中国地方政府债务支出效率研究——基于CRITIC赋权和产出滞后效应分析

金荣学 徐文芸

(中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073)

中国地方政府债务在解决地方财权与支出责任不匹配、促进地方基础设施建设等方面发挥着重要作用，作为地方经济发展重要的资金来源，地方政府债务支出效率的高低直接关系着地区经济发展的可持续性及稳定性。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的文件强调加强地方政府性债务管理的重要性，2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出应加强地方政府债务的绩效管理，同年陕西省率先启动地方政府债务管理绩效评价工作，出台相应的债务绩效评价办法，随后各省市相继开展债务绩效管理工作。由此可见，如何提高地方政府债务管理效率成为社会关注的热点，受到各级政府的高度关注。其中，地方政府债务支出绩效是债务管理效率的核心问题，即如何确定债务投入与产出之间的对应关系、怎样检验投入与产出之间是否合理、有效。基于此，本文首先回顾地方政府债务支出效率研究的相关文献，其次借鉴2013年全国政府性审计结果，在确定地方政府债务投入与产出之间对应关系的基础上，运用系统GMM方法测算债务产出滞后期，最后使用“投入—产出”分析方法检验我国地方政府债务管理中投入与产出的有效性，以强化地方政府债务支出效率，提高地方政府债务管理水平。

一、文献综述

加强地方政府债务管理是防范化解重大风险的关键环节，提高地方政府债务支出效率是地方政府债务管理的重要举措，学者们从理论和实证方面研究地方政府债务支出效率，为管理地方政府债务提供科学依据和评价标准。

理论上，学者们从不同视角对地方政府债务支出效率进行研究，以求全面反映我国地方政府债务支出水平。蔡伟和滕明荣从法制角度探讨如何合理构建包含债务绩效在内的地方政府绩效支出指标①。马金华等从中央政府、地方政府和金融机构三方博弈视角出发，指出博弈三方中地方政府认为受中央政府担保的国有银行会给予贷款，而中央政府为了经济发展会对其给予债务救助，因此，地方政府“不在乎”自身的债务支出效率，疏于对债务进行管理②。金荣学等从分税制视角，提出分税制导致的地方政府财权与事权不匹配，以及分税制后省以下地方政府转移支付制度的不完善导致了地方政府债务规模的增加，而通过投融资平台获取债务资金的方式加大了地方政府债务支出效率管理的难度③。赵爱玲和李顺凤从审计质量控制角度，提出构建地方政府债务审计的必要性，基于此，认为审计质量控制对提高地方政府债务支出效率具有重要意义④。李思等在分析制度供给对地方性债务的影响机理的基础上，分析了有效供给不足情况下，我国地方政府性债务技术效率存在空间相关性⑤。宋美喆和徐鸣鹤基于财政竞争角度，分析了地方政府债务支出效率较低的原因⑥。

为了确认地方政府债务支出效率水平，可利用不同的效率测算方法从实证方面评估地方政府债务支出效率。值得注意的是，在地方政府债务支出效率测算方法上，研究主要可以分为两个阶段。第一阶段，多采用非量化的评价方法探讨地方政府债务支出效率，如宓燕在明确债务绩效评价指标体系构建原则的前提下，从理论上提出绩效指标应包括经济发展水平和产业结构调整、科技进步与人口素质提高及居民生活水平提高3大类指标⑦。姜宏青和王硕在收集分析28个地方政府管理制度的基础上，提出债务管理制度的框架，为地方政府债务支出效率提高提供指引⑧。上述方法并未考虑外部环境和内部因素对债务支出效率的影响，也没有通过实证证明测算方法的适用性。第二阶段，开始采用量化评价方法评估地方政府债务支出效率。其中，使用较多的是DEA方法，仲凡、金荣学和毛琼枝、赵桂芝和冯海欣均采用DEA方法发现我国地方政府整体债务支出效率处于下降的趋势⑨。DEA方法在处理效率的外部环境时无法排除环境因素和随机因素对效率的影响，有学者探讨更严谨的计量方法考察地方政府债务支出绩效，洪源等、李思、宋樊君、郭月梅和胡智煜分别采用三阶段DEA方法，以及三阶段DEA和Malmquist指数结合的方法研究地方政府债务支出效率，结果表明三阶段DEA方法测算的地方政府债务效率要优于DEA测算的效率⑩。此外，有的学者并不仅仅局限于DEA方法，陈业华和邓君利用网络层次模糊综合评价法(ANF)，刘子怡采用固定效应模型多元回归方法，洪源等人运用多元选择Logit模型的方法研究地方政府债务支出效率。

从现有文献来看，目前的研究在一定程度上为地方政府债务支出效率测算提供了指导方法。然而，相关的实证研究却存在以下不足：一是现有文献在指标赋权上多采用专家评判法和AHP等主观评分法，使得权重具有主观随意性，缺乏科学性考量。二是目前研究成果多集中分析地方政府债务当期投入对当期产出的影响，较少考虑到债务投入与产出之间的时间滞后效应。从投入角度来看，由于债务资金用于公益性资本支出，故当年的债务投入不仅会影响当年的产出，而且会影响到后续若干年的产出，且不同年度产出受影响的程度大多不同。因此，以当年投入与产出之间关系测算的效率并没有揭示投入对产出的实际影响。基于以上发现，本文运用CRITIC(Criteria Importance Though Intercriteria Correlation)客观赋权法赋予指标权重，采用系统GMM方法确定债务产出的时间滞后性，以期弥补已有研究的不足。

二、研究样本与指标体系的建立

(一)研究样本

本文研究对象是地方政府债务支出效率，考虑到2012年以前地方政府债务投入和产出的相关数据未公开，加上西藏相关数据无法获取，故选择2012—2017年间全国30个(不含香港、澳门、台湾)省级政府债务收支情况作为分析对象。相关数据主要来源于WIND数据库、中国统计年鉴(2013—2018)、中国财政年鉴(2013—2018)、中国国土资源统计年鉴(2013—2018)、中国区域经济统计年鉴(2013—2018)以及EPS数据平台等公布的相关数据。

(二)指标体系的建立

地方政府债务支出效率主要是研究地方政府债务投入与产出之比。因此，应围绕投入产出构建地方债务支出效率指标体系。在投入变量上，依据数据的可得性和科学性，本文选取能够代表地方政府实际投入的“政府负有偿还责任的债务”作为投入变量。在产出变量上，审计署2013年全国政府性审计结果显示，全国地方政府债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，在已支出的政府负有偿还责任的债务10.12万亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出8.78万亿元，占86.77%。由于地方政府债务产出主要体现在民生项目上，因此，在借鉴相关文献并保证现有数据可获得性的基础上，依据2012—2017年我国30个省份的统计数据，应用stata 15.0软件进行相关性分析，剔除线性化及逻辑关系较弱的指标，选取了包括上述七个方面的15个民生项目作为产出变量。具体指标见表1。

表1 描述性统计

三、地方政府债务支出效率测算

(一)指标的预处理

由于各投入、产出变量单位不统一，为确保数据之间的可比性及运算的可行性，需对数据进行标准化处理消除数据的量纲差距。本文按照式(1)和式(2)的极差变化法对数据进行无量纲化处理，以保证指标的同向性。

(1)

(2)

其中，xij表示第i个省份第j项产出的取值，xminj表示j项产出的最小值，xmaxj表示j项产出的最大值，zij表示无量纲化处理后的数值。

(二)指标权重的确定

在确定投入、产出指标后，需确定各项指标的综合权重以测算地方政府债务支出效率。目前，学术界主要采用两种方法对指标赋权。一种方法是主观赋权法，如专家打分法、AHP等；另一种方法是客观赋权法。如熵权法、方差法和CRITIC法等，该方法依托数理理论，体现了变量之间的客观关系。与熵权法和方差法相比，CRITIC法综合考虑了指标变异大小对权重的影响及各指标之间的冲突性，是一种较优的客观赋权法。它主要以两个客观因素来确定指标权重：一个因素是由标准差体现的指标对比强度，另一个因素是由相关系数体现的指标冲突程度。其中，标准差越大，对比强度越大；指标的相关系数越大，冲突性越强。

依据CTITIC法测算指标权重的计算步骤如下：

(3)

因此，Ij越大，说明该指标包含的信息量越多，在系统中越重要，所赋权重就越大。所以，第j个指标的客观权重ωj表示为：

(4)

根据以上计算方法，采用stata 15.0分析工具计算得到15个产出指标的客观权重(见表2)。

表2 各产出指标的客观权重(%)

(三)评价方法

在地方政府债务支出效率研究方面，现有研究普遍采用地方政府当年的债务投入与产出数据相匹配进行分析，而忽视了地方政府债务产出具有“时滞性”。在经济增长理论中，当期产出不仅取决于本期投入，而且在相当大程度上还受前期投入的影响。McNab和Melese以及Willoughby和Melkers通过计量方法证实了，财政预算项目的支出效果在短期内难以见效，绩效评价应当考虑项目产出效果的时间滞后性。因此，本文在采用GMM估计方法确定地方政府债务产出滞后效应的基础上，运用“投入—产出”分析方法测算地方政府债务支出效率。

1.模型设定

为了提高系数估计的可靠性，本文将15项产出指标进行指数化处理为综合产出指数，并作为 PADL模型的被解释变量(Output)，同时为了保证数据的一致性，本文也对投入变量进行了指数化处理，作为模型的解释变量(Input)。具体计算如下：

(5)

(6)

其中，式(5)和式(6)中Outputit和Iutputit分别表示省份i在t年的综合产出指数和综合投入指数，θ表示产出变量，ωθ表示各项产出的权重，mean(Bθ)、mean(A)分别表示样本中A、Bθ的平均值。

考虑到地方政府债务产出既会受到当期投入的影响，也会受到过去投入的影响，长期来看是一个动态发展的过程，故在构建计量模型时，本文将被解释变量的滞后期纳入解释变量之中，由此也可能带来模型本身存在内生性，无法满足传统估计方法的假设前提，难以保证传统OLS等方法估计的准确性等问题。比较而言，在不要求变量具备严格假定的前提下，广义矩估计更能对模型进行有效估计。因此，本文采用Arellano和Bover提出的广义矩估计(GMM)对模型进行回归，GMM方法包括差分GMM(Difference GMM)和系统GMM(System GMM)，与差分GMM相比，系统GMM的回归结果更有效。基于此，本文确定以系统GMM考察地方政府债务“投入—产出”的滞后期，并构建如式(7)所示的面板自回归分布滞后模型(Panel Data Autoregressive Distributed Lag Model，简称PADL)。

(7)

其中，Outputit-m表示省份i相对于t年滞后m期的综合产出指数，根据样本量可知最大滞后期为5年，Iutputit-n表示省份i在t-n期的综合投入指数，其最大滞后期也是5年，μit表示不可观测的效应，εit为随机扰动项。

2.回归结果分析

分析地方政府债务投入产出滞后效应是为了确定解释变量的最长滞后期限，即地方政府债务投入需要多长时间才能获得产出成果。根据式(7)所示的面板自回归分布滞后模型，采用Alt-Tinbergen提出的顺序回归法测算滞后期，运用stata 15.0对模型变量系数进行估计，共得到5个回归模型(见表3)。表3中模型1-3是为测算滞后期，同步增加地方政府债务综合投入和综合产出指数滞后期的回归结果，模型4和模型5是为检验滞后期的稳定性，在保持产出综合滞后1期不变的基础上，逐步增加投入综合滞后期的回归结果。从总体结果来看，Arellano-Bond二阶序列相关检验均大于5%，说明系统GMM估计结果是无偏和一致的，同时各模型均通过了Sargan过度识别检验，表明模型选择的工具变量有效，故模型设定较为合理。

从模型1-3的回归结果可以看出：(1)就当期投入Input而言，其回归结果仅在模型1中通过了10%的显著性检验，且随着滞后期的延长，当期投入对当期产出没有通过显著性检验，表明当期投入对当期产出的影响不确定，(2)从投入Input滞后期来看，InputL1在模型1-2中均通过了5%的显著性检验，表明地方政府债务投入经过1期可获得产出成果，这与民生工程建设周期较长的现实相吻合；InputL2在模型2和模型3中均通过显著性检验，说明滞后2期的投入对当期产出无实质影响，这与我国目前要求地方政府加快使用地方债，避免债务资金沉淀的现实相符。另外，在滞后期延长到3期的模型3中，Input滞后变量的系数均未通过显著性检验，甚至滞后3期投入变量的回归结果为负，说明滞后3期对现实并无指导意义，因此，可不予考虑滞后3期甚至滞后更长周期的回归结果。

表3 地方政府债务投入产出滞后效应分析

注：***、**、*分别表示显著性水平为1%、5%、10%，L1.output～L3.output、L1.input～L3.input则分别表示滞后1-3期的综合产出指数和综合投入指数，N为样本观测值，Ar1和Ar2分别表示一阶序列相关和二阶序列相关，Sarganp表示Sargan检验的p值。

从模型4和模型5回归结果可以得出：(1)随着投入滞后期的延长，当期投入Input对产出的影响均不显著，这说明当期投入对当期产出无实质性影响，这似乎与一般的经济学理论相悖，但考虑到民生工程建设周期较长，地方债从投入到项目工程完工存在明显的“时滞性”，该结论有其现实依据。因此，这一发现在一定程度上表明，使用当期投入和当期产出的数据测算地方政府债务支出效率的方法有所不妥，需将产出的滞后期纳入评价体系。(2)增加投入滞后期，InputL1的结果仍通过了5%的显著性检验，说明不论产出滞后期如何，投入滞后1期对当期产出都有较大影响；(3)当投入滞后3期时，回归结果为负，再一次证实了滞后3期的回归结果无参考价值。

综上所述，通过上述5个模型全面考察投入和产出滞后期，结果表明地方政府债务滞后1期的整体投入对产出具有重要影响。因此，可以得出地方政府债务产出的最长滞后期为1年。

3.效率结果测算

根据上述分析结果，本文依据“投入—产出”分析方法测算地方政府债务支出效率水平。由于投入滞后1期对当期产出具有较大影响，因此建立式(8)所示的测算模型。

(8)

式(8)中，μit表示省份i在第t年的支出效率指数，Outputit省份i在第t年的产出指数，Inputit-1表示省份i在第t-1年的投入指数。

本文选取的样本跨度为6年，但由于地方政府债务产出滞后期为1年，因此，能计算出地方政府连续5年(2013-2017年)的债务支出效率，结果见表4。

表4 2013-2017年地方政府债务支出效率结果

续表

注：“-”是由于部分数据缺失导致无法得出相应的效率指数，并不影响总体趋势的走向。

从地方政府债务支出效率变化趋势来看，各省份分别呈现出持续下降的递减型、先降后升的U型、增减不定的起伏型以及先升后降的倒U型四种变化趋势。其中，福建、辽宁、天津、安徽、山西、河南、湖南、海南、黑龙江、云南、新疆、陕西、宁夏、青海14个省份效率呈现递减趋势，北京、江苏、浙江、江西、河北、内蒙古、四川、贵州8个省份呈现U型变化，上海、山东、广东、湖北、广西、甘肃、重庆7个省份变化趋势起伏不定，吉林省出现倒U型的变化趋势。具体而言，效率呈现递减变化的省份均在2014年和2015年出现断崖式下滑，此后逐渐下滑，这说明了大部分省份的地方政府债务资金使用效率不高，债务管理不到位。效率呈现U型变化的省份，也都集中在2014和2015年达到效率的最低点，此后效率水平逐渐上升。说明这些省份在经历效率下降之后，通过采取相应的管理措施提高了债务支出效率。此外也应注意到，福建、辽宁等22个省份效率突变的节点与国发〔2014〕43号文件出台的时间一致，说明制定科学的债务管理文件不仅有助于规范地方政府债务投入方向，也有助于清查和终止地方政府不合规的投资项目，但也会造成某些地方政府债务支出效率在此期间出现较大波动。上海、山东等7个债务支出效率起伏不定和吉林呈倒U型效率变化趋势，则说明这些省份债务资金利用率不稳定，需深入挖掘债务资金使用潜力，加强项目启动的前期审核程序，优化债务资金的支出方向。

一般而言，产出与投入的比值越大，说明债务支出效率越高。因此，从地方政府债务支出效率得分来看，表4中有13个省份5年总体得分均在1以上，反映了这些省份每年的债务产出均超过投入，债务资金利用率较高，债务支出效率良好，说明在这些地区发行地方债有利于满足地区民生建设需求。值得注意的是，仍有4个省份5年总体得分均小于1，表明这些省份存在债务资金投入浪费，债务管理水平有待提升，支出效率亟须改善。从得分的地区分布来看，表4中5年内效率得分超过1的省份有10个分布在中西部地区，而得分均小于1的4个省份中北京、上海和天津属于东部地区，这说明了地方政府债务支出效率与地方政府本身经济发展水平没有必然联系，综合财力居全国前列的北京市和上海市，其债务支出效率低于1，在某种程度上说明东部地区地方政府公共财政支出能够较好地满足民生建设需求，也凸显了东部地区在经济高速发展过程中，存在债务发行量较大，债务资金使用率不高的事实。这与以往研究表明地方政府债务支出具有显著的区域性相悖，突出说明了测算债务产出滞后性的重要性。

四、结论与政策建议

(一)结论

本文以政府债务审计结果为导向，选取相应的效率测算指标，依据2012-2017年省级面板数据，采用CRITIC法赋予指标权重，结合系统GMM方法计算出地方政府债务产出滞后期，在此基础上，实证评估中国30个省地方政府债务支出效率水平。根据实证结果可以得出以下结论：(1)中国地方政府债务产出存在1年的滞后期，有必要将产出滞后效应纳入债务支出效率测算内。(2)经过测算，30个省份中接近一半的省份债务支出效率水平呈下降趋势，说明我国地方政府债务支出存在较大的效率改善空间。(3)考虑到地方经济发展水平，实证结果表明地方政府债务支出效率的高低与地方政府本身经济发展水平没有必然联系。

(二)政策建议

基于上述研究结论，本文提出以下三点建议：

1.构建地方政府债务支出管理的动态评价调整机制

在目前债务绩效管理目标尚未完全建立，绩效支出方法尚不明确的阶段，依据本文“债务产出具有1年滞后期”的结论，说明当年产出受到上一期投入的影响更大，单纯地以当年投入测算当年产出的方法，其科学性值得商榷。因此，在进行债务支出管理时，可借鉴财政预算管理方法，构建动态评价调整机制，对债务支出效率实行全周期跟踪。具体而言，在债务投入方面，除严格执行限额管制以外，还应结合上一期的项目实施情况安排本期债务的发行量以及资金支出领域。在债务产出方面，应采用“投入—产出”分析方法，以上一期投入作为本期产出效率的考核依据，使绩效考核结果更合理。

2.提高地方政府债务配置效率

由实证可知，在研究的30个省份中有14个省份地方政府债务支出效率呈下降趋势，7个省份支出效率起伏不定，说明部分省份地方政府债务支出效率存在提升空间，可通过调整债务配置状况来提高债务支出效率。应简化债务拨付程序，提高债务资金拨付速度，避免债务资金沉淀，同时，跟进债务资金落实情况，提高债务资金使用效率。实证也说明地方政府债务支出效率低下的原因之一是某些地区债务发行量过大，债务投资项目过多，因此，应合理确定地方政府债务支出方向。针对不同项目债务支出效率差异，应进一步优化地区内债务投资结构，增加产出效率较高领域债务资金，减少效率较低领域债务资金，最终实现不同项目债务限额与其效率水平相匹配。

3.合理制定新增债务限额标准

实证发现地方政府债务支出效率与地区经济发展水平不具备必然联系，但财政部2017年制定的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》中新增债务发行限额以地区经济发展水平为基础，这可能导致的一个问题是经济发展水平较高的地区发行较多债务，而经济发展较弱的地区债务发行额度较少。在地方财权与支出责任不匹配问题没有彻底解决的情况下，限额分配方法将继续拉大地区之间经济发展的不平衡性。因此，中央在制定新增债务限额标准时，在考虑地区财力状况的同时，还应综合考察各地区债务支出效率，调低债务支出效率较低地区的债务限额，调高债务支出效率较高地区债务限额，力求不同地区债务限额与效率水平相匹配，从而保证债务资金的充分利用，促进债务支出效率的优化。

注释

①蔡伟、滕明荣：《论我国地方政府绩效管理的法制障碍及合理构建》,《宁夏社会科学》2010年第6期。

②马金华、杨娟、梁睿聪：《博弈视角下的地方政府债务管理研究》，《财政金融研究》2012年第1期。

③金荣学、宋菲菲、周春英：《从分税制视角看地方政府性债务治理》，《税务研究》2014年第1期。

④赵爱玲、李顺凤：《地方政府债务绩效审计质量控制评价指标体系研究》，《西安财经学院学报》2015年第2期。

⑤李思、欧阳煌、谢珊珊：《新供给经济下的地方政府性债务效率研究——基于DEA三阶段和空间外溢效应模型》，《财经理论与实践》2016年第5期。

⑥宋美喆、徐鸣鹤：《财政竞争视角下的地方政府债务研究》，《财经理论与实践》2017年第5期。

⑦宓燕：《地方政府债务绩效评价指标体系研究》，《经济与管理》2006年第12期。

⑧姜宏青、王硕：《我国地方政府债务管理制度实证研究》，《华东经济管理》2012年第10期。

⑨仲凡：《基于风险与绩效相关的地方政府性债务管理研究》，《财政研究》2017年第3期;金荣学、毛琼枝：《基于主成分与数据包络组合法的地方政府债务绩效评价》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2017年第5期;赵桂芝、冯海欣：《新预算法下我国地方政府债务使用绩效的区域差异与对策启示》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。

⑩洪源、秦玉奇、杨司健：《地方政府性债务使用效率测评与空间外溢效应——基于三阶段DEA模型和空间计量的研究》，《中国软科学》2014年第10期;宋樊君：《基于效率最优视角下地方政府债务效率研究》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期;郭月梅、胡智煜：《中国地方政府性债务支出效率评估》，《经济管理》2016年第1期。