情防控作出了突出贡献。

截至2019年，通用航空飞行作业时间总量首次突破100万小时，达到106.5万小时，比2016年的76.47万小时增加30.03万小时，增长率28.1%；2019年11月，全国通用机场数量首次超过运输机场数量，实现了历史性超越。

“十三五”期间，通用航空发展有以下突出特点：

一是国家密集出台促进通用航空发展的政策措施。国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管等5个方面的重点任务，确定了“十三五”期间的发展。国家发展改革委安排部署建设26个通用航空产业综合示范区和41项通用航空示范工程。国家空管委办公室在四川省组织低空空域协同管理改革试点取得积极进展，通用航空报备空域达到6700多平方公里，推行国际通行的目视自主飞行模式，飞行审批时间简化为飞行前1小时报备。交通运输部取消通用航空经营许可原有的筹建认可环节，简化通用航空经营许可程序。民航局成立通用航空工作领导小组，印发《关于通用航空分类管理的指导意见》，确立“放管结合，以放为主，分类管理”指导思想，出台200多项促进通航发展的政策措施，推动实现通用航空发展由部门管理向政府管理、由行业管理向社会管理转变；加快建设相对独立的符合通用航空特点和规律的法规体系，先后修订《通用航空飞行管制条例》等20余部通用航空规章，使通用航空监管法规更加适合当前发展的需要；取消通用机场建设审批要求，简化航空器适航年检程序，降低运动驾驶员、私用驾驶员体检标准，放宽短途运输企业直接面向旅客销售客票的限制等多项措施，有效降低了通用航空“飞起来”的制度性成本；先后在全国14个省区市开展通航管理、服务平台、无人机物流配送、调整通航监管模式等十余项改革试点，逐步解决现行对通用航空发展的不合理规定和过度监管问题。民航局与国家卫健委联合开展航空医疗救护试点，33家通用航空企业与313家医疗机构签约合作，累计救助病患伤员逾千人。

二是通航运营保障体系日趋完善。加快推进三级低空飞行服务保障体系建设，全国已有20多个飞行服务站投入使用；民航空管系统初步完成全国低空目视航图和通用机场航空情报资料汇编，为通航飞行提供了安全保障；积极推动运输机场保障通用航空飞行活动，弥补通用机场的不足，提高通航飞行保障服务能力；建立健全通用航空航油保障体系，保障的通用机场已达88%，大幅提升了航油服务能力；支持民营资本投资通用航空器维修机构，着力提升通用航空器维修能力；畅通军队退役飞行、机务人员进入通用航空行业渠道，推进“北斗”定位系统在通用航空领域的应用；完善适航审定政策，支持国产民机制造业健康发展，大型水陆两栖飞机鲲龙AG600实现陆上和海上首飞，运12、阿若拉等一批国产民机得到广泛使用，锐翔电动飞机填补了国内新能源飞机的空白，亿航216载人无人机获得民航局飞行许可，等等。

三是通用航空新业态不断涌现。以消费需求为导向，内蒙古、云南、青海等21个省陆续开通短途运输航线75条，运送旅客超过10万人次；空中游览、跳伞飞行服务、私照飞行员培训等项目保持加速发展态势，仅2017年，全国开展的空中游览飞行项目就达220个，飞行作业5000小时，通用航空的运营结构正从传统通航作业为主向消费类作业拓展；各地兴建通用航空产业园、通航小镇，举办通用航空论坛、航展、飞行表演的积极性高涨，也见证了通用航空热度不减。通用航空企业积极参与四川、山西、江西、江苏等地发生森林草原火灾、洪涝灾害、地震滑坡、安全生产事故之后的抢险救灾与灾后重建工作，在保护人民生命安全和国家自然资源等方面发挥了重要作用。

四是无人机产业快速发展。截至2019年，全国注册无人机数量达40多万架，无人机运营企业7600余家，无人机通航作业125万小时。无人机在农业植保、地理测绘、电力巡线、航空拍照、森林防火等方面得到广泛应用。无人机物流在疫情防控中发挥了独特的优势，引起了国内各大物流企业的关注。中邮、顺丰、京东等国内各大物流企业都在快速布局无人机物流网络，探索多场景下提升物流“最后一公里”效率。无人机在工农林牧渔、科研等通用航空各领域代替有人机进行作业的趋势正变得越来越明显。扩大无人机综合管理试点工作，民航局在深圳联合当地政府和军航飞行管制部门，启动海南无人机综合管理试点，以民航局无人驾驶航空器空管信息服务系统（UTMISS）为门户和信息交互枢纽，对民用无人机实施线上监管；2020年批准在全国建立13个民用无人驾驶航空试验基地。

五是地方政府成为通航发展的主力军。经过“十三五”的发展，通航发展初步形成了国家主导、地方政府担纲、通航企业参与、市场推动的产业发展格局。地方政府作为通航发展的第一责任人，积极作为，继陕西、河南、湖北、重庆、四川、浙江等省先行一步，谋划和实施通用航空发展规划后，2019年以来又有山西、江西、吉林、湖南等省高调加入通航发展“地方军”阵营。江西省政府与中国民航局共同成立江西适航审定中心，落实民航局“初教六”飞机适航审定政策，畅通军民共用产品进入市场的渠道，切实服务通航发展。四川省结合低空空域协同管理改革试点，设立军民航和地方政府三方空域协同管理机构，使低空空域管理改革与通航产业发展紧密结合，有效促进了当地通用航空的发展。2020年，湖南、江西两省又承担了低空空域管理改革拓展工作试点任务，地方政府在推动低空空域管理改革和促进通航产业发展中的作用进一步凸显。

六是通用航空在抗击疫情中发挥独特作用。面对2020年突如其来的疫情形势，通用航空企业积极请战，逆行而上，发挥通用航空快速、高效、灵活的优势，以“小批量、多批次、高频次、点到点”的形式担负了医疗人员和物资运输、无人机空中喷洒等任务。截至2020年5月，全国共有141家通用航空企业使用1002架航空器执行了378次疫情防控任务，累计飞行2362.41小时7189架次，运送相关人员89人次，运送各类药品和物资90.9585吨，开展无人机航空喷洒、空中巡查、空中拍照、空中广告等作业近5000架次，为打赢疫情防控阻击战发挥了不可替代的重要作用。

《中国科技纵横》：“十三五”期间，我国通用航空产业取得了长足的进展，成绩喜人。通航发展还面临哪些挑战和问题呢？

孙卫国：在肯定“十三五”期间我国通用航空发展成绩的同时，我们也要清醒地看到，通用航空发展仍面临着严峻挑战，制约通用航空发展的一些深层次问题亟待解决。

一是大多数通航企业规模小、盈利能力弱。近年来新成立的通航运营企业普遍规模较小，绝大多数企业仅有2到3架通用航空器，80%以上的通航企业机队规模在10架以内，全行业通航飞机平均日利用率不足1小时，造成单位作业成本偏高，规模效应难以发挥，加之缺乏成熟的盈利模式，现有通航市场有效需求释放不足，“僧多粥少”，造成一些通航作业领域出现恶性竞争、随意压低作业价格等问题，导致通航企业普遍效益较差，整个行业抗风险能力较弱。

二是通航市场有待进一步培育和开发。从目前通航作业飞行小时总量来看，训练飞行占比在70%以上、生产作业飞行占26%、商务及私人娱乐飞行占比不到5%，这与全球通用航空60%服务于交通出行、运动娱乐、医疗救援等形成明显对比。这说明我国通用航空运营市场存在严重的不平衡性，通用航空仅发挥了小部分生产作业功能，个人消费及公共服务类市场比例偏低，通用航空对经济社会的促进和保障功能还远没有得到发挥，通航市场潜力尚待进一步开发和培育。

三是通航服务保障能力建设尚需进一步提升。“十三五”期间，我国以省级地方政府牵头组织的低空空域管理改革试点成效明显。但与通航快速发展的形势相比，改革进程迟滞于通航发展的需要，在全国多数地区空域使用仍存在飞行计划审批程序复杂、审批时间不确定等问题，通航飞机“起飞难”问题尚未得到根本解决；通用机场建设审批周期长，在一定程度上迟滞了建设速度，全国通用机场网络形成尚待时日，运输机场保障通航飞行的规定在一些地区尚未真正落地；通航人才培养、通航维修、航油供应等服务保障能力还不适应通航快速发展的要求，这些问题在一定程度上制约了通用航空的发展。

《中国科技纵横》：2021年是国家“十四五”规划的开局之年。请问“十四五”期间我国通用航空将在哪些方面加大改革力度？

孙卫国：2021年是“十四五”规划开局之年，也是新中国通用航空发展70周年，通用航空经过国家十三个五年规划的建设，也已步入了改革的“深水区”，核心资源瓶颈需要突破，治理能力需要提升，治理体系需要完善，我们必须立足新发展阶段，准确把握“十四五”通用航空发展面临的形势，深刻检视存在的问题，坚持新发展理念，坚持问题导向和目标导向，坚定不移地深化通用航空领域的改革创新，以推动通用航空高质量发展为主题，构建通用航空新发展格局，不断提升通用航空治理体系和治理能力现代化水平。我认为，“十四五”期间，我们应该在以下几个方面继续重点发力。

一是持续推动全国低空空域管理改革。要在学习借鉴“四川模式”的基础上，在湖南和江西新一轮低空空域管理改革拓展试点中，按照中央空管委新批复的要求，积极整合中央相关部委、军队和地方政府的政策资源，推动低空空域管理领域深度军民融合，汇聚发展合力，不断探索和改进低空空域管理模式，释放更多空域资源，提高飞行计划审批效率，逐步破解空域资源瓶颈对通用航空发展的限制。

二是不断扩大通航新兴消费市场。短途运输、空中游览、航空运动、航空科普等通用航空新兴消费领域，是我国通航产业升级的内生动力，也是通用航空最有希望快速形成市场规模的新兴领域。要积极推动面向个性化、差异化的通航短途运输、空中游览、航空运动、私人飞行等潜在市场需求向消费市场转化，发挥市场的资源配置作用，激发通航消费市场活力和效益。

三是加快通航服务保障体系建设。积极推进通用机场规划建设，科学规划通用机场布局，加快通用机场审批报建进度和建设速度，解决通航飞机“落地难”问题。要加强通用机场固定运营基地（FSS）、通航飞机维修设施（MRO）、通航油料供应保障设施等配套设施建设，切实增强通用航空运营服务质量和保障能力。要积极推进智慧通航建设，促进5G技术、大数据、人工智能等新技术在通航运行服务领域的应用，不断提升通航智能化运营和服务保障水平。

四是加快通用航空公共服务体系建设。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”通用航空具备灵活、快速、高效的特点，是抢险救灾和应急救援的重要力量。要加快航空应急救援体系、航空医疗救护等在全国的布局和建设，强化通用航空在应急救援、城市消防、城市交通、警用安防等公共服务领域的应用，满足人民日益增长的对美好生活的追求，推动通用航空更好地服务经济、服务社会、服务大众。

五是发挥地方政府在通用航空发展中的主导作用。目前，全国31个省（市、自治区）都出台了促进通用航空发展的规划措施或通用机场布局建设规划，将通用航空作为推动地方经济增长方式转变和产业结构调整的战略性新兴产业，地方政府在通用航空发展中的主导作用日益凸显。要进一步明确地方政府在通航发展中第一责任人的权力和义务，把通用航空发展作为地方政府的“市长工程”来抓。地方政府应立足当地区域优势与产业基础，突出特色，科学规划，整合资源，配套政策，加强对通用航空发展的组织领导，组建通航专家团队，实施科学决策；要扶持重点明星企业，加快通航基础设施建设和专业人才培养；要推动基本公共航空服务计划的实施，加大政府购买通航服务的力度，满足人民群众对通用航空服务日益增长的需求；要在追求通航发展规模和速度的同时，更加重视通用航空的高质量发展，注重资源节约和集约利用、节能减排和生态保护，要充分利用新技术与通用航空的深度融合，助力通航产业的高质量发展。

六是要高度重视无人机产业的发展。无人机作为通用航空的重要组成部分，其新产品不断涌现，应用场景不断丰富，在市场规模、运行效率、运营成本等方面对通航传统有人机作业形成巨大冲击。我们应抓住无人机产业发展的有利时机，充分发挥无人机在业态拓展、服务升级、生态变革中的核心作用，促进无人机在物流、巡检、安防、救援、测绘、植保、电视直播、编队飞行等应用场景的发展；要加大无人机新技术、新产品研发力度，保持无人机产业在世界的领先地位，并在部分领域向世界输出“中国标准”。