治理“白色污染”的消费税改革研究

(吉林财经大学 吉林 长春 130117)

一、 我国目前面临的污染问题

“白色污染”是指由不可自然降解的塑料废弃物造成的环境污染现象。自二十世纪初塑料被生产出来，其化学性质稳定、易于塑性、成本低廉、携带方便等优点使得塑料被大规模普及和使用。也正是因为塑料的稳定性，其在大自然中发生降解需要经过数百年的时间。由于日常生活中食品包装、泡沫塑料填充包装、快餐盒、农用地膜等塑料制品使用后被随意丢弃且不易降解消失，造成了对生态环境的破坏。

根据调查研究显示，北京市每年制造的废旧塑料垃圾大约为十四万吨，占到其生活垃圾的百分之三；上海市每年的废旧塑料垃圾约为十九万吨，占生活垃圾的百分之七；天津市每年的塑料垃圾也达到十万吨。全国每天的塑料袋使用量在三十亿个以上，单单北京市一年使用掉的塑料袋有二十三亿个，耗用一次性塑料餐具两亿个。一次性塑胶泡沫快餐盒的使用量达4亿至7亿个。2015年，我国农用地膜使用量达到260多万吨。

一直以来，我国都紧锣密鼓地进行着治理工作，控制一次性餐盒、塑料袋、一次性包装袋等的使用，每年要花费大约1850万元来治理白色污染。作为全世界塑料生产和消费大国，国家虽然三令五申地限制和抑制塑料袋的使用，但依旧是“野火烧不尽，春风吹又生”。

2015年，国家强调“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展战略，推进幸福美丽中国建设，将高污染、高耗能产品纳入消费税征税范围。并推动环境费改税，加快资源税改革”。2017年又在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中提出构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。实际上，自1994年我国消费税成为独立的税种得以确立以来，历经近十次调整、改革、优化完善。尤其是伴随我国转变经济发展方式、调节经济结构战略以及建设生态文明理念的提出，为与转变经济发展方式、调节经济结构、建设资源节约型、环境友好型经济社会发展目标相适应，我国就消费税进行了较大幅度的改革，从税制设计上更加重视发挥和释放消费税的资源环境保护功能。伴随着我国步入全面深化改革时代，我国消费税的“绿色”改革将向纵深方向推进，消费税促进生态、绿色发展的税制特征将更加显著。这无疑将有利于助推全社会消费习惯的改变，从而从消费结构入手，引导全社会共同降低、减少污染，保护环境。政府设计和改革完善消费税制度的目标是既能够实现财政收入的增长，又能体现其资源环境的保护效应。

二、 政策建议

增值税和所得税设置的目的是筹集国家收入，而消费税的设立则主要是为了进行调节消费，引导消费倾向。但是现阶段我国的消费税税法政策并没有与社会实践充分结合，许多重要的项目并未被纳入征税范围。正如前文所述，废旧塑料垃圾的随意弃置已经给我国生态环境带来言严重影响，消费税却没有与时俱进，将其纳入征税范围进行调节。除此之外，线性消费税政策中税收优惠条款较少，其对经济行为的杠杆作用难以发挥。大量的理论与实践研究表明，税收的杠杆作用是通过税收优惠在税款征收过程中发挥的，充分利用税收优惠能把消费税的调节功能发挥到最大水平。然而，现有事实是相关税收优惠政策尚未制定，对于不适合征收的项目或企业没有区别对待。

针对眼下环境污染的问题，应对消费税的税制结构进行优化，进而控制环境污染、促进绿色发展。具体而言，通过扩大消费税的征税范围、制定合适的税率、确定征税环节、改变征税方式等手段，对于能够造成环境问题、资源消耗问题的消费品或者消费行为要课以重税，进而达到控制环境污染、节制资源消耗、促进绿色发展的目的。另外，政策的制定也要符合实际情况，保证政策的可行性。

(一)扩大消费税征税范围

由上文的定义可知，白色污染主要是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的塑料制品，结合国外成熟的治理经验，我们可以将消费税的征税范围设定在难以降解处理、给生态环境和景观造成污染的废旧塑料等固体废物，具体包括食品包装、泡沫塑料填充包装、快餐盒、农用地膜，生活中常见的有塑料袋、塑料包装、一次性聚丙烯快餐盒，塑料餐具杯盘以及电器充填发泡填塞物、塑料饮料瓶、酸奶杯、雪糕皮、一次性牙刷、塑料玩具、塑料盆等。

(二)制定合适的税率

对消费税税率的确定不仅要结合我国经济发展情况、居民生活水平，还要考虑资源的耗费情况、对环境产生的影响。只有将各个方面都考虑在内后确定的税率，才能发挥最大效用，有效引导人们的消费习惯。我国目前环境污染问题严重、资源消耗过快，因此在制定对白色污染物征收消费税时，应该从高确定税率。例如，对于一般的塑料袋、快餐盒等适用高税率，这主要考虑到其对环境造成的严重不可逆影响；适度的包装带同样给有高污染的危害，也应适用高税率，而针对过度包装、豪华包装等不必要的情况，则需要加倍征收消费税；宾馆中提供的一次性牙刷、一次性梳子等由于通常不能被回收循环使用，应该制定较高的税率，若宾馆能够做到有效回收处理，则为了鼓励宾馆、酒店等住宿场所的环保行为，可对其实施优惠税率、减半征收。

(三)确定税收优惠政策

对塑料制品制定消费税治理环境污染，不仅要抑制生产销售行为的发生，还要引导他们进行产业转型，寻找替代品。一方面要制定高税率增加生产成本和使用成本，另一方面要制定税收优惠政策，鼓励企业优化升级，研发低污染、可循环的产品。例如，对普通塑料袋全额征收消费税，而对于可在短时间内降解的塑料袋、快餐盒等减半征收或者免税；企业购进符合环保规定的废旧塑料降解设备，可一次性全额抵扣；对药品、食品等与人们日常密切相关的必要包装减半征收消费税。

(四)确定征税环节

我国现有消费税的征收环节大多数在生产环节，少部分在零售环节、批发环节，如豪华小轿车和金银首饰是在零售环节征收消费税。在生产环节征收消费税不利于税源管理，生产企业可能通过设立销售公司等手段故意少缴税，造成国家税收流失，甚至无法起到抑制生产消费的政策目标。因此，我们新增加该消费税应税项目应将征税环节定在零售环节，这样一方面便于税务部门的监督管理，另一方面也从根本上改变消费税政策设计统一税率、不分用途进行差别设置的现状，通过对最终消费者征税，政策设计者可以研究某种产品的主要消费者结构和产品用途，设计更加符合政策导向的税率结构。另外，我国环保税已于2018年开始征收，企业在生产食品包装、泡沫塑料填充包装、快餐盒、农用地膜等产品时必然会伴随着应税污染物的产生，这无疑加大了企业的生产成本。如果继续选择在生产环节征收消费税，必然再次加重企业负担，不利于企业进行正常生产经营活动。基于这两项考虑，我们应将征税环节尽量后移，并确定在零售环节。但就目前来讲，由于我国税收征管水平不算成熟，难以在零售环节进行监管。因此要增强纳税人在消费税索要发票的意识，主要是靠宣传部门进行宣传，还有就是教育普及度的提高也会增强其索要发票意识。

(五)改变征税方式

现阶段，消费税的征收方式为价内税，其税款由销售方承担，在销售商品时包含在销售款中。这种征收方式可以方便税务机关对税源进行管理，能有效提高税务部门的工作效率，但是不能让消费者意识到自己是实际负税人，不利于抑制消费者使用一次性塑料制品。相比之下，价外税的优势就凸显出来，消费者在购买商品时需承担税款，即不仅要支付商品款、还要支付税款，提高购买成本，让消费者作出更环保的消费行为。因此，我们可以将对食品包装、泡沫塑料填充包装、快餐盒、农用地膜等商品的消费税征收方式由价内税改为价外税。除此之外，税务部门也要加大税法宣传力度、扩大税法宣传范围，让消费者充分了解该税法的立法目的和征收措施，抑制购买类似产品的行为，为环境保护出一份力。