保健食品行业的破与立

■于伟力

“《保健食品标注警示用语指南》(以下简称《指南》)正式实施后，对你们企业影响大吗？”面对这样的提问，一些头部保健食品企业负责人选择沉默。

上述问题提出的背景是，不久前国家市场监管总局发布的《指南》已于2020年1月1日起正式实施。根据《指南》要求：保健食品生产经营者需在标签专门区域醒目标示“保健食品不是药物，不能代替药物治疗疾病”等内容，且该警示用语区应当位于最小销售包装包装物(容器)的主要展示版面，所占面积不应小于其所在面积的20%，使用黑体字印刷。

对于《指南》的发布实施，业界普遍认为，国家旨在进一步加强对保健食品的监管，既遏制了不良企业虚假夸大保健食品功效、虚假宣传疾病治疗功能等行为，也维护了消费者的合法权益。

《指南》促进保健品市场健康发展

我国保健食品行业兴起于上世纪80年代，曾经历过多次大起大落。近年来，随着权健事件、汤臣倍健“螺旋藻铅超标门”、鸿茅药酒等一系列负面新闻相继爆出后，消费者对保健食品的排斥与日俱增。也因此，不少保健食品企业在进行产品宣传时，想方设法绕开有“保健品”类似的描述，而更倾向于用“膳食营养补充剂”“营养素补充食品”“中草药健康食品”等词汇代替，以重新获取消费者的信任。

基于此，《指南》的发布得到了业界的一致认可。受访专家均表示，这对保健食品市场的有序发展，具有引导意义。中国食品行业分析师朱丹蓬指出，《指南》的发布有效地解决了我国消费者“有健康意识，却没有健康知识”的诟病，使得整个消费端对保健食品的功效有了更为明确的界定，也进一步规范了整个保健食品市场的运营。

“《指南》的正式实施，还有利于规范生产者的行业习惯，从源头上减少保健食品市场乱象的产生。”北京中医药大学法律系医药卫生法学副教授邓勇补充说。对于保健食品生产者而言，过去很多广告宣传中的“擦边球”行为以及不规范的标注警示用语将被禁止，在包装上没有充分提示消费者的生产者们将无法以“已尽到充分的提示义务”为由免责。与此同时，广大消费者将更容易、更便捷地注意到保健食品与一般食品、药品的区别，降低保健食品买卖双方的信息不对称风险，防止部分消费者对保健食品功能的混淆与误解。

他进一步表示，有关监管部门也因此有了确定的执法标准，这将降低实施监管的难度，加大政府监管的力度，从而促进我国保健食品市场长久健康地发展。

北京市中闻律师事务所合伙人、律师梁晓月对上述观点深表认同。在她看来，从保健食品生产、注册备案、标识、广告宣传等各方面，我国均有相关的法律法规、规范性文件和政策规定。此次《指南》主要是对保健食品标注警示、消费提示方面做了一些细化规定，对整个市场的良性循环起到更为积极的引导作用。

不过，有专家则认为，《指南》无法彻底解决多年保健食品行业存在的顽疾。北京市浩东律师事务所律师张晓玲直言，有些保健食品企业聚焦的客户是低层消费群体，这些消费者甚至不识字，只能从推销、广告等渠道单方面获取信息，往往会听取销售人员的“忽悠”，这就为保健食品企业虚假宣传、欺诈销售提供了可乘之机。“《指南》的实施，尽管在一定程度上减少了保健食品市场虚假宣传的行为，但仍不能完全杜绝虚假宣传、欺诈消费者等情况的发生。”

保健食品市场乱象仍持续存在

《保健品行业市场前瞻与投资规划分析报告》数据显示，我国保健食品行业的规模从2002年的442亿元，增长至2017年的2376亿元，年均复合增速超过10%，全球占比达到16%，已成为仅次于美国全球第二大保健食品市场。

但广阔市场前景的背后，却存在着诸多乱象。近日，权健集团董事长束昱辉因组织、领导传销活动罪，被依法判处有期徒刑九年，并处罚金人民币五千万元，该新闻爆出后，再次把整个保健食品行业推向了风口浪尖。

1997年，国家标准化管理委员会发布的《保健(功能)食品通用标准》将保健食品定义为“保健(功能)食品是食品的一个种类，具有一般食品的共性，能调节人体的机能”。

这么看来，本是人体机理调节剂、营养补充剂的保健食品，如今为什么成了人人喊打的“过街老鼠”?

邓勇认为，目前，我国保健食品市场出现了“产量远大于销量”的产销失衡现象。“由于我国保健食品行业的准入门槛不高，保健食品生产厂家鱼龙混杂，加大了保健食品行业的横向竞争，部分不良商家为了逐利而生产出瑕疵保健食品，破坏了国内保健食品的整体品牌声誉与质量水平，降低了国内消费者对国内保健食品的消费信心与消费欲望，消费动力的不足使国内保健食品市场无法持续保持蓬勃发展”。

张晓玲则更为关注一些国内保健食品企业在销售产品时的一些越界行为。她告诉法治周末记者，尽管有明文规定“各销售员不能为了自己的业绩进行虚假宣传”，但这样的规定在执行起来存在一定难度。

“通过分析近百个食用某国内知名保健食品的受害者案例，我们发现，这些保健食品品牌受害者都有共同之处，即其销售人员在推销产品时会夸大宣传，甚至对消费者进行洗脑。”张晓玲说，在销售人员的“鼓吹下”，很多消费者会认为这些保健食品可以治疗各种顽疾，甚至癌症都可以调理治愈，甚至一些人由此放弃各自的治疗。然而，随之而来的不是病情痊愈，却是悲惨结局。这类保健食品企业的销售模式，客观上使得一些消费者病情严重甚至丧失生命，这严重冲击了保健食品市场的稳定，而且加剧了消费者对保健食品的信任危机。

难管难查的新“死角”仍存在

近年来，为了整治国内保健食品市场秩序，国家陆续出台了很多法律法规。仅2019年，国家市场监督管理总局就先后发布了《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》《保健食品标注警示用语指南》《保健食品备案产品可用辅料及其使用规定(2019年版)》《保健食品命名法规》等文件，同时还对食品安全法进行了修改，以适应对保健食品市场监管需要。

“尽管我国保健食品监管制度已大为完善，但在实施中，仍还存在监管依据不完善、许可体制不协调、配套制度不健全、监管观念上存在缺陷等现象。”邓勇说，由于信息技术的发展，保健品的新型违法现象不断滋生，比如，以旅游参观为形式进行的隐蔽经营，通过非法宣传欺骗消费者，尤其是老年人，这客观上加大了执法的难度。

梁晓月也关注到这一点，她说：“目前，保健食品的宣传渠道和方式多种多样，不仅有公众媒体平台，还有自媒体平台，比如‘微商’也是目前一些保健品销售的主要方式。相对而言，这些销售方式较为隐蔽和难以取证，且销售方主要都是个人而非企业，所以，相关部门的监管和查处难度较大。”

对此，张晓玲建议，相关保健食品的法律法规体系，还应进一步完善。与此同时，监管部门还应当对保健食品企业在销售产品的环节上，出台一些明确的“惩罚性”规定。

在这个问题上，邓勇建议，我国相关部门可以借鉴美国的保健食品监管经验。比如，美国的监管部门非常注重对产品标签声称的审查，对声称内容作出了严格限定。我国可以借鉴这种模式的优点，强化企业责任，反向推动企业发挥自律作用。

高压下保健品企业须自省自变

国家市场监管总局有关负责人曾表示，治理保健食品虚假宣传，维护人民群众身体健康，需要监管部门持续发力，以“零容忍”的态度打击各类违法犯罪行为，以“钉钉子”的精神，落实党中央国务院关于食品安全的决策部署。“下一步，国家市场监管总局将指导各级市场监督管理部门加强《指南》宣贯，引导保健食品生产经营企业规范标注，净化保健食品市场，为人民群众健康护航。”

在这种高压态势下，保健食品企业如何经营，才能更好地生存?“保健食品企业应使用合法而非违法的方式，提高自身产品竞争力。”邓勇建议，企业应对自身的组织结构、管理模式和竞争能力等方面进行分析，吸收同行业国内外竞争对手的优点，从运营效率、产品质量、公司架构方面，提高自身的综合竞争力，发挥公司的内部优势，找准市场定位，并在法律允许的范围内采取具有吸引力的营销战略。

张晓玲也认为，监管部门的严管严打，其实是对一些正规保健食品企业的保护。严管严打具有优胜劣汰作用，可以促使不合规的保健食品企业要么纠正，要么消亡。“保健食品企业应当将重心放在正确的营销模式上，不进行任何虚假宣传，长此以往一定可以重新赢得消费者的信任。”

梁晓月则从市场角度分析，她认为，目前，我国保健食品市场正从初期的野蛮生长向规范化经营进行转变，但仅依靠宣传和销售手段，而忽略产品本身是无法在行业市场内长久立足的。”■