城镇开发边界性质辨析

徐银婉，李芹芳，刘炫含

（长安大学地球科学与资源学院，陕西西安710075）

引言

党的十九大报告在谈到加快生态文明体制改革，建设美丽中国时强调要加大生态系统保护力度，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作[1]。2019年5月，中共中央国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，科学有序统筹布局生态空间、农业空间、城镇空间等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界[2]。国土是生态文明体制改革的物质对象，也是生态文明建设的空间载体。改革开放40多年来，我国以相对紧缺的资源支撑了中国的快速发展，并将中国打造成世界第二大经济体。在经济高速发展的同时，我国国土空间开发利用面临着许多新挑战和新机遇。比如，中国城镇化的快速进程加上土地财政等因素驱使很多城市本着“GDP崇拜”，盲目追求城市规模，建设用地占用耕地现象屡见不鲜，城市周边耕地数量持续减少，“耕地保护红线”形同虚设，城市生态遭到破坏，环境质量改善难度加大等等。坚持底线思维，把自然本底守住，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线用于加大生态保护力度已成为当前各方最基本的共识。

原国土资源部在2015年5月提出要大力推进绿色城镇化，划定城镇开发边界，并将划定工作由14个城市扩展到全国600个城镇[3]，对于“生态保护红线”和“永久基本农田”的划定，已经出台了国家层面的划定规程和技术指南，时隔4年，只有四川省和福建省出台了地方性的城镇开发边界划定技术规程，国家未出台规程或指南，学术界对其也没有统一的认识，亟需进行充分的研究和探讨。城镇开发边界作为“三区三线”中最需要管控的一条界线，也是和城镇乡村建设发展有着紧密互动关系的控制线，是引导城市空间合理有序扩张的有效手段，也是发挥国土空间规划重要作用的基础，还是国土空间规划关注的核心内容，越来越受到国内外学者的关注。本文对“城镇开发边界”性质进行辨析，期望能够给未来划定城镇开发边界的实践者们有些许启示。

1 城镇开发边界的认识

1.1 国外认识

欧洲发达国家的城镇化建设已历时一个多世纪，经历过城镇无序蔓延阶段并采取了相应措施去限制和引导城镇发展，而中国城镇化发展相较于欧洲发达国家里程短，通过了解国外对城镇开发边界的认识，能给予我国城镇开发边界一些借鉴和启示。

霍华德在19世纪末提出的田园城市理论—通过人口规模预测来控制城镇规模增长，并在中心城区外围设立永久性绿带来限制城镇发展，被看作是城镇开发边界的思想起源。此后的《大伦敦规划》采用了“绿带思想”，在保持了乡村原始风光的同时又阻止城镇的过分扩张，通过实行严格的城镇建设用地开发控制以维护绿带的完整性和开敞性[4]。英国实践的绿带规划划定了一条城镇形态控制线，被看作城镇开发边界的雏形[5]。

美国在20世纪60年代划定了一条城市用地与乡村用地之间的分界线—“城镇增长边界（UGB）”，用于解决“大城市发展范围问题”，其作为一种理论模式强调保护绿色空间，在现实中也是阻挡城镇蔓延的有力屏障[6]。20世纪末是美国“精明增长”运动的萌芽和发展时期，随着实践“精明增长”理念的深入，21世纪波特兰市的“精明增长实验”取得了可喜成绩，摆脱了美国传统的城镇和社区发展模式，成为美国城镇发展的范例和榜样[7]；“精明增长”根据人口和社会经济发展速度预测未来建设用地规模，划定一条阶段性的城镇增长弹性边界，通过对其强有力的控制，在经济快速发展急需建设用地指标的强压下控制城镇的无序蔓延。

1.2 国内认识

张进于2002年将美国在城市增长中运用的管理手段引进于国内，期望用其解决城市增长问题[8]，自此“城镇开发边界”走进中国视野，2014年城镇开发边界开始“喷井式发展”，随着14个试点城市划定开发边界研究和实践的深入，国内学者纷纷提出了自己的认识，但主要从城镇开发边界划定的范围、约束条件和刚弹结合三个视角出发给出定义，其定义和诠释各有侧重，并未统一。

城镇开发边界可分为以下四类：一为城镇形态控制性边界，即城镇建设空间集中开发区域的边界；二为城镇发展弹性边界，即城镇未来发展空间边界；三为城乡地域分界，即城镇区域与乡村区域的边界；四为城镇建设底线，即城镇建设开发活动的绝对禁建区域[5]。城镇开发边界是控制城镇无序扩张有效的空间管控手段和政策工具，受到多种限制和控制型要素影响且以经济、社会和生态综合效益最大化为目标，指引城镇建设向健康可持续方向发展[9]。城镇开发边界是一条根据城镇发展需要动态变化的界线，从时序上可分为刚性边界和弹性边界，刚性边界是城镇发展不可逾越的生态底线，弹性边界是满足城镇自身空间发展时序的预期边界[10]。

结合实践经验和国内外学者们的观点，笔者认为，城镇开发边界是国土空间规划体系的重要内容，在经济、社会和生态环境综合效益最大化的前提下，能够顺应不同城市的自然经济和社会发展规律，满足城市不同阶段人口和城市建设活动扩展需求，引导和控制城市发展形态、明确城市发展规模的空间管控手段和政策工具。

2 城镇开发边界性质辨析

笔者通过国内外对城镇开发边界的认识，研究14个试点城镇开发边界划定内容从“政策性”与“技术性”、“综合性”与“协调性”、“约束性”与“引导性”、“区域性”与“辐射性”、“刚性”与“弹性”五个方面对城镇开发边界性质进行辨析。

2.1“政策性”与“技术性”

城镇开发边界不仅仅是一条用以管控城镇开发建设行为的政策界线，更是一条能够控制城镇扩展速度、发展形态、明确城镇发展规模的技术界线[11]。

“政策性”体现了城镇开发边界是由政府组织对城镇空间进行管理、开发、建设、划定和管控的行为，通过对土地供应的精确管理、土地利用模式和开发强度来控制城镇空间的形态和规模发展[12]。在城镇开发边界划定之前，城镇规划部门早已经划定了“三区四线”、国土资源部门也划定了“三界四区”，这两者都是在政府主导之下防止城镇的无序蔓延的工具，但是从实施效果来看并不理想。

“技术性”表明城镇开发边界的划定不是简单的以人定地或以产定地，城镇具有多元化的内涵并受经济、社会和自然等多因素的影响，城镇开发边界划定的科学性是其发挥控制城镇无序蔓延的前提。在实践中，“正向”划定一般采用元胞自动机模型[13]、人工神经网络模型[14]等方式预测城镇增长趋势，从而确定城镇开发边界；但大多数采用“反向倒逼”法，基于限制和控制型要素，结合“底线思维”剔除不可逾越的生态底线后[9]，采用最小阻力模型[15]、生态安全格局分析[16]等方式来确定城镇开发边界。城镇开发边界的划定要运用合理的科技手段从扩张速度、形态、紧凑度多方面去控制城镇发展，是一项集聚技术性的工作。

2.2“综合性”与“协调性”

城镇开发边界的划定需要综合多种要素并协调它们彼此之间的关系，使城市快速扩张和资源环境达到平衡。

“综合性”体现在城镇开发边界的划定对象高度复杂，在划定时需要研究我国不同发展阶段城镇空间增长的地域性、阶段性特征和内在发展规律，也要总结以往规划管理中各种方式的效用和局限性，还要融合多学科的知识，再结合城镇建成区存量用地的开发进程和非建成区的生态本体空间等多重要素。任何一种空间战略谋划都不是单一的，城镇开发边界不是一条独立划定、独立管理的边界，它应是一条充分利用“多规合一”成果，与三类空间、生态保护红线与永久基本农田之间有着明确的空间边界和逻辑关系界，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，提高国土空间开发保护质量和效率的“综合性”界线。

“协调性”体现在城镇开发边界不是对城市的规模、形态和边界的严防死守，而是在动态协调不同层级、各行各业、各类规划之间的关系。在“国土空间规划”和“全国主体功能区规划”的引导下，城镇开发边界需要在优化开发、重点开发和限制开发中找到其目标定位，将上级部门下发的城镇用地指标落到地，在禁止开发区中起到绝对性的保护作用。由于历史原因，在划定城镇开发边界时要考虑国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划之间的合一与协调，要使城镇周边永久基本农田与生态控制线充分融合，“三线”之间形成合力，协调划定才能共同保障城镇空间格局，杜绝划出一条和现有成果割裂的“一根线”。

2.3“约束性”与“引导性”

城镇开发边界是受到多种限制和控制型要素影响，控制城市规模的一条约束性界线，也是一条能够指引城镇的发展方向，空间拓展形式的一条引导界限。

“约束性”以城镇快速扩张与资源环境之间的突出矛盾为出发点，体现了生态关心、人文关怀和历史关注。城镇发展应尽量远离水源保护区、自然风景区和森林公园等保护“源”地，这是城镇发展的生态底线；为体现新型城镇化“以人为本”的理念，城镇开发边界需保护永久基本农田和城镇重大基础设施；历史文化底蕴浓厚的城镇还应关注文物古迹范围用地。城镇空间在数量、质量上是有限的，“约束性”会是一种长期普遍的存在，而且强度也会不断加大。城镇开发边界的“约束性”还体现在资源管控，通过控制建设用地指标落地的空间位置与数量来调控城市增长规模。

中国的城镇化目前还处在发展阶段，“引导性”体现在城镇开发边界的“增长与约束、需求与供给、动力与阻力”之间的矛盾发展[17]，中国城镇化发展早期高举“发展才是硬道理”的大旗，大范围的出现了土地粗犷使用的问题，所以城镇开发边界的划定不仅要适应当下的城镇发展，还要满足城市未来空间增长的需求，在资源环境限制和城镇发展需求矛盾中寻找最适合城镇发展的速度和方向，“引导性”的目的是明确方向，制定目标，发掘潜力，因地制宜的引导城镇向合理健康方向发展。

2.4“区域性”与“辐射性”

中国国土面积广阔，区域之间发展不平衡，城镇开发边界在不同区域城镇建设重点不同。我国正着力于城市群建设，城镇开发边界的划定不仅要考虑自身要素还要注意城际间的辐射问题，保留城市之间应有的安全距离。

“区域性”体现在城镇化水平不同的城镇开发，保护力度和侧重点也不同。上海通过严控增量、盘活存量、集约复合、弹性适应来推动低效建设用地减量化，在城市内部进行填充式发展；西安通过保底线、明路线、定四线、守界线来提高城镇空间发展的质量，促进城市空间健康发展[18]。中国的城市并非是“千城一面”，在东南沿海城市化水平较高的地区以限制性开发和存量优化为主，注重城镇的空间填充式和紧凑化发展，强调城镇建设用地的高集约与高节约，由外延扩张向内涵提升转变，旨在有限的区域内科学合理的发挥更大的可能；中西部城镇化水平不断提高和人口规模持续扩大的地区以保护性开发和增量建设为主，注重城镇化水平的提升和格局的优化，强调城镇空间的合理扩张，旨在推动质量与数量同步发展的城镇化建设[19]。

“辐射性”体现了城镇的服务范围，城镇开发边界不应只限于单个城镇的发展，还应注意与周围城镇的连带关系，形成城际间的互补网络，彼此之间相互促进，带动城市群的正向发展，向实现“多赢”的方向努力。但每个城镇又是独立的个体，在探索城市开发的最远距离时，必须要考虑社会经济发展能力和城镇综合承载能力，这个拓展的最大范围不可延伸到其他行政区域，所以在城际建设区之间会有一定的距离，这个距离有助于减轻城际间污染问题，实现城镇开发边界与自然生态边界的有机结合及生长空间格局的构建[20]。

2.5“刚性”与“弹性”

城镇开发边界的“刚性”是指市域范围内城镇建成区扩展的极限，是规划下集中建设区面积和形态变化的“天花板”；城镇开发边界的“弹性”是指阶段性内允许城镇建设用地增长边界[21]。

“刚性”体现在城镇建成区扩展极限和建设区形态两个方面，落脚在城市发展面积与空间发展方向，是城镇发展的“终极蓝图”。根据诺瑟姆“城市化过程曲线”[22]，城镇化率将稳定在80%左右，城镇化率高低和常住人口数量有着密不可分的关系，对城市的影响也不仅仅体现在城镇建成区上，所以刚性开发边界要牢牢把握“底线思维”，根据限制和控制性要素的分布状态，在致力于提高建设用地节约集约利用度的基础上考虑人均居住舒适度来划定，是基于生态保护所能达到的最终规模界线。

“弹性”体现在城镇开发边界应根据经济和社会发展情况，通常以10年为一阶段性划定的城镇开发边界，“弹性”过紧会限制城市发展，刺激房价；过松又起不到阻止城市无序蔓延的作用。借鉴波特兰的经验再结合我国国情，建议以城市新增建设用地总面积的15%作为弹性预留空间，在城镇化较低的地区可以适当增加弹性空间，在城镇化较高的地区适当缩减弹性空间，促进城市向内填充式、紧凑式发展[23]。在“弹性”边界实施过程中，预留的弹性空间在规划期间内不断调整，政府主导的城市蔓延行为会在下一次规划期内被合法化，这种被动去迎合市场需求的空间发展模式与城镇开发边界理念相违背，也注定会在历史长河中被淘汰[24]。

3 结论与展望

城镇开发边界是具有“政策性”与“技术性”、“综合性”与“协调性”、“约束性”与“引导性”、“区域性”与“辐射性”、“刚性”与“弹性”的，从单纯控制城市蔓延，保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造新形势下国土空间综合作用的根据需求不断变化的城镇发展管控的动态界线。划定城镇开发边界的着眼点不是当前，而是未来，要从新型城镇化、全面生态化、深层数字化、治理现代化的空间规划新思维去思考，去探寻新兴的城镇开发边界划定思路。城镇开发边界是对未来发展的一种谋划和预判，肩负着向人们展示城市未来发展的使命。城镇空间未来发展有多种可能，社会和自然要素之间互相关联的复杂性在未来空间发展中会呈现越来越不稳定的状态，在划定城镇开发边界时不能就事论事去安排空间的利用方式，需要考虑长远性和全局性发展。