嘉庆年间福建盐政改革研究

(兰州大学经济学院 甘肃 兰州 730000)

嘉庆初年，白莲教起义、海盗肆起、人口剧增等社会问题严重阻碍了社会经济发展，中央财政支销渐增，如何解决财政问题是中央王朝最为关注的问题之一。清前期盐税占国家税收的比重仅次于田赋。盐税的多寡直接影响国家财政收支的平衡，故而嘉庆朝多次整顿盐法，冀望从盐政运作中获取更多的盐税。

有清一代，福建盐政制度几经变革，目前学术界对此已经有相当的研究，关于嘉庆朝福建盐政制度变革，王伯琪仅讨论了嘉庆九年裘行简自由贩运的改革。康茜从盐商、盐馆和渔船配盐三个方面对清代福建盐政制度的变化进行了论述。笔者拟在现有研究的基础上，从嘉庆朝所处的社会经济环境入手，考察福建盐政制度改革的机制及其效果。

一、嘉庆初期福建盐政制度

清初以来，福建食盐运销制度几经变革。乾隆七年(1742)实行佥商引岸制，分为商运和官运两种运销方法，此后食盐运销制度较为固定。所谓商运和官运，即推行引盐制，离场较远之处划定行盐区，招募商人行盐；近则由官府办理。商人行盐为商帮，官府行盐为官帮。福建行盐地区分为：延建邵三府15县，称为“西路”；闽侯2县，此为南路；东路10县；福州、兴化、漳州、泉州四府所属二十一厅州县，由官办，包与各商行办，称为县澳官帮，除此之外的其他地方是官帮的行盐地。其具体的行盐方式为：东西南三路及县澳先是由海运将盐运往指定地方，商人凭借由票运输，然后呈送总督衙门挂盖角印，到各关后，听从各关委员盘验，请领水程引目，盐引不得相离。佥商引岸制推行后，直到嘉庆初年仍推行此制度，只是官运的县有所增加。但实际上，制度有其非正式运作的方式，福建盐政在运行中存在私盐泛滥、帑本帑息过重等问题，本省财政收入受到严重影响，盐政制度也在不断调整。

二、嘉庆初年福建盐政存在的问题

嘉庆初福建盐政已极为败坏，盐税不能年清年款，官商两帮无法按时缴纳足额的盐课，“官帮欠项共银二十七万余两，商欠项下三十三万余两”，两帮合计欠项高达60余万两，为何会出现如此巨额的亏空呢？下文是对嘉庆朝福建盐政问题的分析。

(一)海氛不靖

嘉庆初，东南沿海一带的海盗无比猖狂，肆意妄为。其领导人之一蔡牵，是依靠“便海”起家的大盐枭，“有贼舟六七十艘，常在海面游弋伺劫，或向商盐渔船打单纳银，或于所在港氵义潜驶登岸，剽掠村庄”，烧杀掠夺，无恶不作，扰乱福建等沿海地区的社会治安。“福兴泉漳福宁五府，地当滨海，又为产盐之区，海盗横行，盐运阻滞，以致私盐益盛”，这帮海盗，侵扰了福建沿海地区十余年，海盗的出没，对福、兴、漳、泉、福宁五府一带的盐业及其经济发展影响亦固。

(二)福建私盐泛滥

嘉庆年间，福建盐政最大的问题就是私盐泛滥，其严重影响官盐的销售，进而影响国家、地方财政收入及商人的利益。“近来商帮引壅课悬，皆由私盐充斥所致”，连江、福宁等帮“滨临大海，迫近场灶，私船络绎”，“今年(嘉庆十六年，1811)各场旺产，沿海商渔船支以贩私为业者十居三四”，可见当时私盐之多。

首先，私盐盛行是展界带来的结果。福建产盐地点多位于沿海海岸地带，展界后，盐丁重新回到故土开展食盐生产。嘉庆二年(1797)，总督魁伦令其下属对各个盐场的产量进行测量、估算，发现祥丰场产盐是展界前的2.7倍，食盐产量增加，但盐商无法全部收购，因此盐丁将多产食盐抛向市场，造成福建市场私盐横行。

其次，私盐盛行是缉私不力导致的必然结果。

1.盐丁与盐枭武力强悍，缉私人员难以与之抗衡。祥丰场盐丁透漏私盐，官府稽查时发现当地居民民风彪悍，械斗之风盛行，缉捕工作难以开展。且私贩武器精良，船上具有大小私炮。据记载：“有南邑(即南安)土棍吴坡山开墟设厂囤积南私，以待州属之小姑陈姓过溪，周姓各私枭接盘，挑运必由东岭经过，充入德化大田等处散卖。又有永属之上场颜姓私贩，又向小姑陈姓过溪，周姓转盘至埔头，林姓窝藏挑卖”。每个环节都由不同的家族来负责，从囤积私盐到转运再到贩卖，可以说是形成了一条完整的产业链。嘉庆十八年(1813)，永春州遣哨黄安等人在小姑乡巡缉时，缉拿贩卖私盐之私枭陈氏三人，但突然出现以陈现为首的数十人“持械蜂拥凶猛拦枪，将葛等夺回”，黄安等哨兵势单力薄，无法与之抗衡，未能将案犯捉拿归案。又过了几日，“经哨宋锦探知私贩周氏挑私，由庵边口地方经过，(宋锦)赴馆报明”，地方官随即派遣黄安等人前去堵缉，但颜氏十余人“各持器械，从后路直至庵边口合并周非等人将私盐藏匿”，又因私众兵寡并未将私盐贩子缉捕，“陈周颜三姓素称强族巨枭”，周氏等人被捕，颜氏等人进行救援并将私盐藏匿，“串通一气，纠合声援”。这不仅是一个家族作案，是多个家族联合作案，形成一个私盐集团，对地方经济社会的正常运行造成严重影响。

2.缉私工作需要人力、物力的鼎力支持，而实际情况是哨馆、缉私人员稀少，缉私力度不足。史载：嘉庆初年，平潭帮商人黄蕙田“办理废弛，哨船朽坏，缉捕全无，沿海私船运艢接踵，陆路肩贩结队横行，全帮课地均为私薮”，以致“课欠帮悬”。

3.民众乐于接受价廉的私盐。福建各盐区价格高低不一，如南靖县距离盐产地较近，因此盐价较低，每斤5文5毫，而距离南靖不远的龙岩州盐价高达每斤8文5毫，每斤盐高出3文。官私盐价悬殊，民众自然乐意选择价格低廉的私盐。嘉庆十六年(1811)，据尤溪帮商人冯培光说到：“光承办尤溪一帮，兼办南平、溪口一埠，地当上游孔道，各帮盐运必经，往往船梢夹带滋弊，土人接盘充害”。

面对私盐盛行的情况，地方政府做了一些努力，试图扭转局面。各县“责成各该练保按户挨查，出具不敢容匿私盐甘结，按月通送查察以疏官引而卫课额”，不仅盐商需要出具保结，一损俱损，平民也要出具不藏私盐之甘结，这一制度的实行，会产生两种不同的结果，一是制度有效，没人敢容匿私盐；另一个则是制度无效，私盐会以集团的形式出现。由上文分析可知，当时这一制度并没有达到预期效果，私盐依然存在，且以私盐集团的形式出现。

(三)官运各帮官员管理不力

官运各帮，盐务交由各县官负责，然而县官自己有职责，他们不可能亲自运销食盐，“惟因各厅县政务殷繁，所辖之地方辽阔，销盐之馆分设四乡，离城僻远，兼顾难周”。由于各场公署距县衙距离远近不一，最远相距90余里，县官难以完全顾及，只能将食盐运销的具体事务承包给馆伴。馆伴，也称“穙户”。左宗棠在其奏折中这样描述：“州县畏难苟安，任人包办，名曰‘穙户’”。嘉庆十五年，闽浙总督方维甸在其奏折就指出：“福建场灶积玩，官办各县无暇亲为经理，假手馆伴丁役办运”。馆伴承担着限缴现银的职责，但是在实际运作中，为了自己的利益，常常只“解二三分以免于处分，其余则任意亏挪”，税课积欠累累，总不能年清年款。

嘉庆十八年(1813)，闽浙总督汪志伊建议慎选馆伴，并将馆伴制度化，原自由经营的馆伴，现须按月上报馆伴、丁秤与缉私数量等信息。

(四)帑本帑息过重

借帑，即由地方官员发放帑本、取息于盐商，发放帑是为取得专项用途的帑息。帑本由官方发放借给资本微薄商人，官方从中抽取一定的利息，这样一来可以解决盐商“资本微薄”的问题。吴海波、李曦在其文章中说到：“如果说康熙年间盐商处于复苏时期，官僚资本多少含有扶植盐商的作用。那么到乾隆以后，情况就不同了……一方面要偿清帑本，另一方面还要纳无本之息”。史载“总商萨重山等呈请每年公捐银六千两以为米艇修费燂洗之用”。即盐商“主动呈请”每年公捐六千两，再将其作为帑本发放盐商经营以收取帑息，换言之即用自己的钱财给自己贷款，却要向朝廷缴纳帑息，朝廷这一项无本生意实则侵害盐商利益，有“自乾隆以来，闽商疲乏多由于此”的说法。截至同治四年(1865)票法改革前，仍有大量帑息欠款未缴清，所欠息银数几乎与帑本数相同。

总之，嘉庆初年，福建社会动荡不安，闽盐运销状况日益疲敝，税课不能年清年款，严重影响着本省以及朝廷的财政收入。在国家财政收支严重不平衡的情况下，朝廷不会对这种情况坐视不管，必然要加紧对福建盐税的管理与控制，福建盐政制度的改革也在不断的尝试之中。

三、嘉庆中期福建盐政制度改革

嘉庆中期，在朝廷平定海上作乱之后，闽浙总督作为朝廷的“代言人”对福建盐政进行了一系列的改革，如加强缉私、废票改引、统一盐砝等，设法加强对福建盐政制度的管理。

(一)加强缉私力度，在关键之处设立哨馆

福建私盐泛滥，严重影响到国家、地方政府的财政收入以及商人的利益。为了解决这一问题，在关键之处设立哨馆，加强巡缉。如嘉庆十六年(1811)，闽浙总督分别在瓯宁县之大夫、小竹地方设立哨馆，在建安县之水北溪口设立哨。；嘉庆十六年(1811)八月，“详准于尤溪县新桥、南平县蛟坑地方设立哨馆驻守梭巡”。

永春州东岭为私盐贩运必经之途，原有哨馆缉私，但是由于前任商人“办理废弛，只存空地”，无人巡缉，私盐遂更加猖狂。嘉庆十八年(1813)，商人萨三捷深受其害，于是建议“照旧设馆安哨，以资巡缉，理合具文详请宪台察核，俯赐檄行该营檄委就近汛弁，在于东岭地方镇防督缉以杜私枭，以卫课地”。

(二)废除由票，改用部引

正如上文在介绍福建各区域具体的行盐方式时所提到的，按照国家规定，福建行盐的凭证应当是“部引”，但是在实际运行过程中，当地官员为了便于管理，使用更加灵活的“由票”作为盐商行盐的凭证，在盐税无法足额上缴的情形下，“由票”的存在威胁到了国家的利益，于嘉庆十五年(1810)废票改引。

之所以行用由票，而将部引“截存道库”有以下几个原因：一是部引上“只开载西路每引载盐六百七十五斤，东南县澳每引载盐一百斤，笼统胪列各县各商赍引买运并未指明一定帮县，场分无所区别，恐滋弊端”，与当时的“专商引岸制”这一细致的规定不相适应。二是缴销残引本有定限，按照规定应该在盐课奏销之后，委员解部查销。但是商帮乃先课后盐，即在完课之后才能领取部引行盐，而“商力日渐疲乏，每至奏销迫届追比严紧始能完课，及至给引配运已值缴残引之期”，才导致将部引存缴道库，给发由票。如若有商人未完成其引额，则会影响当地官员的考成。如果行用由票，且福建行盐商人乃先课后盐，无论盐商是否能将所有盐额销完，都与地方官员没有关系，地方官员只需要将截存道库的部引全数销完造报即可。

(三)革除团秤、砠秤名目

福建盐商在行盐过程中需要经过层层盘验，实际盐斤数需与凭证所记载的盐数相符才可通行贩卖，嘉庆初盘验用团秤，团秤与砠秤之间的关系为：“闽商到场运盐时使用团秤，而盘验时用砠秤，砠秤较团秤每引须多出数十斤，故称申秤盐，亦称展秤盐”。为了集中统一、便于管理，嘉庆中期，革除团秤、砠秤名目改用砝秤，工部铸造，户部校对，颁发的盐砝，经闽浙总督“通饬各场关概遵部颁新砝一律以百斤为一担”。从表面上看这个规定，难以想象它会加深福建盐商疲敝的程度，从经济学的角度看标准化可以降低交易成本、减少投机等行为，提高经济效率，为何在嘉庆十九年(1814)进行的统一盐砝的改革却失败了？

福建官商两帮行盐“赴场配盐则用团秤，到关盘验则用砠秤，所有团秤盐斤以砠秤折申每担多三十斤及五六十斤不等”，且“闽商资本微薄……犹格外加给耗盐以资成本”，盐商尚且可以支撑。但是在地方官员眼中，砠秤、团秤以及盐耗等名目是不符合定制的存在，且经过地方官员查明：“团秤配盐，砠秤折申，实无案牍可稽”，盐砝又是户部颁发，“所有旧用团秤、砠秤均应销毁”。但是嘉庆年间革除团秤、砠秤名目，使得“短给代额盐数，严加整顿”，所谓短给代额盐数，即“盐百斤仅以四十二斤发给，令作百斤售卖，而完百斤之课”，严重侵蚀盐商的利益。

四、结论

针对嘉庆年间福建盐政制度所面临的一系列问题，如海氛不靖、私盐泛滥、官运各帮官员管理不力、帑本帑息过重等问题，地方官员进行了加强缉私、废票改引、统一盐砝等改革，从改革中可以明显看出朝廷设法加强福建盐政制度管理的意图，但是改革并没有充分考虑盐商的利益，没有遵循市场经济的发展规律。嘉庆年间福建盐政的改革没有符合当时社会经济发展状况，导致改革并没有达到增加税收以及加强地方盐政管理的目的，反而加重了盐商的疲敝程度，致使国家以及地方财政收支更加不平衡，福建盐政制度新一轮的改革迫在眉睫。