论粤港澳大湾区环境立法的协同

谈 萧,黄梦慧

(1.广东外语外贸大学 广州绿色发展法治研究中心，广东 广州 510420；2.广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420)

2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议将粤港澳大湾区首次写入政府工作报告，粤港澳大湾区上升到国家战略层面。2017年7月1日，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》正式签订，文件中提出生态优先、绿色发展的合作原则，要将粤港澳大湾区建设成为绿色低碳湾区。[1]2019年2月18日，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出建设发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群，并在专门章节中对如何加强粤港澳大湾区的生态文明建设做出了进一步的规划。[2]在绿色低碳湾区的建设中，生态环境与经济增长相协调发展的重要前提和保障在于法律制度的制定和执行，环境立法就是其中一个重要的环节。环境立法为环境治理提供了坚实的法律制度保障。[3]当环境法律失灵，即已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象出现时，就会发生地方政府环境治理失灵的情况。[4]因此，在推动粤港澳大湾区经济发展的同时，正确认识生态环境的重要性和整体性特点，突破行政区划限制，加强环境立法协同成为应有之义。鉴于粤港澳大湾区特殊的政治及法律背景，要切实发挥环境立法效果，避免走弯路、失实效，首先要解决的就是环境立法协同的问题。

一、粤港澳大湾区环境立法协同的动因

(一)直接动因：生产要素跨区域自由流动性的增强

随着社会主义市场经济的产生与发展，区域间生产要素的跨区域流动使得地方政府之间的利益冲突出现并增强，同时以GDP为考核核心的地方干部考核机制及城市间竞争机制也在潜移默化地加强地方之间的竞争意识，追求地方经济利益最大化成为地方发展的惯性，绿色、可持续等关键词在经济增速、增量面前难以得到重视。区域的健康持续发展要求区域经济发展不能只看增长的数量和速度，更应当重视发展的质量。相比交通、人口等要素来讲，环境问题在区域治理中比其他要素都要重要和突出。环境系统的整体性和环境后果的严重性及不可预估性，决定了区域中任何一个地方的环境问题都有可能对该区域的整体生态系统造成影响。生产要素跨区域自由流动性的增强使得跨行政区环境治理模式的弊端开始显现出来。[5]35-36传统的以行政疆界为约束的环境治理模式所导致的地方保护、重复建设、交流障碍、边界衰竭等问题日趋严重，已经影响到了区域的可持续性发展，这对区域绿色发展提出了更高的要求。

当前，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，国家全面深化改革取得重大突破，在国家新发展理念的引领下，粤港澳大湾区的发展有着难得的历史机遇。人员、物资、资金、信息、资源、能源等生产要素跨区域便捷有序流动，为粤港澳大湾区的发展提供了新动能，也为内地与港澳地区更紧密合作提供了示范。与此同时，粤港澳大湾区内行政分割明显的局面也正遭受着冲击。生产要素跨区域自由流动性增强的趋势要求打破行政区环境治理的模式，改变地方保护主义的观念，加强区域内各行政区之间环境治理的合作与协调。因此，生产要素跨区域流动增强对绿色发展提出更高要求，这是推动粤港澳大湾区环境立法协同的直接动因。

(二)现实动因：区域环境合作治理的常态化

随着改革开放深入推进，我国跨行政区域的经济活动和社会事务越来越多。以往依靠单一地方政府就可以解决的问题，现在已经不能通过自上而下的“内向型行政”方式来解决了，加强地方政府的合作治理成为大势所趋。特别是在环境治理方面，由于自然资源的差异和越来越多跨地区的资源保护、防治污染等公共问题的凸显，各地区之间通过合作共赢来实现利益最大化的环境合作治理需求越来越迫切。但由于受到财政、科学技术、人才支撑等因素的制约，面对河流整治、大气治理等已经超越单个地方政府职权的公共事务时，地方政府往往束手无策亦或想要“搭便车”，进而导致“公地的悲剧”。

世界上其他湾区的发展历程说明湾区建设需重视生态环境的保护。19世纪50年代旧金山湾区城市化发展开始起步，但随之而来的就是严重的环境污染问题，到60年代末，旧金山湾区的臭氧每年几乎超标百倍。[6]为改变这一状况，旧金山湾区成立保护发展委员会对湾区进行生态环境治理。东京湾区同样在湾区经济快速发展的同时面临着严重的生态环境问题，经历了“恶化—重点治理—改善”的环境治理过程。粤港澳大湾区由广东省九市和香港、澳门两个特别行政区组成，三面环山、三江汇聚，自然地理条件优越，但其持续发展也同样受到生态环境方面的束缚。例如，在大气污染治理方面，臭氧治理问题、以道路移动源和船舶排放源为主的移动源带来的大气污染等环境问题凸显；在水环境污染方面，随着区域工业化和城镇化进程的加快，区域水环境持续恶化，虽然近年来水环境污染情况有所改善，但深圳河、练江、石马河等部分跨区水环境改善压力仍很大。[7]231-232因此，随着粤港澳大湾区经济的进一步发展，面对一系列亟待解决的环境公共治理问题，加强区域内政府间的合作、形成区域环境合作治理的常态化已成为一个必然趋势，这是推动粤港澳大湾区环境立法协同的现实动因。

(三)制度动因：“一国两制三法域”

法律的功能在于调解各种错杂和冲突的利益，追求并实现利益的最大化。对利益进行衡量的过程实际上就是进行价值选择、确定立法价值取向的过程。粤港澳大湾区环境立法协同的过程，就是在“一国两制三法域”下利益衡量的结果。

不同于世界其他湾区或者国内其他跨行政区划的环境区域，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区都处于同一法系及政治经济制度之下，京津冀和长三角亦同处于社会主义法系、实行社会主义制度，而粤港澳大湾区有着特殊的制度和法律背景，即“一国两制三法域”。粤港澳三地同属一个国家，但社会制度不同，其利益取向、社会观念、社会氛围不同；法系不同，其法律理念、法律价值、法律体系等诸多方面也存在巨大差异。这些不同为粤港澳大湾区的区域发展带来了难得的发展机遇，也使得大湾区立法合作中矛盾冲突更为复杂多样，增加了大湾区环境立法的难度，做好环境立法协同工作迫在眉睫。

“一国两制三法域”的特殊制度背景是推动粤港澳大湾区环境立法协同的制度动因。这对粤港澳大湾区的环境立法协同提出了诸多问题，包括：如何处理中央与地方的关系，如何处理中央全面管制权与特别行政区高度自治权之间的关系，如何处理粤港澳三地之间的关系，如何处理发达地区与不发达地区之间的发展权关系，如何处理经济发展与环境保护之间的关系，等等。回答和处理这些问题的过程就是一个利益衡量的过程，是对环境公平这一价值取向的回应。环境公平是环境立法中的一个重要价值衡量，是指所有主体在环境保护和资源开发利用上处于一律平等的地位，所享有的权力和承担的义务也同样相等。[8]160在“一国两制三法域”的制度背景下实现环境公平，就要求粤港澳大湾区在环境立法时必须格外关注立法协同的问题，通过环境立法协同工作，处理好大湾区内各类型的利益冲突，实现环境协同治理效益的最大化。

二、粤港澳大湾区环境立法协同的现状及存在问题

粤港澳大湾区的大气、水、土壤及人类活动等共同构成的生态系统是大湾区可持续发展的自然基础。加强粤港澳大湾区的生态文明建设是将粤港澳大湾区建设成为国际一流湾区的重要环节。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确提出要推进生态文明建设，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以建设美丽湾区为引领，着力提升生态环境质量，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现绿色低碳循环发展，使大湾区天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。”[2]

由于粤港澳三地所处的发展阶段和经济水平不同，因而地区发展目标存在着差异，自然也导致各地环境治理的标准和要求不同，加之法律模式、立法体系等各方面的差异也为粤港澳大湾区的环境合作治理带来了一定的难度。就各地立法体系来看，广东省的环境治理主要是遵循以《中华人民共和国宪法》为根本、以《中华人民共和国环境保护法》为基本法、包括环境污染防治法、自然资源保护法、以节能减排为主要内容的环境法体系，此外，广东省还先后制订或修订了包括《广东省环境保护条例》等多部环保法规，印发了《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等环保政策。而香港的环境治理则主要由一系列的条例构成，包括控制污染(《空气污染管制条例》等)、保护自然(《郊野公园条例》等)和环境评价(《环境影响评估条例》)三部分。此外，还有《联合国气候变化框架公约》等环保国际公约。澳门的环境治理主要以《环境纲要法》为环境保护基本法，同时以其他法令例如《澳门环境噪音管制规则》《控制及减少使用可减弱臭氧层之物质措施》《无铅汽油之特征及使用条件》等对数据性的准则作进一步约束。不同的法律模式和立法体系体现出了粤港澳三地各自不同的环境发展要求。如何在粤港湾大湾区的建设中，既保有地区绿色发展的特性，又在差异中形成合力，实现区域绿色发展利益最大化，考验着粤港湾大湾区环境立法协同的能力。

事实上，粤港澳大湾区内的环境治理合作已经进行多年。现有的推动粤港澳大湾区环境治理的合作机构主要有：粤港持续发展与环保合作小组(1990年成立粤港环境保护联络小组，2000年更名为“粤港持续发展与环保合作小组”)和粤澳环保合作专责小组(2000年成立粤澳环保合作机构，2002年5月成立“粤澳环保合作专责小组”)，主要负责粤港澳在环境治理合作上的政策制定和管理，各地根据实际需要下设了多个专项小组，例如珠三角空气质量合作专项小组、东江水质保护专题小组等。粤港澳大湾区环境治理合作基本上是依托粤港澳政府间的联席会议制度，主要以区域规划纲要、政府间合作协议等形式进行，前者主要包括《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004—2020年)》《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005—2010年)》《珠江河口综合治理规划》《共建优质生活圈专项规划》《珠江三角洲地区生态安全体系一体化规划(2014—2020年)》《珠三角国家森林城市群建设规划(2016—2025年)》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等，后者主要包括《泛珠三角区域合作框架协议》《泛珠三角区域环境保护合作协议》《泛珠三角区域环境保护产业合作协议》《广佛肇经济圈建设合作框架协议》《粤港环保合作协议》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深圳市东莞市惠州市饮用水源与跨界河流水质监测工作一体化协议》《粤澳环保合作框架协议》《珠澳环境保护合作协议》《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》《中山珠海两市跨界区域防洪及河涌水污染综合整治合作协议》《2016—2020年粤港环保合作协议》《2017—2020年粤澳环保合作协议》《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》等。虽然粤港澳三地之间已经采取了不少措施推动粤港澳大湾区的环境保护工作，但目前粤港澳三地的环境合作治理在立法协同上仍存在一些问题。

(一)立法协同体系尚未形成

粤港澳大湾区在环境保护方面有着不少的规划纲要和合作协议，其环境合作治理已经有了一定的实践基础，但这种以规划纲要和合作协议为主的环境法律治理模式存在不足：

第一，纲领性和原则性较强，可操作性较弱。大量的规划纲要和合作协议虽对粤港澳大湾区的环境治理起到一定的指导作用，体现出了大湾区内各方政府在环境方面的高度渗透性和不可分割性，以及对环境治理的跨部门、跨行政区域性有着准确认识，但若不能将其细化为具备协调性和可操作性的有效制度并加以切实落实，大湾区的环境合作治理将难以为继。[9]61

第二，缺少相应的责任条款。纵观粤港澳大湾区在环境治理合作方面的规划纲要和政府合作协议，可以看出大湾区内现有的环境治理合作中鲜少有关责任条款的规定。究其原因，一是由于地方事权的有限性，我国法律对地方政府在各自辖区内的环境责任有着明确的规定，但是对于区域环境责任的主体、边界、责任承担并没有明确的规定，规划纲要及合作协议的各方主体虽然认识到了生态保护的重要性，但未必愿意在其中增加责任条款给自己增加约束，特别是那些亟需发展且环境治理能力较弱的落后地区。二是责任条款的设定必然伴随着对于责任追究主体、责任形式和追责程序的需求，不先解决前述问题，责任条款只能沦为一纸空谈。但是在粤港澳大湾区中，如果是由同一上级政府介入主持的规划纲要和合作协议，那么尚且还有追责的权力依据，而如果是同级政府之间的追责，那么如何追责、责任形式如何体现就有待探讨了。

第三，法律约束力不明确。粤港澳大湾区的环境立法协同大多是以政府区域行政规划及区域行政协议进行的，在立法协同上主要体现在软法层面。软法是一种法律效力结构未必完整，无需依靠国家强制保障实施，但能够产生社会实效的法律规范。软法虽然有着弹性和灵活性强的特点，可以突破“一国两制三法域”以及传统行政区划等多重因素的束缚，弥补硬法滞后性、刚性引起的制度缺位与失灵的不足，推动中央与粤港澳地方政府对区域公共问题进行沟通协商，在平衡各方利益的基础上达成共识，承载着众多的公共治理功能，[10]但软法也有着一个最大的缺陷，即软法的法律约束力存在不明确性。与硬法主要依靠国家强制力保障不同，软法实现其所反映的国家意志之外的公共意志，主要是依靠社会公权力。[11]目前粤港澳经济一体化中通过平等、自愿和协商形成行政协议等软法进行公共治理是一种不得已的次优选择。[12]依照现状来看，如果区域行政协议中的一方政府主体未能履行协议，软法也难以通过强制的方式来保障合作协议的履行，这时协议的初衷和设想可能就难以实现。粤港澳大湾区的环境治理最终还是需要有法律强制力的保障。

第四，粤港澳大湾区的环境立法协同性不足。粤港澳大湾区的环境保护合作协议大多是大湾区内几个城市之间的协议，没有将大湾区的所有城市都涵盖在内。要将粤港澳大湾区建设成为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造成为高质量发展的典范，除了实现经济发展、文化交流、社会和谐，还应重视弥补生态环境的短板，使大湾区全面高质量发展。随着粤港澳大湾区区域经济的进一步发展及城市化的快速推进，大湾区内出现生活污水处理率低，城市生活垃圾无害化处理率低，大气污染物排放量巨大，在城市间输送、转化、耦合，导致出现细粒子浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高、灰霾严重等现象，这正反映出了大湾区存在着环境管理协调不足、缺乏联动机制的问题。[13]目前粤港澳大湾区各方政府在环境保护合作上的深度显然还不够，环境立法协同体系尚未形成。

(二)环境立法协同工作机构有待完善

粤港澳大湾区的环境立法协同是一项系统工程。粤港澳大湾区内各方之间不存在隶属关系、立法水平也存在差异，要实现各方主体的平等交流而非个别主体之间的沟通，发挥环境立法在区域环境治理中的引导、规范作用，促进环境立法协同的实施，就必须有一个强有力的立法协同机构作为平台。虽然多年来，粤港澳三地构建了以联席会议为核心的合作机制，在联席会议框架下，通过建立粤港、粤澳环保合作小组及其下设的专责(项)小组落实执行相关环境合作规划、协议和行动方案，[14]但粤港澳大湾区目前尚未有一个专门针对本区域的环境立法协同工作小组，环境立法协同模式松散，呈现出各自为政的局面。现有的由广东省分别与香港、澳门成立环保合作小组的环保合作形式已经不足以适应粤港澳大湾区生态文明建设的要求，急需建立、完善环境立法协同工作机构，针对治理大湾区内的突出环境问题进行立法协同，增强环境协同治理的全局性。

(三)环境立法协同保障机制不健全

粤港澳大湾区的协调发展是一项浩大的工程，需要各方面协同工作，其中也包括地方立法工作。随着生产要素自由流动性的增强、区域经济的快速发展，区域内法律与经济、社会、环境之间的冲突以及法治系统内立法、行政、司法等相互之间的冲突问题日益凸显，迫切需要环境立法协同。在区域社会治理中，区域法治系统具有其复杂性与不确定性。区域法治系统只有实现自身的协同发展，方能发挥其促进区域社会发展的作用，否则非但不能促进区域社会的和谐发展，甚至可能阻碍区域社会的发展。[15]目前粤港澳大湾区的环境治理法律文件，对大湾区生态文明建设虽试图构建协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的保障机制，但较为分散，仍然没有形成体系化、长效化的环境立法协同保障机制。

三、粤港澳大湾区环境立法协同的路径

协同视野下的系统功利主义把经济发展和生态保护看作彼此协同的两个子系统，二者可以相互补充、相得益彰。它不仅主张发展经济以有利于增进人类的福祉，而且注重保护好生态环境以有利于人类的生存与发展，只有二者协调发展，才能使民众得到最大的幸福，从而在社会复杂系统的支配下平稳地向前发展。[16]167-168环境立法协同的过程就是协调经济发展与生态保护的过程。推动粤港澳大湾区的可持续发展，加强粤港澳大湾区的环境治理，离不开环境立法协同的有效推进。针对粤港澳大湾区环境立法协同存在的问题，相关完善的主要路径有：

(一)建立粤港澳大湾区环境立法协同工作机制

生态环境是一个具有外部性、空间外延性的复合系统。[17]生态环境的特性使得大气污染、水体污染等问题呈现出区域性特征，打破了行政区划的界限。环境的跨区域协同治理要求环境立法的保障。例如，在水污染防治上，不论是中央立法层面，还是地方立法实践，基本上我们可以看到相关规定都是集中于流域行政权属的划分，但是针对跨区域水污染的协同治理却存在着立法上的空白。粤港澳大湾区的区域环境立法协同是大湾区内经由地方立法权合作开展的立法协作，环境立法协同工作应紧紧围绕大湾区环境立法活动，即如何促成大湾区环境治理合作的实现，以及如何协同大湾区的环境立法活动使其顺利进行。在面对粤港澳大湾区环境立法协同体系中存在的可操作性较弱、责任条款缺失、法律约束力不足、协同性不高等问题，应当进一步完善大湾区的环境立法协同工作机制，为大湾区的环境立法协同工作提供规范的指引和依据。环境立法协同工作机制的形成与完善关系到粤港澳大湾区环境立法实践的发展程度，环境立法协同工作机制的运转也关乎着粤港澳大湾区环境立法水平的高低。但目前，无论是长三角还是京津冀地区，亦或是粤港澳大湾区，一套完整科学的环境立法协同工作机制仍在被探索之中。粤港澳大湾区应抓住区域发展和生态文明建设如火如荼推进的大局，力争为我国区域环境立法协同提供示范。

粤港澳大湾区的环境立法协同工作机制应当始终做到全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”“高度自治”的方针，严格依照宪法和基本法办事，妥善协同各方主体，尊重各方立法权限，增强环境立法的协同性以及可操作性。粤港澳大湾区环境立法协同应界定区域环境立法的主体、客体、程序，为大湾区环境立法提供指引，使大湾区内各个地方在参与大湾区的环境立法活动时有规则进行指引、有章程可以遵循，从而推动大湾区环境立法活动的高效进行。同时，应注意在不同的立法阶段，需要协调和平衡利益的内容及侧重点有所不同，环境立法协同工作机制应当贯彻到环境立法的各个环节，包括区域环境立法准备阶段的协同(立法规划、立法起草论证)、环境立法确认阶段的协同(立法主体、立法文本、立法程序)和环境立法完善阶段的协同(冲突解决、立法解释、立法后评估)。[18]156-160在粤港澳大湾区的环境立法协同中，还应重视对于《粤港澳大湾区发展规划纲要》等规划纲要和合作协议的细化及落实，通过各方在地方事权范围内行使地方立法权的方式，将大湾区生态文明建设的发展目标、基本原则和重点领域落实到大湾区的建设当中。最后，应通过增加责任条款，督促各方承担区域环境治理责任，以立法的方式弥补纲要和协议法律硬度不足的缺陷。

(二)成立粤港澳大湾区环境立法协同工作小组

在最一般的层次上，公共池塘资源占有者所面临的问题是一个组织问题：如何把占有者独立行动的情形改变为占有者采用协调策略以获得较高收益或较少共同损失的情形。[19]65单单依靠纵向的资源控制和约束并不能达到环境治理效果最大化的目标，横向的沟通合作渠道在区域环境治理中的作用是不可忽视的。粤港澳三地由于有着各自不同的环境标准，如何在协同中寻求统一，横向的沟通合作必不可少。例如就粤港澳大湾区的水环境问题而言，一个流域的保护需要生态环境、水利、渔业等多个行政职能部门的相互配合，且不论粤港澳三地之间的关系，就单单是广东省就已存在众多需要协调的问题。例如西江的水流域保护，就涉及到了广东省与云南、广西的流域管理部门之间的关系，还涉及到了广东省内西江流经的云浮、肇庆、佛山、广州等市政府之间的关系。[20]跨流域或跨区域的环境合作治理是对我国行政科层制的一种考验，区域之间的环境合作治理亟需有一个机构来进行协同。但是，就目前粤港澳三地的环境合作机构来看，基本上都是三方之中两方的合作，例如粤港持续发展与环保合作小组、粤澳环保合作专责小组，尚未形成三方之间的共同合作交流。因而，一个为粤港澳三地提供专业、平等、沟通及时的环境立法协同平台至关重要。

粤港澳大湾区环境立法协同工作小组可以由粤港澳三地的地方立法机关代表、地方政府代表及专家学者组成，主要工作内容包括：环境立法规划计划协同、起草环境法律法规工作协同、环境立法工作推进协同、环境立法成果共享等方面。例如在制定环境保护工作立法规划时，应当考虑到不同地区的差异和行政区域之间的相互影响，在规划的过程中，通过环境立法协同工作小组这一机构和平台，对于立法中调整的内容和标准特别是对行政区边界的环境问题，进行不断地磋商和调整，在协同中寻求统一和区域环境利益最大化。粤港澳大湾区环境立法协同工作小组要坚持如下三个原则：

第一，坚持“一国两制”的原则。在粤港澳大湾区环境立法过程中强调“一国两制”原则，是对我国宪法和法律的尊重，是对港澳地方高度自治权的尊重，也是对大湾区建设不等于“区域一体化”的表态，有利于打消港澳在政治制度上无必要的担忧和顾虑，进而推动港澳融入国家发展大局。

第二，坚持尊重发展规律、立足地方实践的原则。事物的发展有其客观规律，粤港澳大湾区各城市在地理位置上紧密相连、经济往来密切、文化同根同源，随着大湾区的进一步发展，各城市之间的关系必将更加紧密，相互影响也必将加深。现在粤港澳大湾区面临着区域发展空间陷入瓶颈、资源能源约束趋紧、生态环境压力日益增大、人口红利逐步减退等问题日益凸显的局面。有关粤港澳大湾区的环境立法协同，应当立足地方实践、尊重发展规律，既要抓住大湾区大发展的机遇，也要直面这一过程中所带来的环境保护方面的挑战。

第三，坚持互利共赢原则。粤港澳大湾区的发展过程是一个生产要素相互流动、各方相互补充配合的过程。要使粤港澳大湾区的环境立法能够协同进行、抓住粤港澳大湾区各类重点环境问题，就要坚持互利共赢原则。区域发展的关键是利益的平衡，粤港澳大湾区内各主体均拥有地方立法权、主体之间的发展水平存在着差异，要平衡好发达地区与落后地区的利益，避免发达地区基于其优越地位而不愿带动其他地区的发展，避免落后地区陷入地方保护主义的恶性循环当中，就要始终坚持互利共赢的原则。当互利共赢成为区域发展中各方共同的目标时，才能激发各方的积极性，共同推动粤港澳大湾区的生态文明建设。

(三)完善粤港澳大湾区环境立法协同保障机制

粤港澳大湾区的环境立法要发挥出最大的效果，就应当重视其全过程的立法协同，这是一个复杂的系统性工程，要使其发挥最大效用，离不开保障机制的落实。当前，粤港澳大湾区的环境立法协同还缺乏相应的工作配套机制作为支撑，主要建设内容包括：

第一，建立环境立法信息共享机制。“立法具有高度的信息依赖性，而所依赖的这些信息既包括可供立法者选择的规则的信息，也包括规则所生存的社会环境的信息。同时，这些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法时总是面临信息不足的困境。”[21]20环境立法信息的交流与掌握关系到环境立法的质量，特别是在粤港澳大湾区复杂的经济政治背景下，及时了解大湾区环境资源状况、环境治理现状、各方实际情况及社情民意等信息对于环境立法来说十分重要，对环境立法信息掌握的充分度和把握的准确度是环境立法协同工作不可缺少的内容。粤港澳大湾区的环境立法信息共享机制包括但不限于立法前各地的调研信息、大湾区现有的环境立法实施情况等。环境立法信息的共享，有利于环境立法协同工作小组开展粤港澳大湾区环境法律法规等的清理和梳理，有利于环境立法协同工作把握住立法过程当中的问题与效果，增强立法工作的可预见性和科学性。

第二，建立环境立法成果共享机制。环境立法成果的共享并非简单的立法后立法文本的交流，也不意味着各方环境立法要事无巨细的相同。立法成果的分享包括立法各个阶段立法经验、技术、文本等的交流学习和借鉴。粤港澳大湾区内各地区之间发展存在着较大的差距，各地之间的发展定位也并不相同，环境立法的能力和技术也存在不能忽视的差距，因此在大湾区环境立法过程中及时共享各方阶段性立法成果，使各方在立法中能及时了解到其他相关方的想法和实际，可以进一步推动大湾区环境治理合作的协同性，有利于环境立法协同工作小组掌握大湾区内不同地区的环境差异和立法实践差别，准确判断大湾区内不同地区立法的优劣，进而发扬先进、发现不足、总结经验，从而提高粤港澳大湾区的环境立法质量。

第三，建立环境立法协同性评估机制。“区域环境法治最典型的特征就是协同性，是区域内不同行政区各类主体的协同行动及其结果与状态。”[22]对于区域环境立法的评估，核心评价标准在于评估其协同性。粤港澳大湾区环境立法协同性评估机制的内容可以分为横向和纵向。横向上，主要包括立法主体之间的协同和立法之间的协同。前者主要是指除主导立法的地方政府或者人大之外其他利益相关主体参与环境立法的程度。区域环境治理是多元主体的环境治理，环境治理主体的多元性、公众等利益相关主体参与区域环境立法方式的多样性以及参与的深度和质量，都是粤港澳大湾区环境立法协同性评估的重要内容。后者主要是指粤港澳大湾区内部各地之间的环境立法是否协同、是否符合区域环境协同治理的共同利益。纵向上，包括立法过程的协同，例如是否遵循立法计划、立法解释是否与其他地区协同；上下位法之间是否存在冲突；实施效果是否达到环境立法协同的预期等。协同工作伴随着粤港澳大湾区环境立法的全过程，建立环境立法协同性评估机制，对经过环境立法协同所颁布实施的大湾区环境立法进行分析评价，判断总结其是否实现了预期的环境立法协同效果，并提出评估意见，有利于促进大湾区环境立法从形式协同走向实质协同，实现跨区域环境治理法律保障的统一。

第四，构建公众参与环境立法协同的机制。在法治社会的推动下，民主立法已经逐渐成为各地立法的重要原则，各地立法活动也基本具备公众参与的途径。环境立法协同工作同样也需要公众的参与。区域法制是新生事物，区域环境治理更是一个新兴且关乎公众切身利益的课题。区域环境治理在我国还缺乏足够的实践经验，如何实现环境立法协同还在探索和实践之中，需要发挥立法协同机构、立法机关和公众等相关利益主体的智慧。在粤港澳大湾区特殊的制度背景下，各方民众在法律价值、法律认同等观念上可能存在差别，如何使公众对于大湾区环境立法协同有着更高层次的认同和理解、增进相互沟通和信任，构建公众参与环境立法协同机制就是一个很好的选择。在粤港澳大湾区环境立法协同的整个过程中，都可以让公众参与，包括立法规划、起草论证、审议等等；要畅通公众参与渠道，可以根据不同阶段的需要设立不同的参与方式，例如向社会公开征求意见、座谈会、论证会和听证会等等。另外，在粤港澳大湾区的环境立法协同工作中，还要重视制定、细化和落实公众参与环境立法协同的机制，避免将其束之高阁，最终流于形式。

四、结论：粤港澳大湾区环境立法的纵横协同

要将粤港澳大湾区建成为世界一流湾区，就要在推动生产要素自由流动、促进经济发展的过程中，充分考虑生态环境的承载力、自然资源的约束力和人口增长的压力，加强生态文明建设，树立绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境，形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。环境立法是区域环境治理的重要制度内容，加强环境立法协同是环境立法的重要保障。粤港澳大湾区的环境立法协同可以分为纵向和横向。纵向上，粤港澳大湾区环境立法协同机制应该贯穿于环境立法活动的全过程，结合大湾区发展实践，协同各阶段存在的矛盾及利益冲突。横向上，要协同好各方立法主体之间的关系，遵守宪法和法律，使各方能够在立法权限范围内处理好环境治理这一公共事务。