自然保护地与世界遗产关系初步思考

张鹏骞，周彩贤，白加德，李晓肃，林大影

（1.北京市园林绿化局，北京 100013；2.北京生物多样性保护研究中心，北京 100076）

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”建设的总体布局。党的十九大提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系，党的十九届四中全会对健全国家公园保护制度作出安排，明确要求“构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度”。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位[1-2]。同样在2019年，第43届联合国教科文组织世界遗产委员会将“中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）”和“良渚古城遗址”列入世界遗产名录，中国世界遗产总数达55处，位居世界第一。

当前，建立以国家公园为主体的自然保护地体系的构建正处于关键期，世界遗产申报工作也呈现多点开花的生动局面。自然保护地和世界遗产之间关系非常微妙，两者既有联系又有区别，如何认识两者之间的关系？如何实现两者的有机统一？实现双赢的路径是什么？这些问题在我国自然保护地体系构建过程中必须进行思考和回答，有着十分重要的现实意义。笔者结合国家林业和草原局工作部署和自然保护地工作实践，试论自然保护地与自然遗产关系，与自然保护地及世界遗产工作者共同探讨。

1 自然保护地与自然遗产概念

1.1 自然保护地的概念

不同国家对自然保护地的认知和看法不相统一。世界自然保护联盟（IUCN）认为自然保护地是指明确界定的地理空间，经由法律或其他有效方式得到认可、承诺和管理，以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护[3]。中办国办印发《指导意见》中指出：自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[2]，与之相对应的是国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、种质资源保护区、沙漠（石漠）公园等自然保护地类型。作为我国自然生态空间最重要、最精华、最基本的部分，自然保护地是生态建设的核心载体、美丽中国的重要象征，是我国实施保护战略的基础，在维护国家生态安全中居于首要地位[4]。

1.2 世界遗产的概念

世界遗产是人类罕见的、具有世界级价值的、无法替代的不可再生资源，不仅属于遗产地所在国，同时属于整个人类社会[5]。世界遗产可分为文化遗产、自然遗产和自然文化双遗产3种类型。文化遗产，概念上可分为有形文化遗产、无形文化遗产，包括物质文化遗产和非物质文化遗产[6]。物质文化遗产是具有历史、艺术和科学价值的文物。自然遗产是指从美学或科学角度看，具有突出、普遍价值的由地质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看，具有突出、普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划定的濒危动植物物种生态区；从科学、保护或自然美学角度看，只有突出、普遍价值的天然名胜或明确划定的自然地带[7-8]。不论文物、地质和生物结构、地质和地理结构、濒危动植物物种生态区、天然名胜等都是一类珍稀的、独一无二的、保存完好的、需要得到良好保护的资源。

1.3 自然保护地与世界遗产区别与联系

从上述定义来看，两者之间既有联系又有区别。相同之处：①两者都以资源保护为重，并且执行严格的保护政策。自然保护地存在的意义是对自然资源进行有效的保护，如果背离这一点，自然保护地就丧失了存在的前提；世界遗产则是对全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观进行保存。②两者均有科研和展示功能。不论是自然保护地还是世界遗产都是开展科学研究的平台，两者是生态学、地质学、古生物学、考古学等多学科的研究对象，对促进自然和社会科学发展十分有益。③两者均对所在地经济社会发展产生较大影响。不同的自然保护地对当地经济社会发展有的起到正向促进作用，有的则产生了矛盾。具体来看：风景名胜区等自然公园，对当地经济社会起到了助推作用，在扶贫工作中发挥了重要作用[9]。但同时，中国自然保护区多处于地理位置偏僻的贫困落后地区，且在有关法律条文规定下，居民对保护区内资源利用受限，特别是核心区和缓冲区中的社区居民的生活和生产活动给自然保护区管理带来压力，生态保护与社区经济发展之间的矛盾日益凸显[10-12]。世界遗产对当地经济社会发展的贡献是瞩目的，这也成为了不少地方政府积极申遗的动力之一。以平遥古城世界文化遗产为例，旅游产业为当地提供了8万个就业岗位[13]。2018年，我国58.16%的世界遗产所在地人均GDP超过全国人均水平；98处遗产地、38项遗产的旅游直接收入约140.27亿元，平均每处遗产地的旅游直接收入为1.43亿元[14]。

不同之处：①保护对象的等级不同。目前，我国自然保护地可以分为国家级和地方级两级。有的省市又将地方级具体划分为省（市）级和县（区）级。而世界遗产则是世界级的，是自然保护地中“出类拔萃”者，如杭州西湖文化景观、武陵源世界遗产地等，均是我国风景名胜区中的杰出代表。世界遗产对自然文化资源的准入有着较高的“门槛”，世界遗产的评定标准可概括为突出普遍价值（OUV）+“真实性”和（或）“完整性”+保护和管理机制[15-17]。②保护对象的类型有所差异。自然保护地的保护对象是自然景观、自然生态系统、野生动植物及有关附属系统[18]。而世界遗产的保护对象不仅是生态系统和生物多样性[19]，还包括美学价值[20]，地质价值[21]和文化价值[22]。③两者对“原真性（真实性）、完整性”价值取向有所差异。以自然保护地体系中的国家公园为例，其所强调的“原真性、完整性”是对自然资源而言的，具体是生态系统目前客观存在的、没有被人为干扰的、真实的状态，即为“原真”[23]；在国家公园体制建设过程中要求将山水林田湖草作为生命共同体进行生态系统完整性保护，不要因行政区划等原因割裂开来，即为“完整”[24-25]。而世界遗产中的“真实性”仅是对文化遗产的要求：原始的、原创的、第一手的、非复制、非仿造等意思[26]。“完整性”是世界遗产保护理论中的重要概念，是衡量文化或自然遗产是否具备“突出普遍价值”的必要条件之一，具体来说包括“功能完整性、结构完整性、视觉或美学完整性”[27]。

2 我国自然保护地与自然遗产发展概述

从1956年第一个自然保护区成立至今，我国已有各类自然保护地（不含港澳台）约1.18万个，覆盖国土面积18%，覆盖主张海域面积4.6%[28]。过去不同类型的自然保护地由规划与自然、环境保护、农业农村和住房建设等部门管理，伴随中央机构改革，目前自然保护地监督管理职责已全部转隶至林草部门，在国家层面初步实现了对自然保护地统一管理。

据2019年统计数据（表1）显示：我国国家级自然保护区总数量达446个，占国土总面积10.1%，体现出自然保护区在自然保护地中的主体地位；其次是国家级森林公园和国家级湿地公园，分别占国土面积的1.3%和1.2%；国家公园试点面积达1 685.49万hm2，约占国土面积的1.8%。世界遗产作为国际保护称号[29]，相关工作已划转至国家林草局自然保护地司，但尚未被列入自然保护地系统。

表1 2018年中国自然保护地类型、数量、面积及所占比例[30]

我国世界遗产的申报之路经历了1980年代的慢热阶段，1990年的速热阶段和2000年的火热阶段。2019年我国世界遗产已达55项，其中世界文化遗产37项、世界自然遗产14项、世界文化与自然双重遗产4项，与意大利并列为拥有世界遗产最多的国家。北京是世界上拥有世界遗产项目数最多的城市（7项），均为文化遗产类。

3 理顺自然保护地与世界遗产关系

3.1 坚持资源保护先行

做好资源保护是自然保护地和世界遗产的共同目标，也是两者开展一切工作的出发点和落脚点。与世界遗产相比，自然保护地内蕴藏的资源更为丰富（表2），这是因为分类体系和价值等级不同造成的。

通过保护对象来看，文化遗产与风景名胜区重叠概率较大，自然遗产与地质公园、风景名胜区重叠概率较大。以长城世界文化遗产（北京段）为例，主要包括八达岭（含水关、居庸关段）长城、慕田峪长城、古北口（金山岭）长城3段，分别与八达岭-十三陵风景名胜区、慕田峪长城风景名胜区和承德外八庙风景名胜区相重叠。目前，长城作为不可移动文物由八达岭特区办事处、慕田峪长城风景名胜区管理委员会等机构管理，实际管辖的主要范围是风景名胜区内的核心景区。八达岭特区办事处文物管理科加挂了八达岭长城世界文化遗产监测中心的牌子，但并没有实际增加人员编制和人员经费。长城周边的森林资源则由国有或集体林场（森林公园）管理，如八达岭国家森林公园、古北口森林公园等。这样通过特区办事处结合森林公园的管理方式，将世界遗产范围管理起来，维护了文化资源、森林资源、景观资源的安全。

坚持资源保护先行首先要理顺管理体制机制。一是规范世界遗产与自然保护地管理体系。分别对自然保护地和世界遗产建立功能健全的专门管理机构和专业的人才队伍，而不仅仅是通过加挂牌子的形式。健全机构后，要以《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》为依据，对位于管理范围内的自然资源开展全要素的确权登记，清晰界定产权主体，划清自然资源资产的所有权和使用权边界[35]。二是形成议事协调机制。基于两者在资源保护价值的认同感上，依据不同的法律法规和行业管理规范，对管理区域内相关工作进行讨论协调，共同决策。

表2 自然保护地与世界遗产资源保护对象对比表

坚持资源保护先行还要对不同类型资源采取不同的保护方法。一是最大限度地保存生物多样性从而对生物资源进行有效保护，实现生物多样性的直接价值、间接价值、选择价值、遗产价值和总经济价值[36]，推动自然保护地和世界遗产良性发展。二是湿地资源保护，注重对湿地的合理地开发利用，建立持续发展战略[37]。三是地质遗迹保护。地质遗迹记载了地球演化变迁过程珍贵信息，有很高的科学研究价值和旅游价值[38]，为此要从制定保护规划、健全资金投入机制、加强科学研究和科普宣传、加强国际交流等方面予以保护[39]。四是协调文物资源保护与旅游开发之间的关系，遵守开发时序、城市建设配套、协调发展原则，加大旅游资金的投入，实现文物保护与旅游业发展双赢[40-41]。

坚持资源保护先行还要有长期稳定的资金投入。不论是自然保护地还是世界遗产，均是属于公益型保护的性质，即利用社会公益力量，由政府监督、民间管理并协调保护与发展的模式[42]。因此，应该将自然保护地和世界遗产建设纳入国民经济和社会发展计划，国家级保护地经费纳入中央政府财政总预算。未来还可以通过吸引和利用外部资金、鼓励自行经营创收、基于保护地产品或服务的市场交易收费等[43]来改善经费短缺不足的问题。

3.2 协调保护与社区发展

自然保护地在设立之初就明确了保护与发展协调发展的基调。如国家公园制定了特许经营、严格控制区实施生态搬迁等一系列惠及民生的顶层设计。如对自然保护区核心区内当地居民实行有序搬迁，对缓冲区和实验区内当地居民制定了保障生产生活的8项政策。如风景名胜区遵循科学管理、永续利用的发展理念。如地质公园遵循合理利用地质遗迹资源，促进区域经济可持续发展的建设发展原则。这些都与世界遗产促进资源保护和当地社会经济发展的目标相一致。

习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”。“两山论”诠释了保护与发展的关系，聚焦到自然保护地和世界遗产上来：任何保护都要依靠人来完成，保护成果也最终惠及到人，两者不存在实质上的矛盾。如何破解“靠山吃山、靠水吃水”这种低端发展模式，实现“不让保护生态环境的人吃亏”这一目标？笔者认为可以采取以下3点措施：一是政府主导，不断健全生态保护补偿机制、持续加大投入力度、建立完善结对协作机制、加强干部人才保障、完善考评指标体系等。二是各自然保护地和世界遗产地创新管理模式，在对资源严格保护的基础上，合理利用国家政策，创建自有品牌，提升农副产品附加值；积极开展自然体验等第三产业，从低端无序向高端有序演变，通过向社会提供良好的生态产品来获取发展机会。三是引导鼓励当地居民积极参与自然保护地或世界遗产建设，在法律法规政策框架内，参与保护发展政策制定、在家门口实现“绿岗就业”、入股特许经营，让老百姓有更强的“绿色”获得感。

3.3 求同存异携手发展

根据国家林业和草原局的工作部署，在以国家公园为主体的自然保护地体系建立过程中将分析我国生态保护空缺，这意味着未来自然保护地的面积会有所增加，到2035年自然保护地占陆域国土面积将达到18%以上[44]。届时自然保护地体系与世界遗产将共同作为科学成熟的组织架构在保护自然资源、文化资源保护方面发挥主力军作用。虽然两者一个是国家层面，另一个是世界层面，但基于共有的科学价值和美学价值，可以在资源保护（如资源监测、科学研究、生态修复），科普宣教（如科学宣传、科普教育、普法宣传）、休闲游憩（如开展与保护方向相一致的旅游、游学体验、自然康养）、社区发展（提供就业、增强社区居民认同感、文化传承）等方面相互借鉴，发展融合。

4 结论与展望

阐述了自然保护地和世界遗产的概念，概括了两者在我国的发展现状。试论了自然保护地和世界遗产的联系和区别。相同之处包括：两者都以资源保护为重，并且执行严格的保护政策；均具有科研和展示功能；均对当地经济社会发展产生较大影响。不同之处是：保护对象的等级和类型不同，两者对“原真性（真实性）、完整性”价值取向有所差异。提出了坚持资源保护先行、协调保护与社区发展、求同存异携手发展3点对策。目前，我国自然保护地体系正处于深化改革阶段，自然保护地和世界遗产实现高质量发展应尽快落实以下3方面工作。

4.1 加强对自身价值的理解

不论是自然保护地还是世界遗产，都要通过对资源的保护，保存自然资源价值、提升文化资源价值，最终实现自身价值。自然保护地类型比较丰富，因此基于不同类型的自然保护地分别保护和彰显科学、生态、观赏和文化价值[44]。如，国家公园和自然保护区的主要保护对象是生态系统、生物多样性、脆弱的生态环境及地质遗迹，因此上述两个自然保护地类型就主要彰显科学价值和生态价值。如，自然公园除了保护生态以外，还要保护文物资源、景观资源等，因此自然公园就主要彰显观赏价值和文化价值。世界遗产对自身的价值认知是非常清晰的，在遗产申报之初就已经明明白白，作为遗产还要不断的发掘和宣传自身价值。只有深刻认识到自身价值，获得真正的认同感，才能根据价值类型和特征有针对性地采取保护和管理措施。

4.2 将社区发展摆在重要位置

自然保护地和世界遗产不能搞“一刀切”式的保护，最优的保护模式应该是资源保护与社区发展实现动态平衡，既保护资源，也保障当地居民正当的发展利益；否则，缺少人民群众支持的保护将成为空中楼阁。以自然保护区为例，处于保护区核心区和缓冲区的社区居民的生产生活方式受到很大制约，在一定程度上牺牲了当地社区发展的机会，为此应该着重研究生态补偿、财政支付转移等政策，社会以货币形式来购买优良的生他产品。以风景名胜区和世界遗产为例，当地社区获得了较大的发展机会，但某些遗产地和风景区存在无序发展造成资源过度消耗的情况。这就需要市场配置、科学规划等途径，引导当地社区实现可持续发展，而不是坐吃山空，回归到高质量发展上来，高质量发展最终受益的不仅是资源，更是人，只有充分考虑当地社区的发展需求，才能更好地惠及到人。

4.3 进一步健全法律和执法机构

目前，自然保护地普遍存在专门管理机构不健全的情况，保护力量偏软偏弱已成为了阻碍自然保护地发展的掣肘。世界遗产也缺少专门的法律和执法队伍，面对管理范围的违法建设、破坏资源等违法行为，办法不多、震慑力不足。

应尽快制定出台以《自然保护地法》为基本法、以《国家公园法》《世界遗产法》等法律法规为支撑的自然保护地法律体系。未来，在建立以国家公园为主体的自然保护地体系建设中，要将依法依规设立专门的管理机构，特别是组织专门执法队伍放在重要位置，维护法律法规的严肃性，切实对自然保护地和世界遗产起到保护作用。

（致谢：感谢国家林业和草原局调查规划设计院王文波对本文提出的重要修改意见。特别感谢北京大学考古文博学院、国家林业和草原局、联合国教科文组织亚太地区世界遗产培训与研究中心（北京）共同举办的“北京大学世界遗产与自然保护地国际人才研修班”提供的学习机会，本文正是在本次培训中受到授课老师的启发和鼓励而完成的。）