发达省份缩小域内地区差距的理性思考——基于苏粤比较维度

曹宗平，熊梦婷

(1.华南师范大学 经济与管理学院，广东 广州 510006；2.华南师范大学 高质量发展研究中心，广东 广州 510006)

一、文献综述

多年以来，学者们一直关注广东区域差距问题，对不同时期广东区域差距的表征、引致的原因以及缩差的举措等主题展开持续探讨。罗浩从全省总体上差距、区域间差距和区域内差距三个角度考察了广东经济差距的变动情形后指出，改革开放以来，广东总体差距变化较小，其他两类差距则明显扩大，呈现出贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”。[1]陈淳、肖玲把导致珠三角与粤东西北地区经济差距的原因归结为自然条件、经济政策、产业结构、人口素质和基础设施等五个方面的差异，并总结出促进广东区域经济协调发展的对策。[2]陈来卿认为，由于自然条件、经济基础、开放政策时序等方面的不同最终形成了由珠三角向粤东西北地区递减的区域差异格局，并强调在全球化背景下广东区域经济运行环境及区域经济发展的主导力量已经发生了变化，其区域调控政策亦亟待调整。[3]周运源、杨洲提出，改革开放后广东维系了三十年的高速发展，市场竞争也导致区域经济发展极度不平衡；如何缩小区域差距不仅影响广东经济可持续发展，而且也是广东率先实现基本现代化必须解决的重大问题。[4]陈恩、李道庆认为，外商直接投资区域分布失衡是造成广东区域经济发展和收入差距扩大的重要原因，实现外商投资在全省的均衡布局和优化发展，才是有效解决广东区域发展和收入差距的根本之策。[5]

钟和研究发现，尽管近年来珠三角与粤东西北之间的相对差距适度缩小，但受地理条件、经济基础、历史文化、体制机制等多重因素的影响，广东区域发展不平衡问题依然相当突出。[6]王少剑、方创等通过模型分析揭示，改革开放以来广东区域经济总体差异呈增大趋势，并表现出一定程度的波动性，其最主要影响因素包括市场化、全球化、投资水平和简政放权。[7]安虎森、张古比较了广东、江苏和山东三个发达省份的内部发展差距，重点测算了1996—2013年间三省的基尼系数，结果发现广东不仅基尼系数最高，且下降的时滞最长，说明广东区域差距最明显，且缩差工作相对滞后。[8]段亚琳利用2000—2012年相关数据构建了空间计量模型对广东区域差距展开探究，结果显示，珠三角与粤东西北地区的经济水平存在明显差异，但差距扩大的速度有所减缓。[9]曾灿、张司飞等提出，1994—2016年间广东区域经济差距演变轨迹呈现较为显著的倒“U”型结构，广东缩小区域经济差距的重点在于加快粤东西北地区的发展速度。[10]

梳理文献发现，多年来尽管学者们研究广东区域差距的成果较为丰富，但是从发达省份比较视角展开剖析的则比较鲜见，而且侧重于苏粤鲁三省基尼系数的大小及走势比较，其他方面的对比分析则很少涉及。因此，倘若选择某一个在缩小区域差距方面做得较为出色的发达省份与广东进行比较，那么无疑将有助于挖掘广东缩差工作长期滞后的深层次原因，并能从参照省份缩差实践中获得更多启迪，以便推动广东缩差工作高质量发展。

二、进一步探讨缩小广东区域差距的必要性

广东区域分化过大问题早已进入顶层设计视野。2010年3月时任广东省委书记汪洋同志针对当时广东悬殊的区域差距曾说过：“到现在这个发展阶段，全国最穷的地方还在广东，这是广东之耻，是先富地区之耻”。2018年10月习近平总书记考察广东时再次强调：“要下功夫解决广东城乡发展二元结构问题，力度要更大一些，措施要更精准一些，久久为功，把短板变成‘潜力板’；要发挥粤东西北的长处和优势，促进一二三产业均衡发展，不断拓展广东发展空间、增强发展后劲”。不言而喻，这是对广东未来发展的殷切期许，更是对广东缩差工作提出的更高要求。

改革开放以来，广东和江苏充分利用各自的比较优势，逐步发展成为我国经济最发达的省份之一。2019年，从地区生产总值(以下简称GDP)、一般公共预算收入、外贸规模、城镇化率等多项总量指标及其增速上看，广东都要明显优于江苏(见表1)。不过，从各项指标的人均量尤其从省内不同区域间的差距上看，江苏的成绩则更为突出。

表1 2019年广东省与江苏省某些典型总量指标比较

从行政区划上考察，广东拥有全国最多的地级市及以上行政单元，包括广州和深圳2个副省级城市和19个地级市，习惯上划分为珠三角、粤东、粤西和粤北四大板块。江苏下辖的地级市及以上行政单元则相对较少，包括南京1个副省级城市和12个地级市，一般分属苏南、苏中和苏北三大板块(见表2)。

表2 广东省、江苏省区域板块构成情况

省份板块地级市数量(单位:个)地级市名称江苏省苏北5徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城广东省珠三角地区9广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州粤东4汕头、潮州、揭阳、汕尾粤西3湛江、茂名、阳江粤北5韶关、清远、云浮、梅州、河源

改革开放以来，广东和江苏选择了两条不一样的发展路径，都取得了骄人成就，经济总量长期排名全国第一、第二位。广东占得先行先试的政策先机，立足于求真务实的踏实品质和敢为人先的拼搏精神，充分利用毗邻港澳的区位优势和底蕴丰富的商业文化优势，逐步形成了以民营经济为主导的市场主体，相对更偏重社会资本和民间投资，尊重市场自发秩序，倡导服务型政府，“深圳模式”“顺德模式”便应运而生，专业镇特色的块状经济快速崛起，最终成就了广东在GDP方面连续31年位列各省市区之首的佳绩。然而，由于过于关注市场在经济发展中的基础性作用，一定程度上忽视了在减贫缩差方面普遍存在的“市场失灵”以及政府调控的经常性滞后，加之各地资源禀赋的先天差异，广东在经济快速发展过程中，区域差距问题日趋严重。多年来，尽管广东省历届领导均对此给予高度重视，各级政府亦倾注大量精力，但是珠三角与粤东西北地区的差距只是在2009—2015年间曾出现过短暂的缩小态势，自2016年开始区域差距再次扩大，而且扩大的幅度较之以前更甚。近些年珠三角GDP占全省的比重基本上都维持在80%左右，粤东西北地区面积超过70%，GDP占比却不足20%。显然，广东区域差距问题十分突出。

江苏在历次经济转型发展中，始终抓住缩差工作不放松，并持续完善各种配套举措，最终形成了苏南、苏中和苏北三大板块相对均衡发展的现实图景。第一次转型是20世纪80年代，以发展乡镇企业为标志，实现了从农业大省到工业大省的转型。这次转型中形成了享誉全国的“苏南模式”，伴随苏南地区快速崛起，苏北地区的落后局面日渐凸显。针对此情形，果断提出“积极提高苏南、加快发展苏北”的方针，着手解决南北差距问题。第二次转型是20世纪90年代，以发展外向型经济为动力，实现了局部放开到全局开放的转型。通过这次转型，苏南地区涌现出“昆山模式”和“张家港模式”。在此阶段，面对省内南北差距有可能拉大的隐忧，迅速启动区域共同发展战略，开始向苏中、苏北地区倾注更多资源和政策支持，逐步形成“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”的新格局。第三次转型始于2011年，加快实施创新驱动战略，实现从经济大省向经济强省的转型。[11]在这次转型中，苏南、苏中和苏北三大区域发展都更加注重创新驱动，强调更高层次的全面统筹，加快实施“1+3”重点功能区战略(即扬子江城市群、江淮生态经济区、沿海经济带和徐州淮海经济区)，重塑江苏区域发展版图，推动区域间互补协同发展。

在经济总量占比上，近些年苏南GDP占全省的比重始终没有超过60%，且苏中和苏北占比呈逐年增长之势。在发展速度上，自2004年起扭转为“北快南慢”发展态势，苏中、苏北经济增速明显快于苏南地区。2013—2016年间更为突出，期间苏南、苏中和苏北GDP年均增速分别为8.8%、10.5%和10.3%，苏中和苏北发展相对更快。[12]在人均GDP上，自2006年以来三大区域差距不断缩小，截止2018年底，苏南、苏中和苏北人均GDP之比缩小为2.3∶1.6∶1。显然，江苏省域内三大区域适度均衡发展态势较为明显。

毋庸置疑，广东在缩小区域差距方面做了大量工作，在不同领域也取得了一定进展，但总体来看，成绩仍然不尽人意。[13]江苏作为经济实力相当的省份，在缩小区域差距方面的表现则更为优异。对标江苏多年的缩差举措，广东不仅要充分吸纳相关经验，矫正既往缩差策略上的偏差，廓清未来的缩差思路，还要准确定位自身发展优势，保持定力，一以贯之，更要发挥好有为政府与有效市场的双重作用，加快缩差工作进度。

三、广东与江苏之间区域差距的具体刻画

2019年，广东GDP达10.77万亿元，连续31年位居全国第一。江苏GDP为9.96万亿元，继续屈居全国第二。作为我国经济实力最强的两个省份，自2012年开始，随着两地GDP差距不断缩小，人们就开始揣度所谓“粤苏争霸”中哪一方终能获胜。2015年两省差距一度缩小至0.26万亿元，自2016年开始两地差距又逐步拉大，2016—2019年二者间GDP差额分别为0.34万亿元、0.40万亿元、0.47万亿元和0.80万亿元。从经济总量上看，广东的确处在领先位置，江苏短期内似乎也很难超越。然而，如果从人均值、高等教育分布、区域城镇化水平等指标上考察，广东四大板块间差距之大令人愕然。

(一)重要指标人均量上的差距

因为江苏人口基数比广东少了3000多万，所以许多核心统计指标在人均量和区域分布上，江苏明显优于广东。限于篇幅，这里仅选择人均GDP和人均可支配收入两个关键指标进行比较，由此便可以大致窥探二者间的显著差距。(1)人均GDP。2019年，江苏、广东两省的人均GDP分别为11.72万元和9.49万元，前者超过后者将近1/4。另外，江苏只有2个地级市人均GDP低于全国均值，占比为15.38%，广东则有14个地级市人均GDP低于全国均值，占比高达66.67%，优劣之分一目了然。(2)人均可支配收入。2019年，江苏人均可支配收入达4.14万元，比上年名义增长8.7%，实际增长5.4%，人均量和增速上都远高于全国水平；广东人均可支配收入3.90万元，比上年名义增长8.9%，实际增长5.3%，不仅人均量上不及江苏，实际增速上也略慢于江苏，而且实际增速比全国水平低0.5%。还有，江苏的苏南和苏中的全部地级市和苏北的徐州市、淮安市和盐城市共计11个地级市人均可支配收入都超过全国均值，这些地级市散布在全省三大区域；广东只有7个地级市人均可支配收入超过全国均值，且全部集中在珠三角地区，亦即粤东西北三大板块的所有地级市和隶属于珠三角的肇庆市共计14个地级市人均可支配收入都低于全国均值。可见，苏粤两省内部人均可支配收入的区域差距十分明显。

(二)交通设施上的差距

截止2019年底江苏高速公路总里程约4688公里，在全国的排位虽然仅处在中游水平，但其高速公路密度排名全国第一。近些年不断加大苏中、苏北交通设施建设投资，省内三大区域高速公路的分布相对均衡。其实，早在2006年江苏省政府就颁布了《江苏省高速公路网规划》，依据该《规划》，全省公路交通在运行时间上将实现行车时间的“30—4321”目标，即全省所有县级及以上城市、重要机场、港口以及人口达10万以上的城镇均可在30分钟内进入高速公路网；通过高速公路网，省外任意方向过境江苏不超过4小时，省内任意两个县市间4小时到达，南京与省辖市、长三角主要城市间3小时到达，江苏三大都市圈内任意两个规划节点间2小时到达，任意两个隔江相望的县市间1小时到达。随着相关目标的有序落实，江苏高速公路的通勤时间大幅缩减，交通成本显著降低。目前，江苏境内长江沿岸已经架起了9座公路桥、1座铁路桥和1座公铁两用桥，每座沿江城市都拥有了自己的跨江大桥，南京长江隧道已于2010年5月全线通车。同时，城际轨道网正将江苏牢牢嵌入长三角城市群。另外，江苏东临黄海、东海，优良港口遍布，拥有长江、淮河、太湖、沂沭泗四大水系，京杭运河贯穿全境，内河航运也十分发达。此外，江苏设有各类机场23个，航空密度居全国之冠。正是四通八达的高速公路网、星罗棋布的跨江大桥、鳞次栉比的高速铁路干线以及优越便利的水路和航空运输，为江苏实现三大板块联动、南北协调发展创造了好条件，提供了新机遇。

虽然较之于绝大部分省区而言，广东的交通条件已经相当完备，但是依然存在不容忽视的缺陷。截止2019年底全省高速公路总里程约9495公里，居全国第一，但主要集中在珠三角地区，地理区位相对偏僻的粤东西北地区一直推迟至2015年底才最终实现高速公路“县县通”的目标。更为不可思议的是，拥有近300万户籍人口的粤西地级市——阳江市竟然拖到2018年7月才正式开通首列火车(高铁)。其实，广东令人头疼的交通障碍远不止此，贯通省际间高速公路的“最后一公里”问题就曾长期困扰着广东与临省交界偏远地区的发展。多年以来，广东与福建、江西、湖南和广西等周边省区多条跨省高速公路广东境内的“断头路”迟迟未能竣工，最终延迟至2018年底才勉强全部通车。久拖未决的交通瓶颈大大降低了省际间人流、物流效率。另外，广东与海南之间的海底隧道工程和跨海大桥也一直停留在论证阶段，迄今为止尚未启动可行性方案的制订工作，这无疑模糊了湛江融入海南自贸港一体化发展的未来前景。由此可见，尽管导致粤东西北地区长期贫困的原因是多方面的，但交通基础设施建设滞后必然是其中的关键原因之一。

(三) 高等教育上的差距

江苏现有各类高校166所，数量上全国排名第一，其中985高校2所，211高校11所，南京大学在全国高校综合实力排名中比较稳定地跻身前五。地区分布也较为均衡，尽管苏南高校相对集中，但苏中和苏北每个地级市至少都有1所本科院校和多所职业院校，且211院校中的中国矿业大学就位于苏北地区。

广东拥有各类高校147所，数量上居全国第二位，比江苏只少19所，两省高等教育资源拥有量上仿佛差别不大。[14]若从质量上比较，广东高校就逊色许多，其中985高校2所，211院校仅有4所，中山大学在全国高校综合实力排名中多年徘徊在前十名上下。地区分布上严重失衡，广东所有的985、211高校以及85%以上的本科院校都集中在珠三角。更令人诧异的是，广东作为全国经济最发达的省份之一，迄今为止居然还有6个地级市没有本科院校，分别是揭阳、阳江、清远、河源、云浮和汕尾(目前情况虽有所改善，但情况依然不甚乐观)，这些地级市全部位于粤东西北地区。还有，每年全国各地数以万计的高校毕业生涌入广东求职，绝大部分都留在广州、深圳等珠三角城市，最终选择到粤东西北地区工作的少之又少，这必然加剧高端人才区域间畸形分布局面，更可能成为进一步拉大四大板块间未来差距的潜在因素。

(四)城镇化水平上的差距

截止2018年底，广东和江苏常住人口城镇化率分别为70.70%和69.61%，单纯从数字上看，广东高出江苏约1个百分点。但是，从深层次比较，情况则迥然不同。2018年江苏户籍人口城镇化率高达64.90%，与常住人口城镇化率相差不足5个百分点，说明江苏城镇人户分离情况不甚明显，产城人融合度较好，以人为本的新型城镇化之路走得稳健扎实；另一方面，2018年苏南、苏中和苏北城镇化率分别达到76.75%、66.50%和64.38%，都超过了当年全国均值，最高值与最低值之间相差只有12.37个百分点。可见，江苏三大区域间城镇化水平相对均衡。

截止2018年末，广东常住人口城镇化率达到70.70%，户籍人口城镇化率为56.05%，两个指标间竟然相差约15个百分点，说明广东城镇人户分离情况非常严重，人口“半城镇化”现象十分突出，大量流动劳动力虽然在广东工作，但因为难以跨越入户门槛，户口不得不留在原籍，结果导致该群体的绝大部分收入被迫汇回老家，对应的消费也发生在家乡，对广东消费市场的实际贡献很小。更有甚者，2018年珠三角与粤东西北地区常住人口城镇化率分别为85.9%、60.3%、44.5%和49.7%，粤西和粤北地区分别低于全国平均水平15.1个和9.9个百分点，最高值与最低值相差41.4个百分点，二者间差额超过一倍，差异之大令人惊讶，广东四大板块间城镇化水平严重失衡的状况完全超乎人们的想象。

(五)县域经济上的差距

根据《2019年中国中小城市科学发展指数研究成果》提供的信息，2019年，江苏24个县(市)入选全国综合实力百强县(市)，数量上超过总数的1/5，实力上占据榜单前四强，且前十位占六席；地区分布上，苏南、苏中和苏北均有县(市)入围，其中苏南、苏中和苏北各占10个、7个和7个县(市)，区域分布相对均衡。因此，难怪有人把江苏形成经济快速推进和区域协调发展共存局面的功劳归结为正确运用了“群狼战术”。

相比之下，广东的情形就十分难堪。2019年全国综合实力百强县中广东只有四会市唯一1个县级市上榜，而且排名相当靠后，仅位列第88位，这明显与广东这个经济体量连续31年保持全国第一的身份严重背离。更令人感到尴尬的是，即便如此，四会市隶属于珠三角地区的肇庆市，也就是说偌大的粤东西北地区竟然没有1个县(市)入围。难怪有人调侃广东的区域发展现状是：“两只虎(深圳、广州)和两匹狼(佛山、东莞)，带领一群小绵羊(其他17个地市)”。当然，此时可能有人会提出异议，即广东行政区划调整较早，许多县(市)已经变更为地级市的区，简单地比较两个省的县级行政单位不科学也不合理。的确，这种质疑不无道理，那么我们不妨再做进一步探究。《2019年中国百强区发展白皮书》显示，在2019年全国综合实力百强区榜单中，数量上，广东略多于江苏，分别占21席和17席，位列第一名和第二名；实力上，广东也超过江苏，广东占据了前五名，且在前十名中占有九个席位。然而，仔细观察后不难发现，在这份不错的成绩单难掩一个更大的惶惑，即江苏入围的17个百强区散布在苏南、苏中和苏北三大地区，而广东入围的21个百强区却全部位于珠三角地区，占全省面积超过七成的粤东西北地区依然无一上榜。

(六)缩差举措上的差距

江苏从1984年开始就着手解决省域内区域差距问题，从转移支付、产业布局、对口帮扶、人员交流、园区共建、基础设施互通、行政区划调整等多方面协调苏南、苏中和苏北的经济社会发展。不仅如此，江苏还非常注重与周边省市的互动，很早就融于长三角城市群及毗邻省市的发展战略中。近些年依托长江经济带发展战略进一步强化了与上海、安徽、浙江等临近省市的经济关联度，向北则嵌入环渤海经济圈，参与邻省山东的发展规划中，从而分享到越来越多的省际联动红利。可见，江苏省内的缩差工作始终注重协同推进省域内外的多元合作，力图优势互补，实现互促共进多赢发展。

广东缩小区域差距工作始于1985年以“治山致富”为主题的第一次山区工作会议，随后十余年的缩差工作基本上都囿于“利用山区资源发展山区经济”的内循环状态。事实上，从全省四大区域统筹维度配置资源的举措是自1990年代中期才真正开始，尽管取得了不少阶段性成果，但总体上考察，随着时间的推移，广东四大板块间逐渐固化为一种内向型、松散化格局，协调区域发展方面的工作绩效亟待提升，主要表现在两个方面：一是珠三角9个地级市内部以及粤东西北12个地级市之间均存在严重内耗，各自规划的战略性新兴产业和主导产业高度雷同，由此引致的同质化竞争不可避免；二是珠三角与粤东西北地区之间许多规划好的产业转移项目由于受到迁出地各种粘性因素制约很难及时迁至外围各类转移园区中，其结果要么导致园区产业空洞化，要么使得转移而至的业务碎片化，难以形成集聚效应，无法获得可观的规模经济效益。另外，除了与香港、澳门经贸活动互动频繁外，广东与周边省份的经济往来更多地表现出单向度特征，即外省的生产要素大量流入广东，广东的工业产品销往外省，双方缺乏深层次的产业协作。即使是旨在促进粤东西北地区进一步振兴发展战略和珠江—西江经济带战略中也较少真正考虑与周边省份临近地区共谋发展、共享成果，长期游离于临省区域发展规划之外。此种情形自然会引致两个结果：一是由于粤东西北地区距离珠三角核心区较远，珠三角对其辐射带动作用受空间衰减率影响逐步弱化；二是虽然这些外围地区距离周边省区的某些区域性中心城市更近，但是受行政区划刚性制约，无法从周边省区分享政策红利，丧失了就近配置资源、优化产业结构的良机。从某种程度上讲，粤东西北地区之所以发展绩效长期不甚理想正是源于这两种因素的叠加影响。

四、江苏缩小区域差距的经验镜鉴

江苏缩差工作启动较早，在试错中不断推出新举措，始终强调政府主导、区域统筹、产业支撑和外力助推。经过三十余年不懈努力，终于促成了苏南、苏中和苏北间适度均衡协调发展阶段性目标的实现，其中许多经验值得学习和借鉴。

(一)持之以恒，渐进加大缩差力度

1984年江苏正式启动省内不同区域间的缩差工作，迄今为止已持续37年。在此期间，虽然主管部门的领导历经多轮换届，但缩小区域差距这个工作重心始终没有变更过。梳理发现，江苏区域发展经历了从非均衡发展到共同发展再到协调发展和更高层次协调发展四个阶段的渐进演变过程。[15]进入新世纪以来，江苏省委、省政府不断强化区域协调发展意识，确定了“提升苏南发展水平、促进苏中快速崛起、发挥苏北后发优势”的分类指导方针，构建和硬化区域协调发展的战略目标体系，积极制定和有序落实相应措施，强化相关任务的督导与考核。数十年来，全省上下以缩小区域差距为中心，相继出台了数十个配套文件，既坚持总体目标不动摇，又强调体制机制上大胆创新，最终形成了目前三大区域协调发展的良好局面。

(二)审时度势，适时推出缩差新举措

江苏协调区域发展方面取得显著成就的根本保证和重要前提在于，针对不同阶段区域发展所面临的主要梗阻和障碍，与时俱进地赋予区域协调发展新的内涵。在近四十年的缩差工作中，针对特定时期面临的新形势，采取灵活多样的变通办法，着力解决实践中遇到的新问题。自省市县到乡镇村各级政府，集思广益，不断开拓新思路，寻找有效途径，稳步推进各项工作。从初期的简单扶贫到单个项目合作，从“四项转移”到“园区共建”，从“南北挂钩”到“城市联盟”，从各区域各自为政、内向型发展到三大板块分工协作、组团式推进，从最初的缩小南北收入差距到目前统筹全省经济社会文化全面发展，有序推动区域发展由早期的“一枝独秀”向目前“三足鼎立”态势转变，区域协调发展内容的广度和深度不断拓展。

(三)勇于担当，始终突出政府的调控作用

鉴于市场机制在提供公共物品上的先天缺陷，江苏在治理区域差距方面非常注重发挥政府有形之手的调控作用。无论是区域政策规划、产业园区选址，还是南北园区共建、异地人才交流；无论是财政资金转移支付、税收减免，还是园区共建、利润分享；无论是早期的消极输血，还是中后期的积极造血。各项举措始终强调政府肩负的职责，不断优化苏北营商环境，激活内生动力。注重把苏北的资源、成本、政策等优势与苏南、苏中的资本、技术、人才、管理等优势紧密结合起来，实现三地比较优势互补、错位协调发展。再者，为了突破管理上的条块分割，江苏多次大胆进行行政区划调整。首先，压缩乡镇数量，全省乡镇总数从1998年的1974个缩减至2016年的859个，减少了一半以上，乡镇撤并缩短了管理层级，降低了代理成本，提高了行政效能；其次，打破以行政区为单元的条块管理局限，实施“1+3”重点功能区战略，力图重塑全省发展版图，推动区域间融合协同发展；最后，设立跨行政区的制度性、综合性区域协调管理权威机构，旨在突破原有的行政壁垒，创设了各种跨行政区域的管理机构，那些曾长期被边缘化的偏远地区和市县交界区终于纳入统一规划管理中，发展进程明显提速。

(四)精准定位，强调主导产业的支撑功能

回顾江苏数十年缩小区域差距的艰辛历程，也曾经走过不少弯路，终究找到了引进培育和夯实升级主导产业这条战略主线，从而使得苏南、苏中和苏北都拥有契合自身比较优势的主导产业。其实，就业、增收、社会稳定、农民工市民化、城市化水平提升、城乡区域协调发展等目标的实现无一例外地都依托主导产业的良性发展。缺少主导产业的支撑，一切都是无本之木，无源之水。2005年江苏省委、省政府作出“支持南北挂钩、共建苏北开发区”的重大决策，当年出台了《加快苏北振兴的意见》等系列文件，决定让苏南10个县(市、区)与苏北跨区域挂钩共同建设10个开发区，鼓励苏南重大产业转移项目落户苏北。南北园区共建的核心要义聚焦于“共建、共治、共享”三个关键词，通过共建产业转移园区，双方均能获益，一方面强化了转移产业对苏北经济发展的辐射带动作用，有助于矫正本地资源开发利用中长期存在的低效配置甚至错配现象，另一方面产业转出地与迁入地也不再像之前只是被动参与支援和受援工作，从而在根本上确保了该项工作的可持续发展。还有，在苏南向苏北的产业转移中，坚持整条产业链的转移，强调与苏北当地资源匹配，注重移植产业尽快落地生根，由此进一步激活和放大了主导产业的联动效应。

(五)倡导合作，携手周边地区协同发展

改革开放后，江苏整体经济发展之所以在取得良好绩效的同时，还能保持三大板块间经济社会发展水平适度均衡协调态势，很大程度上得益于外向型经济的贡献。需要说明的是，这里的外向型经济具有双重含义，一是依托出口导向战略拉动经济发展，例如，苏州中新工业园区、昆山台湾产业园区等众多对外加工贸易类产业园区的设立成为早期拉动江苏经济快速发展的重要引擎；二是江苏始终注重与外围省市的协作共赢发展，尤其与长三角最发达城市——上海的关系最为密切。[16]事实上，江苏经济的发达程度按照空间上距离上海远近而表现出明显差异，靠近上海的苏南经济发展状况最好，苏中次之，苏北则相对更次些。同时，近些年江苏一直致力于推动扬子江城市群与周边城市群联动发展，积极对接上海都会区、杭州湾城市群以及皖江城市带，着力把扬子江城市群打造成为带动全省其他区域发展、引领江苏面向国际化开放发展的重要门户。向北则积极介入环渤海经济圈建设，力争苏北地区在其中有更大作为，分享更多外溢好处。

五、广东缩小区域差距的新路径

通过回顾江苏缩小区域差距的历程，再联系广东数十年缩差工作的具体实践，隐约能感觉到两地许多相关举措存在某些相似之处。其实，这并不为奇，由于广东缩差工作起步较江苏稍晚，故一直都在跟随和学习中砥砺前行。遗憾的是，广东的做法更多只是简单模仿，较少有实质性突破，其结果是数十年下来，广东缩差成绩明显逊色于江苏。因此，广东要深刻检视缩差工作中的失误，参考和借鉴江苏的成功经验，用创新思维克服实践中的硬核，稳妥扎实推进缩差工作。

(一)保持定力，找准和补齐缩差工作的短板

缩小区域差距是一个漫长而艰辛的过程，不可能一蹴而就。纵观发达国家的扶贫缩差实践发现，一国境内不同区域间经济社会的绝对均衡发展仅仅是一种理想状态，非均衡发展才是现实中的常态。从这个意义上讲，区域间非均衡发展具有内在合理性与永恒性，必须提高对此的容忍度。目前，广东缩差工作的中心议题不是彻底消灭区域间存在的差距，而是如何将其控制在合理区间之内，使得粤东西北地区人民切身体会到改革发展所带来的获得感与幸福感。毋庸置疑，由于各种主客观因素影响，尽管广东在前期的缩差工作中表现不甚出色，但毕竟积累了一些经验教训，为继续推进该项工作提供了警示和参考。同时，要认识到产业梯度转移存在自身的规律性，只有高梯度地区相对饱和，才会向低梯度地区溢出，这是一个市场化的新陈代谢过程，操之过急反而适得其反。因此，要保持平和包容的心态，系统总结既往工作中的得失，认清思路上的误区和盲点，纠正工作中的偏差，创新工作方式方法，推动缩差工作实现跨越式发展。

(二)厘清优势，利用和放大自身的比较优势

为了稳妥落实各项缩差任务，广东有必要摸清家底，一则有助于增强未来工作的信心，再则有利于盘活既有的优质资源。(1)先发优势。借率先改革开放之东风，广东数十年来沉淀了庞大经济体量，打下了良好的发展基础，储备了相对充裕的物质资本来解决四大板块间的差距问题。再者，广东转型升级走得早，珠三角三新经济发展势头迅猛，粤东西北地区基础设施日趋完善，这无疑为四大区域协调发展创造了有利条件。(2)人力资本优势。在全国人口红利逐渐消失的大背景下，广东则呈现出一番令人欣喜的局面，起码在两方面能够支撑本省未来经济社会发展之需要：一是广东人口老龄化程度相对较低，截止2019年底，广东60周岁及以上人口和65周岁及以上人口比重较全国均值分别低3.60和3.12个百分点。显然，广东在将来一段时期仍然可以享受人口的数量红利；二是广东每年都能吸引大量来自全国乃至于全球的中高端人才，近几年来相对于北京、上海的人口净减少，广州和深圳每年却能接纳数十万海内外高校优秀毕业生及其他各类技能型人才就业落户。因此，广东在未来较长时期内还能分享人口的质量红利。(3)后发优势。2019年2月8日国务院正式印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着作为全球四大湾区之一的粤港澳大湾区将进入实质性建设阶段。该湾区的建设发展必将进一步放大珠三角对粤东西北地区的扩散带动作用，粤东西北地区的配套加工基地和经济腹地作用亦愈加突显，从而加速推动外围地区由传统短板向现代潜力板嬗变。2019年8月9日中共中央、国务院颁发了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，必将强化深圳对粤东西北地区的辐射作用，进一步激活放大广东区域间发展的联动效应。

(三)多策并举，注重和推动各区域差异化发展

目前有一种观点认为，广东省内四大板块间差距过大的主要原因在于珠三角地区发展太快，因此缩差的重点在于减缓该地区发展速度，把更多优质资源向粤东西北地区倾斜，促进外围地区更快发展起来。其实，这种形而上学的缩差观点明显有失偏颇。我们不难更不敢想象，一旦支撑整个广东乃至全国经济发展的珠三角地区经济发展失速，其严重后果会如何。从更深层次考察，导致广东区域差距过大的关键原因根本不是珠三角地区发展过快，而是粤东西北发展太慢了。所以，要坚持因地制宜、分区施策，实现珠三角优化发展和粤东西北地区加快发展的双重目标。珠三角地区要继续发挥市场机制的基础性作用，力推创新驱动，不断优化高端产业布局，强化高质量发展导向。粤东西北地区则要更多地利用政府调控的有形之手，积极参与产业对接、招才引智、城镇化建设、基础设施完善、营商环境优化、行政区划调整等具体任务，确保各项工作的进度和质量，最大化弥补市场机制在缩差工作中的先天不足。

(四)统筹谋划，协调和加快各项举措有序落地

为了确保广东缩差工作取得更好效果，务必重视各项举措的全面统筹。首先，统筹产业布局。珠三角地区在优化产业结构过程中，要加快向创新动能转换，重点发展三新经济和总部经济，充分利用粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区的新契机，努力打造珠三角世界级城市群，继续充当引领和支撑全省经济发展的增长极；粤东西北地区则定位在与珠三角地区配套的生产基地和经济腹地，选择性承接珠三角地区拟迁出的与当地资源匹配度高的各类产业，对于那些不宜发展制造业的山区，考虑加快构建和完善生态补偿制度，形成生态区居民稳定增收的长效机制；同时，积极融于周边省区临近地区的发展规划中，实现产业上的错位互补发展。其次，统筹教育资源。2018年7月广东出台了《高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案》，其中专门针对粤东西北地区的本科院校制定了《粤东西北高校振兴计划》，这对于提高粤东西北地区高校的办学质量和优化全省教育资源的空间布局非常关键。最后，统筹跨区域管理。2018年6月广东正式提出以构建“一核一带一区”发展格局为重点，加快推动区域协调发展，力图挣脱传统思维束缚，突破行政区划局限，全面实施以功能区为引领的区域发展新战略，形成由珠三角核心区、沿海经济带和北部生态发展区构成的发展新格局。诚然，这一举措对于打破错综复杂的既得利益格局非常重要，但新的区域格局能否早日形成并取得良好效果的关键还在于尽早设立跨行政区的制度性、综合性区域协调管理权威机构，以便平衡各利益主体间关系，协调各项工作部署，加快推动行政区经济向功能区经济转变。

(五)抓住机遇，凝练和拓宽缩差工作的新思路

近些年由于全球经济复苏乏力和国内经济进入新常态，城镇传统产业的就业容量不断萎缩，导致大批农民工因城镇就业无望而被迫返乡。广东的省情更为特殊，本地农民工绝大部分来自粤东西北地区，如果该群体就业不景气，打工收入失去保障，那么对于缩小区域差距的影响是难以估量的！这种判断绝对不是小题大做。国家统计局刚刚公布的数据显示，截止2019年末，我国农民人均工资性收入达到6583元，农民人均可支配性增至16021元，前者占比约41.09%。可见，工资性收入仍然是农民最重要的收入来源。该数据还是全国的均值，广东的比重只会更高。由此可见，妥善解决粤东西北地区返乡农民工的就业问题之于缩小区域差距该是何等重要。既然短期内拓展珠三角城镇传统产业就业容量的可能性很小，那么何不转换思路？考虑通过支持粤东西北地区农民工返乡创业来解决大量回乡滞留农民工的就业增收问题。当地政府完全可以把鼓励农民工返乡创业与承接珠三角产业转移结合起来。基于城镇市场需求、农民工人力资本特质和当地资源禀赋等多重因素综合考虑，引导返乡农民工选择恰当的创业项目，用好用足用活各项创业扶持政策，控制好各种风险，提高返乡创业成功率。同时，尽量把创业企业布局在城镇的各类产业园区内，这样既有利于入园企业共享环境治理、员工培训、配套服务等方面的聚集效应，又有利于汇聚所在城镇的人气，从而突破城镇发展第三产业的人口瓶颈，最终不仅有利于推动粤东西北地区城镇化水平稳步提升，而且有助于实现辖区产城人融合发展和城乡统筹发展。

六、结论与启示

产业政策关注经济发展的速度和效率，而区域政策侧重经济社会发展的均衡与协调。[17]一般而言，一个特定的经济体早期尤其强调通过制定和实施恰当的产业政策，激活放大区域内高梯度发达地区的极化效应，以便拉动经济社会总量指标的快速提升，中后期则要转向重视贯彻区域政策，突出和强化对区域内低梯度欠发达地区的扩散效应，最终实现全域相对均衡协调发展的目标。

本文选择广东作为分析样本，以江苏为参照样本，比较两省因在理念、政策及措施等方面的不同而导致多年后缩差绩效上的较大差异。广东下一步的缩差工作应该充分借鉴江苏的有关经验，弥补既往工作中的短板，并立足自身各种优势，重新规划未来缩差的方向和思路。其实，其他发达省份也存在类似问题，区别只是程度大小不同而已。笔者之所以选择广东作为剖析案例，是因为其在该研究领域具有典型性和导向性，也由此体现本文研究的普遍性价值所在。通过系统分析广东缩差工作中存在的认识不足、措施不当和督导不力等问题，探寻助推发达省份内部各区域板块间经济社会均衡协调发展的良方。