社会治理转型视域下切实减轻基层负担的对策研究

摘 要：当前我国正处于由传统治理向现代治理的转型期、阵痛期，基层治理面临着比以往更复杂的治理环境，治理的任务更加繁多，治理的要求也更高，基层治理负担日益加重，具体表现为基层工作层层加码、工作过程管理留痕过重、会议多如牛毛、工作考核追求形式、工作问责过多过泛，而要想切实减轻基层负担必须对当前基层负担开展大排查大清理，加强党建对基层治理的引领，构建权责明晰、功能合理的县乡村管理体制，不断下沉资源力量，夯实基层治理根基，切实加大对基层干部的关心关愛力度。

关键词：社会治理;减轻;基层负担;对策建议

一、社会治理转型期基层负担过重的表现形式

1.基层工作层层加码

一是承担职责事项过多。镇（街道）的科室普遍对应县级多个部门，村（社区）工作人员对应镇（街道）多个科室（站、所），在职权结构上呈倒金字塔型。根据2018年JS县“七多”问题清理整顿报告显示，清理后，村（社区）依法依规职责33项，协助上级党委政府职责35项，也就是一个社区仍承担了68项基本职责。二是“压力”甩锅现象。基层的角色由“协助”变成“主办”，导致基层职责在原来的基础上又被加码。许多在规定上应由上级部门负责，下级机构协助的工作，常常被上级部门以属地管理、属地责任之名转嫁给下级。这种“属地责任”层层传递，直至镇（街道）和村（社区），镇（街道）和村（社区）由此成为“重灾区”。三是提质提量限时间。上级为了完成来自更上级的任务，在向基层布置工作时加码工作指标，提高任务标准，要求投入更多的人力物力精力，在更短时间内更高要求地完成任务。

2.工作过程管理留痕过重

一是要求台账“事无巨细、面面俱到”。上级强调通过台账、资料、报表等内容考核基层，台账成为检查、监管工作是否到位最最重要的环节，导致基层负担过重。如有的考核台账明确要求一个活动的照片不能少于5张，照片内容要涵盖活动的事前、事中、事后、领导讲话。二是痕迹化管理延伸到电子领域。当前电子媒介切实为社会治理所需要，但政务APP（公众号）的泛滥、微信群的扩张和电子痕迹化的过分强调，则又成了增加基层负担的一个砝码。不仅如此，许多政务APP（公众号）的要求还很严格：有的严格要求每天上传文字、照片等资料，有的则要求阅读数、关注数、活跃度并纳入考核。除了政务APP（公众号）多外，微信群也越来越多，有些领域微信群却成了痕迹化管理的泛滥“重地”，每个条线都建立微信群，甚至于“一线多群”，而且要求每天在微信群签到、点赞、上传工作照，导致“基层干部整天在微信上忙碌”，没有更多的时间和精力用于实际工作。

3.会议多如牛毛

会议是布置工作、传达上级精神、协调各方力量开展工作的一种有效形式，有其存在的合理性和必要性。但在当前的基层却存在着被会议占用大量工作和休息时间的问题，导致基层干部忙于开会，耽误了实实在在的工作。调研发现以下四类会议并不必要：一是“重要”会议多。有一些会议本该由分管领导或者条线负责人参加，但出于需要领导重视、顺利推进的目的就要求主要领导参加。二是“重复”会议多。同一个会议主题，省市县层层传达布置，导致基层干部在一段时间内可能每天都在开同一个内容的会议。三是“陪同”会议多。上级下来督查检查、调研、参观考察，都需要下级陪同。四是“指标”会议多。一些工作在任务布置时常常明确要求基层为推进该项工作需要开多少次会、什么时候开、哪些领导必须参加。基层为应付上级的考核，即便工作开展顺利，也不得不开会，因为需要拍照、存档，等待考核。

4.工作考核追求形式

考核是落实基层工作推进的指挥棒。但当前对基层的考核却一定程度上存在重形式、轻实效的问题。一是考核方式机械。有的考核注重阵地设置、会议数量、制度上墙，不看具体实效。二是考核台账要求靓丽，既要厚度，更要美度。如有的考核主要看台账厚不厚，装订够不够精美。为此部门、镇村在台账上要花费很多的精力和财力，用于台帐的设计和装订。普遍存在上级把材料质量作为评价工作实与不实的重要依据，从而导致基层只注重“服务材料”而忽视服务群众。三是时间要求紧迫。考核材料通常“开口要，闭口到”，考核指标繁琐，且脱离实际不合理，在这种时间紧，来不及准备;指标不合理，无法完成的情形下，下面疲于应付。

5.工作问责过多过泛

问责是鞭策基层认真开展工作的一种方式，有其必要性，但当前的问责却存在一定的问题：一是滥用“一票否决”。问责泛滥，什么都“一票否决”，给下面增加了不必要的精神压力和心理负担。很多干部表示，过去问责主要在少数几个关键领域。但现在随着重点工作、中心工作的增加，问责的领域大幅增加，需要签订的责任状越来越多。二是千方百计逃避责任。基层有时候不得不分担上级部门的压力，成为垫背。有些上级部门为了逃避责任，明明是可以由科室或条线完成的，但却借口属地责任通过考核拉住基层单位一起处理，分担责任。过多问责并不能帮助下面解决实际存在的问题，却造成下面被迫掩盖存在的问题，造假应付。

二、社会治理转型视域下切实减轻基层负担的对策建议

1.对基层负担大排查大清理

一是要整治文山会海，清理会议文件。要从领导机关入手，大力精简会议、文件和简报，弘扬“短实新”文风;严格进行会议管理，从严控制会议总量、规模和规格，减少“陪会”。二是要创新考核办法，减少考核内容。要优化考核方法，完善考评体系，考核要紧密结合实际，遵循重实绩轻形式的原则，创新考核办法，改变“材料一摞、制度一墙”的考核方法，提高考核的精准度。要严格控制督查检查考核项目总量和频次，进一步清理和规范各种检查、评比、达标验收等活动，大幅度减少名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩的督查检查考核。三是严控“一票否决”事项，减少不合理问责。要严格控制并逐步减少“一票否决”事项，除中央和法律法规明确要求外，不宜随意增设;对自行设定的严格规范清理，该取消的要取消、该合并的要合并。要对当前确需保留的“一票否决”事项，应进一步规范，增强指标设置、否决程序和责任追究的科学性。

2.做实党建引领基层治理

一是要强化基层党组织的核心作用，不断夯实基层治理的组织基础。以提升基层党组织组织力为重点，完善基层党组织建设、优化基层党组织架构，选好基层党组织带头人，以增强基层党组织工作效能、扩大基层党组织覆盖范围、发挥基层党组织传统优势，把党的政治优势和组织优势转化为基层治理优势。二是要让基层党组织成为领导基层治理的战斗堡垒，打造多元共治共享的基层治理格局。要不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，形成基层党组织领导下的“自治、法治、德治”相结合的基层治理格局。三是要以党建引领基层治理方式创新。要以智慧党建推动基层治理智能化专业化。以新理念、新思维、新手段创新基层党建工作，高起点建设“智慧党建”云平台，利用大数据实现党务管理精细化、党员教育现代化、惠民服务便捷化，推进基层党建与地方中心工作、网格化管理、基层服务功能等有机融合，做实“党建+”防止“两张皮”。要以社会组织党建助力社会治理创新。把社会组织纳入基层治理体系之中，把枢纽型社会组织作为重点培育对象，引导社会组织在服务中传导党的执政理念，通过政府向社会组织购买专业服务，让社会组织成为党在基层服务群众的重要资源。

3.构建权责明晰、功能合理的县乡村管理体制

要建立乡镇责任清单，切实理清县镇间权责关系、清晰主体功能定位。科学合理划分县机关和乡镇（街道）之间的事权和责任，构建严密科学的责任体系，各司其职、各尽其责，遏制上级加压的任性，从根本上解决县镇权责倒挂问题。要重视基层自治功能，推进村（社区）去行政化。严格落实村（社区）工作准入制度，弄清村（社区）作为自治组织的性质，理清行政机关和村（社区）职责边界，明确村（社区）级该干什么、不该干什么，从根本上解决村（社区）级职能错位等问题。

4.下沉资源力量，夯实基层治理根基

一是要充实基层工作力量，推动编制资源向基层倾斜，赋予其更加灵活的用人自主权。要适当增加乡镇（街道）行政、事业编制，坚持县、镇编制分层级管理，专编专用，县级机关不得变相占用乡镇（街道）编制。要进一步改进基层事业单位公开招聘工作，适当放宽招聘条件、改进招聘方式方法，鼓励和引导优秀人才到基层干事创业。二是要加大对基层工作的财政保障力度。要强化经费保障，应规范乡镇基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准，加强对基层政府转移支付力度，以基层辖区内服务人口数量为参照，增强对财政困难乡镇（街道）的经费保障力度，解决“无钱办事”的问题。

5.加大对基层干部的关心关爱力度

一是要思想上重视，进一步强化关心关爱基层干部的意识，形成关心关爱基层干部的常态化机制。要一级抓一级，层层抓落实，切实将“关心关爱基层干部”落到实处，在全社会营造“关心关爱基层干部”的浓厚氛围，把建立健全关心关爱基层干部常态化机制作为中心工作来抓。二是要政治上关心，进一步完善基层干部晋升制度，拓宽晋升渠道，加大对基层干部选拔使用力度。健全基层干部选拔任用机制，充分发挥干部考核评价的激励鞭策作用，打破基层干部晋升“天花板”问题，充分调动基层干部的积极性、主动性。三是要在工作上支持，完善容错纠错机制，充分调动基层干部勇于担当、干事创业的热情。树立“敢于为担当者担当、为负责者负责”的鲜明导向。明确界定容错免责的具体范围，只要符合依法依规、履职尽责、出于公心、主动避害等容错免责条件的，都要依据有关规定从轻处理或免责。四是要在生活上关心，在经济待遇上落实，在心理上关爱。要重视基层干部身心健康，建立领导干部联系和走訪慰问基层干部制度、落实谈心谈话制度，及时了解和解决基层干部思想上的困惑和工作、生活中的困难，加强对基层干部的人文关怀。

作者简介：

朱樱（1983--）女，浙江嘉善人，中共嘉善县委党校副校长，高级讲师。