国家行政嵌入与农村低保政策实践逻辑变迁——以贵州D村低保政策执行为例

甘 颖

(武汉大学,湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

十九大报告强调要 “加强社会保障体系建设”，提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[1]。在我国，低保政策实践已有11年，农村低保是保障农村居民享有最低生活保障的制度设计，其目标不仅在于对农民进行最基本和最底线的保障，也在于在救助农民的过程中塑造社会正义和建构社会秩序，这对于维持农村社会稳定和增强农民对国家政权的认同具有重要意义。[2]因而一旦低保资源在进入到农村社会的过程中存在分配不均，政策选择性执行等现象，都可能导致诸如干群矛盾激化、集体性上访等社会性问题的产生，[3]实践证明，低保政策实践的偏差不仅关乎国家公共品供给的效益和结果，更关系到我党的执政合法性在农村基层社会的普遍实现。

目前学界对政策执行的既有研究主要包括两个方面。一是从宏观层面出发，认为科层制治理结构本身存在的制度缺陷导致政策执行受阻，根据英国社会政策学家 Michael Hill 的观点,政策微效主要由两方面原因造成 :一是政策本身的问题，二是政策执行过程和负责实施的组织机构的问题。[4]从制度缺陷的角度来看，纵向政府间权力划分缺乏规范以及横向的内部各行政机构间职能配置影响了政策的有效执行；[5]从治理体制的角度来看，基层治理结构的复杂性体现在“维控型体制”下的治理原则弱化和策略主义盛行；[6]从政策执行的制度环境看，低保政策并非中心工作，那么低保政策的执行就是各治理主体在多个治理目标中进行综合和选择的结果，这样就难以形成有利于低保政策实施的治理秩序。[7]

二是从微观层面切入，从资源内卷化、治理技术以及村庄社会情景三个角度来分析政策执行偏差的原因。有学者认为政策执行过程包括两类行动主体: 一是执行主体，二是目标群体。[8]其中政策执行主体基于自身利益的最大化追逐而造成政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍与政策截留等政策执行的主观偏差行为。[9]在后税费时期，体制精英、经济精英和社会精英共同垄断村庄公共利益空间，并形成固化的村庄权力结构和分配结构[10]。但在后税费时期，乡村两级权力资源和组织规模缩减，可利用的治理资源匮乏，于是治理保、福利保等就作为治理手段用来稳定村庄秩序。[3]，[11]同时地方文化会在政策执行的过程中对执行主体、客体产生地方规范，[12]进而影响执行主体做出相关决策，从而导致政策走样。

综上所述，学界目前对于政策执行主要从制度层面和基层治理困境两个方面入手来分析其偏差的原因。但是随着国家权力和治理规范化对基层的逐渐深入，政策执行也在发生变化，政策执行的运行机制不再单纯受到制度缺陷的限制，反而因为国家行政嵌入和治理技术的运用，使得执行过程中的偏差行为逐渐减少甚至消失。笔者与团队在贵州石阡县D村进行为期20天的村治调研，发现当地的低保分配从原来的错位分配到现在的规范分配，这其中最主要的影响因素在于2017年开始大量的县乡干部下派到村庄中担任包组干部，完成扶贫攻坚的任务，相伴随的是低保的评议也逐渐在国家行政人员的“审核”下趋于规范。因此本文以低保政策在D村的执行为例，来讨论低保政策在当地的不同实践逻辑，并从行政嵌入的视角来分析低保政策在地方执行落地的实践变迁。

二、D村低保政策执行概况

D村位于G乡南部，距离乡政府4公里，石阡县城14公里，属于三类贫困村，辖4个村民组，总户数159户606人。在D村，低保政策是从2014年进入村庄并开始执行的。低保在当地呈现出指标化状态，每个村的低保指标都是由上级乡镇根据村庄人数和贫困等级来制定后，再由村里分配到各个组。2014年村里享受低保的有21户103人，到2018年时候变成10户26人，低保标准也由2580元/年提高至3876元/年。

2014年的时候低保福利很少，仅有低保金可领取，但随着国家对低保的重视程度增加，逐渐在教育资助、医疗救助、粮食直补等方面增加福利。以2016年为界，D村低保福利金额开始增大，于是在2016年的时候低保人数出现近年来的最高峰。2017年后国家对低保评议标准趋于严格化和规范化，贵州省民政厅、财政厅和扶贫办联合出台了《贵州省2018年城乡低保提标方案》严格按照规定程序审批低保对象，按照农村低保“三环节十步骤”审核审批程序以及“八不入”的标准进行低保户的审查，全面纠正死亡保、人情保、保人不保户等问题。因此在2017年和2018年低保的人数有所下降，2018年低保的评议在D村相当规范，仅有10户评上低保。

三、政策模糊地带的形成与执行异化

低保对象的确立和瞄准问题一直是影响低保政策实施的关键因素，而村民收入难以界定和操作程序的不规范成了低保政策实施的瓶颈，[13]因此低保对象的瞄准问题无法精确化，就导致了低保政策实践的模糊地带出现。在农村，低保的瞄准问题主要存在于三类低保对象的界定，三类低保指的是一般救助对象，他们有劳动能力但是由于突发情况而导致家庭困难。既然家庭收入状况是可以保障的，那么这三类低保给谁就成了低保政策实践的难题。同时基于乡土社会特有的社会结构导致模糊空间出现，国家低保政策目标设定和地方执行之间存在缝隙，以至于国家政策进入乡土社会后会造成变通性执行。

(一)乡土社会的模糊性

1.家庭收入模糊性。根据贵州省民政厅和贵州省统计局联合制定的《农村居民最低生活保障申请人家庭基本情况及收支情况入户调查表》，对于低保对象的资格审查主要从家庭基本情况、财产情况、总收入、总支出等四个方面，合计139个小项入手。对于低保对象的辨识，国家强调的是标准化、数字化的简单基线识别，但是国家的精准识别在城市很好实现，因为城市的收入情况是有明确项目和标准的，可是在农村要准确地计算农民的家庭收入其实是很困难的。因为村民获得收入的方式有务农和务工两种，在D村农民主要依靠种、养结合的方式进行农业生产来维持家庭基本生活。但是他们的农产品并没有流入市场进行交换，货币化程度不高，不是用来供家庭食用就是用来喂猪，自给自足成为人们普遍的生活方式和生活追求，而自给自足下的经济收入估算就必然存在隐性空间。对于务工者而言，收入的计算也同样存在无法精确的特点。在当地主要的务工方式是做木工，但其本身灵活性很大，可根据市场的需求和个人喜好决定工作时限，有些木工一个月干20天活，有的干10天就休息，收入情况必定存在差异，而劳动力数量、各地的工资收入水平等因素也决定了家庭的收入情况只能依靠当事人自己的“陈述”来进行估计，没法进行精确的计算。

2.家庭结构模糊性。农村社会研究中认为家庭界限实际上处于相当模糊的状态，而造成其模糊的原因中最为重要一点便在于农村社会代际关系的模糊性，[14]儿子和老人是否属于一个家庭？多子家庭中老人到底是属于哪一个儿子的家庭？户口是否能够反映真实的家庭结构？家庭规模的确定在现实的农村社会中面临着一系列难以解决的问题。当地低保评议过程中对于家庭本身的估计也是模糊的，因为农村低保是按照“户”来评定的，即我们常说的“低保户”，即使老年人的境况不好，但是儿女有赡养的能力，其实是可以改变家庭收入低下、无法自养的情况的。可以说家庭结构的模糊性会严重影响到低保政策的顺利运行，并进而造成了一系列的现实性问题。

3.社会均质化。据《民政部、国家统计局关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况检查工作的意见》，明确将家计调查作为农村低保对象认定的主要方式，强调 “按户施保、按标补差”的操作原则。D村和常规的中西部农村一样，都形成以代际分工为基础的半工半耕地家计模式。在当地家计主要分成两类，一类是本地务工，另一类是外地务工。虽然务工市场的劳动力成本和市场参与度不同，会形成一定的经济分化现象，但是在村庄中并没有明显的表现，大部分人群的收入在6万—8万，并且这种经济分化也没有进一步造成社会分层，因为年收入在10—15万的人群和因为劳动能力缺失而导致的特困人群在村庄内的占比很少，两类加起来并未占到村庄总人数的10%。其中很重要的原因在于务工虽然可以带来收入，但同时也伴随着消费和支出，在外务工农民的支出，既包括生活开支、人情社会往来支出，也包括高额的城市教育支出；而在村里同样面临着养老、村庄人情等支出。如此一来尽管务工带来一定的经济分层，但从生活变现上看，村庄社会分化不高，对大多数人而言，家庭收入实际相差并不大。

4.乡村规则权益性。乡土社会本身的规则就体现了模糊化的存在，因为乡土社会是没有明确规则的，它是靠亲密关系和长期的共同生活来规范每个人的行为，是由无数的私人关系搭建成的网络，[15]无论是政策的接收者还是政策的分配者都是在依托于熟人社会的关系规则而生存的。低保是国家投入的公共性资源，但是在村庄内部，基于公共性进行分配还是基于私人性进行分配，二者的界限往往并不清晰。[7]因此在福利分配的过程中，虽然乡镇拥有各个村的低保指标分配权，但是实际的政策执行和指标的分配规则还是由村里自行决定，而村干部基于熟人社会网络，在熟人社会信息公开透明和各家经济分化不大的情况下，低保指标只有“公平”的均分，才可以保证自己未来在村里可以游刃有余地生活，不得罪任何人，否则一旦分得不公平，就会引火上身，被村庄情理关系排斥在外。同时由于乡镇没有直接到村里监督低保的执行过程，仅提供指标和审查结果，在上下级信息不对称的情况下，恰巧给了村干部政策偏差执行的空间。

(二)模糊地带导致政策执行偏差

低保的执行困境是乡土社会的模糊性与低保要求的明晰所形成的对立造成的。地方乡土社会在与国家权力互动的过程中，由于无法精准完成政策目标，只能选择对国家政策进行变通性执行以承接溢出的指标：先兼顾弱者将一二类低保户评选出来，他们被称之为政策保即符合吃低保条件的人，再将无法识别、瞄准的三类低保按照抓阄、合户、轮流吃的方式评选。以2017年D村2组低保对象为例，本应该有5名确实符合政策的低保人，但实际采取合户的方式，将低保户转变成低保人，以获得更大的福利，因此便有15人可享受三类低保福利。

这样的低保变通性执行有两大好处：第一，有利于当地秩序的稳定。从2016年开始，由于国家对D村的低保资源投入数量和福利捆绑的增加，低保变成了稀缺资源，村民受到利益的驱动都争当“低保人”，凡是评不上的家庭，都会存在不满的抱怨情绪，特别喜欢闹“上访”，而综治维稳一向是国家的重要任务，一旦发生群体上访或大规模的群体矛盾，以“一票否决”的方式对相关干部进行责罚。而“一刀切”的惩罚措施就迫使村干部将低保资源转化成治理资源，实现对钉子户等群体的安抚和控制。但现在的问题在于像钉子户等“边缘人”群体的体量过大又难以区分，即使采取贫困情况倒排的方式，分配的结果也难以服众，所以只有将村庄中所有人都纳入到低保的福利范畴中，大家平均且公平，才可减少闹事的发生。第二，在一定程度上迎合了国家的治理目标。因为低保政策的落实确实是给予了村庄中那部分未达到最低生活保障的人群以应有的补贴和福利，在现金、教育、医疗等方面对他们进行了大额的补贴，以方便他们更好地生活，解决家庭难题，低保政策的落实虽然存在偏差但是也实际解决了这部分群体的需求。因此基于这两大好处，在当地就形成了均等化的分利秩序，人人都有权利和机会获取利益，逐渐在当地就演变成为一种地方惯习：因为无法准确识别，对接国家治理目标而采取地方治理“潜规则”。并且这样的地方惯习也会导致价值下乡，所谓的价值下乡就是在村民的意识中会形成除残疾人、五保户等绝对贫困人群外，其他人都应当平等地拥有村庄资源的概念，最终形成农民对所谓的地方性规范的解释逻辑。在这部分人的逻辑中，低保似乎不是作为一种基础保障，而成了一种普惠性的福利资源，那么人人都有资格参与分配。一方面这是对低保资源使用以及低保制度的极大误解，另一方面这也反映了资源进村后给人们心态乃至村庄关系带来的影响。只要是类似的政策，分配名额溢出但又无法精确分配的情况下，村庄内部必须采取均等分配的方式来处理，如若不按此进行就是破坏规则。

四、行政嵌入与政策执行矫正

长期以来，干部驻村帮扶是我国完善农村治理结构、动员资源支持农村发展的重要方法，干部驻村帮扶也成为目前实现精准扶贫和到2020 年消除绝对贫困目标的重要机制。[16]大量的省市县乡干部被下派到村进行扶贫工作的指导，驻村、包组帮扶治理体系的建立也为基层政策执行的有效性和规范性提供支持，同时在扶贫工作开展的过程中，他们也负责本应该由基层政府执行的其他政策实践，可以说驻村帮扶干部以行政嵌入的方式嵌入到乡村社会之中，对当地的政策执行进行了纠偏和监督，而行政嵌入主要有行政主体嵌入、行政管理嵌入和行政问责嵌入三种表现形式。

(一)行政主体嵌入

驻村帮扶体系的成员主要任务之一在于对村级的精准扶贫工作进行有效的监督，防止人情关系、弄虚作假和腐败行为的发生，[17]并且通过指导村干部开展扶贫工作，监督扶贫进程，参与扶贫治理来实现扶贫攻坚任务的完成。但其实在实际的过程中，驻村干部的工作量却很大，几乎将一些村干部的工作都囊括在内，在工作内容上两者是重合的，所以我们在村里就发现这样的怪象：包组干部每天焦头烂额的处理材料，而村干部悠闲地去农户家吃饭。

在D村2017年从省农科院、乡镇派来了四名干部下村指导工作，四位包组干部名义上是辅助村干部进行扶贫攻坚的建设，但是实际上是政策下达、确认、执行的直接行动者和负责人，可以说他们代替了村干部的功能，村庄中大小事务全都是由他们来执行、监督、完成，低保的工作亦是如此。由于2016年低保出现了大量的合户现象，2017年各个组就开展了“关于低保漏评错评”的会议。以前的低保都是由村干部分配指标给各小组，各小组内部自己评议，但是现在变成了小组长仅负责提供场所，村干部负责通知农户，而会议的主持却是由包组干部来主导，评议的规则宣读、低保的评选标准、候选人的基本情况、最后的确认和意见征求、结果公示和上报都由他们执行。可以说政策的执行主体变为国家干部后，彻底改变了原来由于乡土社会“情理结构”造成的模糊地带，村干部不得不“软执行”政策而造成的政策执行偏差。驻村干部在各项政策传递和执行过程中拥有绝对的主导权和控制权，就防止了由于熟人社会内部的情理关系造成的“平均主义”，为了维稳将低保作为治理手段，村干部为谋私利而造成的资源内卷化等问题的出现。

(二)行政问责嵌入

国家干部重新作为基层政策实践的主导者，在治理方向和目标上不会发生偏差，但强有力的外部问责体系压迫同样作为推动国家干部政策执行不偏离国家政策目标的重要因素。以D村的第一书记为例，他2017年来到D村当第一书记，所有档案从县级转为乡镇编制，原则上只保留一年，如果不在2018年年底帮助本村顺利完成扶贫攻坚任务，就无法调回去以此作为惩罚。并且这期间扶贫督查和考核很严格，考核包括：扶贫资料的书写、在岗情况、政策的传递、群众满意度等，如若发现其中一项不合格，则扣除1000元绩效，不仅工作白做，很有可能还会被降职，受到惩罚。在工作开展过程中既有上级部门对他们进行各项检查和考察，也有村民时刻监督着他们的行为——村民都被包组干部和村干部称为“摄像头”，在低保户、贫困户这些和他们利益密切相关问题的执行上，稍微做得不好，村民就会去上访，村民上访第一责任者为第一书记。他们不仅要对自己的行为负责，对村庄的发展负责，还要担负起监督村级干部的责任，这就使得任何政策执行的偏差和工作的疏漏都可能成为他们被问责的理由。

(三)行政事务嵌入

村干部的主观动机作为政策执行不偏颇的前提，那么客观的国家行政性事务要求就成了政策执行的保障。国家在税费改革之后治理逻辑呈现出技术治理的特征，主要表现在治理的方式趋于制度化、常规化，即强调制度建设，用科层制的行政逻辑代替原有的动员型治理体制。[18]在资源输入的过程中，强调标准化、常规化、痕迹化的过程执行成了现在很多地方基层实践的显著特征。在D村，低保评议和建档立卡是低保的两项工作。低保评议主要有四个环节：申请及受理，家庭经济情况调查，民主评议和审核审批。先由农户申请、报名，再在小组内部选举，在村级再复审，最后上交给乡镇。后三个程序都有包组干部参与并严格按照国家要求来评议和公示，当地低保户的评选奉行“四不准”原则，凡是公职人员、有房者、有车者、有工商注册者，只要家庭成员中有其中一人符合其中一项，皆剔除低保候选人的资格，由包组干部和村干部亲自到各家各户去进行信息调查和收集，即使低保申请者侥幸在村一级没有被排查出去，到乡镇一级也会由民政所通过大数据比对的方式剔除不符合条件的群体。在乡镇确定最终低保名单后，由镇政府、驻村帮扶体系成员对已确定的低保户建档立卡，随后包组干部将评议出来低保户的家庭基本情况、家庭收入等信息录入扶贫信息网络系统，并进行实时信息更新，以便对低保户的动态进行调整。于是2018年评选出的10户低保家庭，几乎全是五保户和长期需要保障的对象。可以看到在整个低保建档立卡和评议的过程中，按照国家和省一级的要求，严格按照相应的制度进行政策落实，在执行过程中遵循公开化、透明化，痕迹化的原则，将原先由于家庭结构模糊化，家庭收入模糊化导致的政策边缘人群体排除出去。同时既有的相关档案和文字材料可作为基层干部的工作完成情况佐证，以应对上级政府和下级百姓的监督和检查。

总的来说，当前的低保政策执行变得严格且规范，政策执行的规范化虽然与乡土社会“温情脉脉”的“情理逻辑”相背离，显得“不近人情”，但是原先存在的模糊地带由于执行主体的规则化治理和执行过程痕迹化等行政要求被逐一化解，政策执行的效果却很显著。首先现在的低保基本不设置指标，很好地实现了应保尽保；其次通过问责制度压力和痕迹化、程序化，以及大数据对比的技术治理手段，使得低保对象的瞄准更准确，低保对象的来源主要为五保户及长期保障对象，其余不符合条件的人员一律排除；最后低保的评定程序在国家干部的监督和主持下既消解了基层治理过程中存在的模糊地带问题，做到公平公正公开，又反映并解决了自下而上的村民利益诉求。

五、行政吸纳自治

乡土社会本身存在的内在逻辑决定了基层政府在进行乡村治理过程中会存在“不规则性”，想要打破这种不规则性就必须实行基层“嵌入式治理”，通过权力嵌入到乡村社会内部的结构、规范和关系中，将国家和农民的关系对接起来，从而实现村庄善治的治理规则和机制。[19]“行政嵌入式治理”在基层的表现形式通过国家行政权力不断下渗到村庄内部，“一竿子捅到底”，将国家规则进行单向的传递以实现基层社会的善治，化解了由于乡土社会本身的不规则性和非正式性造成的政策执行偏差。

(一)从民主治理到治理有效

在村庄治理的过程中一直处于村庄内生力量和国家行政权力两股力量互相博弈的状态，国家行政权力作为外部力量的干预，其权威主要来源于中央政府的授权或制度建设，[20]内生力量源于村庄内部人与人之间的关联，并构成人们的行动能力。[21]村庄社会基于乡土社会特有的社会结构而造成模糊地带的出现，但是国家行政权力的背后是依法办事、按章办事，可以说乡村社会是模糊化的，但是国家政策本身是规则性的，所以当规则性的规则遭遇模糊化的规则时，规则性的政策首先要进行精确的瞄准。所谓的精准就是国家政策的执行应该按照既定的规章制度要求来实行，但是模糊性的基层社会使得精确的瞄准存在一系列的问题，一方面是难以识别，另一方面是村干部不愿意进行精确的识别。最后村庄社会整体就会趋向于用自己的规范来进行资源分配，形成一套内生于村庄社会各利益主体需求的分利秩序①(1)①分利秩序最早由贺雪峰提出，李祖佩对其进行更深入的解释，“分利秩序”是建立在项目资源和项目进村的过程中，带来村庄内部在资源分配、占有上形成以“权力”为主导、以“去政治化 ”为主要表现形式和以“去目标化”的乡村治理结果。，同时又没有强制国家力量在相关政策执行的过程中进行监督，国家政策执行反而遭受到村庄力量的反噬，进而出现了政策执行的偏差，使得政策和既有目标不符，造成了资源浪费。以低保为例，先通过组一级自评后上报给村一级，村级没有意见再反馈到乡镇一级，由于乡镇没有明确具体的低保应该如何评议，所以评议的规则由村级自行决定，而村庄治理规则的背后也形塑了村庄政策执行的内生秩序，即自下而上地形成民主治理规则。

但是随着精准扶贫等中心工作的开展，乡镇一级的国家干部下村指导工作，国家干部以行政植入的方式，最大限度地改变了资源分配主导权与资源分配规则。执行主体从村级自治组织转变成为乡镇一级的国家干部，他们作为国家基层政府的权力代表，其行动始终是以国家政策为导向的，严格按照国家相关的法律法规和章程来执行。在资源分配规则的制定中，援引国家规则，将不符合政策条件的人群一一排除，通过自上而下的国家规则输入到地方基层社会。当然国家规则输入的基础在于国家行政事务和行政处罚的双重输入，其作用就是谨防在政策执行过程中出现执行偏差，而采取痕迹化、程序化、制度化的现代化治理技术和严苛的问责体系作为国家政策执行的保障，这就使得在政策执行的过程中由村干部主导的政策执行弹性空间被挤压，国家权力“一竿子捅到底”，是真正意义的政策执行纠偏。同时信息化的使用也作为规范化治理的一方面，在某种程度上也消解了在政策执行过程中模糊地带无法界定的困难。因此我们在当地看到由于国家行政嵌入，使得当地的治理成效颇为好转，一方面消除了原先在治理过程中的模糊地带，使精确区分成为可能，同时不断将基层政策执行向符合国家目标和要求的方向牵引，使得国家的政策意图得以贯彻实施。另一方面原有的治理主体发生了替换，进而带来了规则的替换，于是政策执行的规范化程度在不断地提高，国家相关规则自上而下的输入就解决了在政策执行过程中乡土规则导致的偏差执行困境。因此我们可以看到治理主体的转变和国家现代化治理技术的运用将模糊地带消解了，并且实现政策执行的有序进行。

(二)国家行政植入的困境

随着国家对乡村社会渗入的不断加深。“均衡秩序”的建立不再是依托于村庄内部自治的社会关联基础上。[22]国家在行政植入的过程中对模糊地带、原有乡土秩序甚至是治理主体进行了打破和重组，保持了正确的目标方向和执行结果，却也导致了村民自治实质上消解、村庄治理成本骤升等问题。

改革开放以来，村民自治一直是我国基层社会治理的基本原则，村民自治既具有政治性意义，也具有实际的功能性意涵。而国家行政嵌入最直接的结果就是行政人员下沉到村，组织并开展各类原本应该由村一级主体完成的治理任务。这导致村民作为村庄自治主体，却没有了自治的权力，村干部在很多事情上仅仅是为上级干部“打杂”，主体性完全无法得到发挥。对于乡村治理而言，其目标是要尊重村庄社会内生出的一套社会秩序，维持地方生产生活秩序，做最基本的兜底。但是国家在不断地进步，国家的治理能力也在不断地要求提升，各地出现的诸如网格化管理、留痕管理、大数据对比等基层治理现代化的要求都是国家政治能力提升的表现，甚至是国家行政人员直接进入到村庄中进行村务的管理和执行，那么表面上看是纠偏，改正原来的治理秩序，但实际上也是破坏了村庄自治秩序，村民遇事直接找到国家干部，村务活动就变成了纯自我事务参与而非村民自治。同时乡镇一级的国家干部将财权和事权上收，在一定程度上干预了村级的自治权力，消解了村民自治制度实践的村庄基础。可以说主体转变的村治模式已经不符合我们常规所认可的乡村治理，行政嵌入导致的“治权”弱化，基层组织“悬浮”，其实是将村干部“悬浮于”村庄治理事务之外，他们与农民打交道的能力在不断减弱，在农民日常的生产生活中很难再发挥调动作用，进而造成了乡土社会自治主体“治理缺位”的危机。

与村民自治消解相伴随的是村庄治理成本的迅速升高，在基层治理中，自治不仅是政治正确，更是村民分摊治理成本的良性机制。但是在行政嵌入背景下，上级政府的大包大揽使得村庄治理成本迅速提高，最明显的就是大量的乡镇驻村干部在驻村过程中承担了“不属于”他们职责范围的工作，虽然村庄相关政策和行政任务的执行变得规范化和程序化，但是往往要花费大量的人力物力投入到管理的过程中，可是中心工作毕竟是运动式的，并非长期性的，一旦中心工作结束之后再调用大批的国家干部下村指导工作，既增加了国家干部的压力和工作量，又影响了乡镇常规工作的运行和开展。长此以往，必然形成对原本已经是极为紧张的行政资源的进一步损耗。

同时我们还要看到，虽然行政主体随着外部力量的渗透发生了转变，但是从农民自主参与村庄事务管理的角度看，却并未消解村庄自治，例如在低保评议的环节，由组到村一级村民都可以参与并行使自己评选的权利，在张榜公示的时候村民也可以提出异议，并且可以向村级以上部门进行反映。所以在村庄内部自下而上的推选和自上而下的规则输入其实并不冲突，行政力量的下沉只是更好地在政策执行中遵守国家规则，但其过程还是体现了村民的民主性与自主性。

六、总结与反思

基层政策执行过程中的偏差执行其实要与基层的治理模式相匹配，而政策目标与政策执行的错位对接，其实是与治理资源、架构、机制和治理主体等多维度的因素相关。[23]国家行政嵌入一方面作为隐性的国家力量具有合法性和权威性，自上而下的规则输入减少了政策执行偏差的可能性；另一方面重塑了农民对于国家规则的认同，也为基层治理的有效性和稳定性提供了基础。当前基层社会的模糊地带、乡土规则性对基层治理的变相执行确实需要一个强有力的力量来纠偏，以国家权力作为乡村治理的后盾必然是最佳选择，同时也回应了国家治理能力的提升。但在行政嵌入的过程中，村庄自治究竟是被消解还是被激化，如果村级干部的国家“代理人”角色被剥削，则是以行政力量消解了村民自治的基层实践基础，使村民自治流于形式。那么必然会出现由于村级组织“悬浮”而产生的治理危机。

与此同时在国家大量资源输入进入村庄的过程中，村干部的治理能力水平高低也直接影响了当地治理的成效。税费时期的村干部虽然很难做，百姓百般不配合，怨言无数但是他们却在那个时间锻炼了很强的工作能力以及和群众打交道的能力。但是现在的干部在文化素质、年龄、工作能力和百姓打交道的能力上都有所欠缺，尤其是治理能力缺乏，在这种情况下，想要保持村庄“自治”而非“他治”最主要的就是提升基层干部的工作能力和工作技巧。