发展口岸经济?培育内蒙古开放发展新动能

李劲松

2014年，习近平总书记考察内蒙古时，明确指出要把内蒙古建设成为我国向北开放的重要桥头堡。内蒙古拥有4200公里边境线，19个对外开放口岸，是名副其实的“口岸大省”。贯彻落实好习近平总书记对内蒙古重要讲话重要指示批示精神，大力发展口岸经济，打造好国家向北开放桥头堡意义重大。笔者先后深入境内外市场、口岸、海关、政府、铁路等相关部门，实地考察场站、园区、交易现场一线，采用数据系统分析、座谈痛点诊断、政策对比借鉴等分析方式，圍绕“开放”这一理念作了相关调研。

一、存在问题

总体来看，自治区近年来依托口岸区位优势，口岸及外经贸总体保持稳中有进的态势，但整体发展质量有待提高，存在以下问题：口岸过货量增长与自治区外经贸产业发展的匹配度不高，口岸规划建设的同质化程度高;口岸设施分离、资源分散和市场分割，物流和贸易“酒肉穿肠过”情况突出;跨境商贸物流和制造加工处在较低水平。造成这些问题的原因主要有以下几点。

口岸经济发展缺乏战略统筹。内蒙古担负连接俄蒙、辐射国内、承接国家战略使命，但在口岸经济发展方面，缺乏统领全区的口岸发展战略和整体规划，缺乏对各口岸的定位和业务分工的顶层设计管理。因此，亟需提升我区开放经济发展战略层级，统领自治区开放型经济梯次发展。

口岸要素集中集聚集约度不高。一是口岸综合功能分散。满洲里、二连浩特两大对俄对蒙口岸基础设施相对完善，但各功能分布不集中，针对大宗进出口商品的换装、仓储、保税、金融、交易等链条服务功能空间分离，无法形成服务协同，造成成本增加。二是口岸总体布局分散。由于地域原因，我区口岸布局分散，不能很好发挥联动作用，相邻口岸争抢货源，同质化竞争，实现差异化发展转型困难。三是口岸运营主体分散。目前各口岸运营主体多为民营企业自发型市场运作，交易规范化程度不高，对外竞相压价，低水平竞争导致作为买方市场的我们丧失谈判主导权。四是口岸政策措施分散。近年来国家、自治区出台了许多支持口岸发展的政策措施，涉及边境小额贸易、边民互市贸易、综保区、试验区等方方面面，但地方和企业在落实政策时，缺乏集中深度实施，政策的叠加效应难以发挥出来。

“酒肉穿肠过”现象仍然存在。2019年自治区边境口岸过货量有望上亿吨。虽然大量的货物、班列经过内蒙古口岸，但相关货物的物流组织、交易流转、贸易结算并未在内蒙古实现;虽然部分产品在自治区进行加工，但相对处于产业链条下端。俄蒙与我国资源互补性很强，但我区相关企业在一些优势特色产业的参与度偏低，平均转化率不足40%。

口岸的带动辐射能力不强。由于体制机制问题，我区口岸在交易环境、产业协同、合作机制等软环境上建设不足，导致口岸辐射带动腹地能力不强、区域协同机制不畅，尚未形成沿边口岸与腹地优势互补、一体化协同发展格局。加之我区与东南沿海经济发达地区陆海通道等物流体系建设不足，内陆沿边开放与沿海开放地区联动发展水平不高，难以满足更高水平区域经济协同发展要求。

二、建设模式

为贯彻落实好习近平总书记对内蒙古的重要讲话重要指示批示精神，围绕培育自治区开放发展新动能，发挥国家向北开放桥头堡作用，在具体对策和措施上要充分发挥内蒙古陆路边境口岸群的综合优势，整合激活优化存量资源，畅通中蒙俄国际商贸物流大通道，与我国广大腹地形成双向辐射。参考重庆、郑州经验，以中欧班列为依托，以具体项目为支撑，在规划引导、体制机制理顺、平台枢纽建设、资源导入、政策资金支持等方面对全区开放型经济发展形成支撑，着力打造自治区对外开放的龙头企业，推动自治区开放型经济向高质量发展。为此，我区应结合自身产业特点和口岸分布，重点打造满洲里、二连浩特/乌兰察布、策克/甘其毛都三大枢纽为核心的东中西三大开发开放试验区。

东部开发开放试验区：以整合满洲里“边民互市区、综保区、产业园区”一体化管理为切入点，发展口岸枢纽经济。构建国际枢纽服务大平台，提升要素资源集聚能力，打造中俄产业全链条，探索中俄口岸枢纽城市发展新范式。建设中欧班列集拼集散中心，畅通满洲里/通辽-大连港海铁联运通道，通过中欧班列+陆海通道的国际物流组织，实现俄欧与我国东北地区的双向辐射。推动俄罗斯粮食进口及口岸粮食储备加工分拨中心建设，建设中俄农资钾肥运贸加工一体化供应链项目。依托满洲里国际邮件互换局，推动跨境电商边境仓建设。与国际大宗商品交易所合作，整合满洲里既有保税仓储资源，设立交割库，植入金融产品，开展俄罗斯大宗商品交易交割。

中部开发开放试验区：以二连浩特-乌兰察布口岸陆港联动型国家物流枢纽建设为契机，建设“二连浩特-集宁中蒙开放试验区”。按照“口岸一体，通道畅通，产业集成，空间优化”的创新思路，推动二连浩特-集宁一体化开放先行先试和“中国蒙古二连浩特-扎门乌德经济合作区”建设。建设中欧班列中通道集拼集散中心，畅通二连/乌兰察布-天津港/曹妃甸港海铁联运通道，积极推动港口至口岸和中心城市海铁联运班列线路，统筹海铁联运班列与中欧班列等国际联运班列的对接，实现蒙俄与京津冀及我区呼包鄂的双向辐射。

西部开发开放试验区：依托策克/甘其毛都口岸，及临策线通往中亚的国际通道，围绕进口煤炭和铜矿石，探索中蒙国际产能合作，建立中蒙资源贸易和加工联动发展区。引导蒙煤蒙铜物流和交易对接国际国内市场，实现加工与贸易、口岸与加工基地双联动，深度联动河西走廊中心城市。打通蒙煤出海通道，与曹妃甸、天津港建立战略合作，双向互动，构建大宗物资东出达海、西进入蒙的环保绿色物流大通道。

三、发展对策

破解“酒肉穿肠过”难题。把握中蒙中俄经济升温，口岸新增农资、粮油和矿产等大宗商品进口运量时机，提前谋划，从国际贸易方式切入，建设自物流、仓储、保税、金融、交易、加工等大宗全产业链组织，配套中欧班列+海铁联运集疏运，联动交割库和国际大宗商品交易所，开展大宗商品的国际物流组织、多式联运、交易结算、精深加工，将进口大宗商品的增值环节和产业链组织留在内蒙古。

打造口岸发展新范式。集中集聚集约各口岸要素资源，由自治区统筹搭建平台，结合各口岸过货品类和特点，发挥境外经济合作区、中欧班列、国际贸易优势，以三大口岸为主要载体，联动境内特殊监管区等设施，形成东中西三条大运量、往返均衡、运行稳定的国际物流大通道，构建“口岸+通道+贸易+加工”的全新开放型经济发展范式。

引入央企、国企开展深度合作。发展开放型经济需要依托国际物流、国际市场的网络资源，在国际物流和国际贸易领域重点加强与央企、国企的资源整合和业务深度合作，增强发展开放型经济的能力。一是与中远海运集团等拥有国际物流网络资源企业集团合作，发挥其全球航运网络资源优势，推动中远海运在满洲里、二连浩特/乌兰察布、俄罗斯乃至欧洲陆路腹地，建立集装箱还箱点，与内蒙古外贸主导的中俄蒙国际班列形成资源联动，推动集装箱国际铁海联运网络构建。二是与中粮等大型国际集团合作，利用其全产业链运作综合优势，以俄罗斯小麦、大豆、油料作物等商品为合作重点，在境外进行粮食种植、收储基地建设、粮食回运物流组织，形成依托满洲里、二连浩特口岸和腹地通辽、烏兰察布、临河粮食加工园区的中俄粮食全产业链合作。三是与港交所前海联合交易中心等国际交易所合作，深度对标国际一流交易市场，集聚国内有色金属和矿产贸易加工企业，面向以俄罗斯为代表的相关国家进口市场，以钾肥、矿产资源、有色金属、粮食、化工、木材等大宗商品为突破口，开展大宗商品的口岸现货交割交易，进而打造内蒙古大宗商品交易平台。

推进境外经济合作区的建设。加快推进“中欧班列莫斯科向日葵物流园区”等境外园区建设，搭建境外综合服务型商贸物流平台，形成带动示范作用，将口岸功能进一步延伸至俄蒙腹地。同时，围绕国内消费升级需求重点商品，扩大俄蒙资源进口规模，提升与蒙俄经贸合作和国际供应链的参与度。依托境外经济合作区，搭建境外综合服务平台，延伸包括物流、商贸、法务、劳务、金融等综合服务能力，通过国际物流带动国际贸易、服务贸易，助力中国商品进入俄罗斯蒙古市场。

完善开放型经济发展政策体系。内蒙古的开放型经济发展应以进口资源性相关产业培育为突破口，在相关物流、贸易、加工等产业领域，加快产业聚集，加大金融支持力度，完善链条式政策体系，形成产业链链式发展。通过完善开放型经济发展的政策体系和产业环境，培育全区对外开放高质量发展新动能，推动国家向北开放桥头堡建设。

（作者系内蒙古对外贸易发展有限责任公司董事长）

责任编辑：刘秉承