国内跨界水污染治理研究进展与展望

陈文理，何 玮，龚建周

(1.2.中共广东省委党校 行政学教研部，广东 广州 510053；3.广州大学 地理科学学院，广东 广州 510006)

随着城镇化、工业化的发展，我国许多流域出现严重污染问题。水污染问题具有复杂性、整体性、滞后性、负外部性等特点，受不同行政主体、经济主体乃至公众人群的交叉影响，因此，水流域治理必须从总体上加以宏观把握和政策协调，以达到综合治理的目标。在行政层面，流域一般跨越多个行政主体，涉及复杂的行政体系，因此，跨界水污染治理就必须突破传统行政边界，通过跨界合作治理方式解决。跨界是指跨越行政区边界，跨界治理(trans-bounday cooperation)是工业化国家治理边界问题的成熟范式，也是学术研究的中心内容。跨界水污染治理与一般污染治理最大的不同在于其治理主体，即政府行政权力、职能边界与水污染流动性和治理空间整体性之间的矛盾，只有强调跨界合作实现政府间协同治理才能有效解决水污染问题。

目前，学界对跨界水污染尚未有统一的定义，国内学者普遍从行政区划“分割性”的角度对跨界水污染治理的定义进行阐述，认为“我国跨界水污染指发生在省际之间或市级、县级、乡镇级等行政区之间的水系污染问题”[1]，既指同一流域中某一地区所造成的水污染影响到流域其他地方所产生的损失，也指同一流域中各地方人为所造成水污染影响到流域整体，并需要流域地区共同承担的污染问题。[2]

随着新时代我国社会主要矛盾的转化和党和国家对生态文明建设的重视，学界对水污染治理的研究也不断深入，但目前仍未有针对跨界水污染治理研究文献的系统梳理。为更清晰地了解国内跨界水污染治理研究现状，基于CNKI中国期刊全文数据库，借助CiteSpace软件计量和可视化功能，本文对国内跨界水污染治理研究进行图谱分析，以期为相关研究提供参考。

一、研究设计

(一)数据收集

本文通过CNKI中国期刊全文数据库进行数据收集，时间截止为2019年10月2日；研究视角为公共管理；主题为“水污染”和“治理”，并且关键词为“跨界”；搜索方式为“模糊匹配”。检索结果为152篇文献，时间跨度为2003—2019年，样本信息包括标题、作者、机构、关键词、摘要、发表时间，在剔除信息不全和条件不符的文献后，共收集有效文献149篇，文献分类包括：期刊104篇(占69.8%)、硕士论文34篇(22.8%)、博士论文4篇(占2.7%)、会议论文7篇(占4.7%)。

(二)研究工具

CiteSpace是由美国雷塞尔大学陈超美基于共引分析、寻径网络算法等方法进行开发的数据分析软件包，[3]本文主要利用CiteSpace软件，将CiteSpace操作界面上时间区间设定为2006—2019年，时间间距为1年，节点类型(Node type)依次选择“author”、“institution”、“Keyword”，将选择阈值(Selection Criteria)设为50%，即仅对频率最高的50%数据进行分析，并在关键词共现基础上进行聚类分析和时间动态发展分析，了解学科研究主题和发展趋势。

二、结果分析

(一)文献数量分析

检索文献年度分布如图1所示，我国跨界水污染治理研究始于2003年，可以分为四个发展阶段，2003—2005年论文数量极少，研究还处于萌芽阶段；2006—2013年是研究的稳步发展期，研究数量虽然有一定起伏，但总体呈现出递增状态；2014—2016年，跨界水污染治理研究进入高速发展阶段，研究数量达到顶峰；2017—2018年(由于2019年数据不全，不纳入统计)关于跨界水污染治理则呈现出周期性下降状态。

图1 中国跨界水污染治理研究文献数量的年度分布(2003—2019年)

(二)作者分析

1.发文数量。应用NoteExpress软件对149篇文献进行分析，得出发文情况统计表(见表1)，中国期刊全文数据库(CNKI)中公开发表跨界水污染治理文献共170个作者，发表2篇及以上20人，占作者总数的11.76%。大部分作者(占87.2%)仅发表一篇与“跨界水污染治理”相关的文章。

表1 作者发文统计表

2.作者关系网。作者共现分析可以反映出领域内作者合作强度及互引关系，所形成的可视化图谱节点大小代表作者发文数量，节点越大则表示该作者在跨界水污染领域发文越多，节点之间连线数量代表群体内研究合作关系。本文运用CiteSpace软件绘制出作者关系网络，将节点类型设置为author(作者)，如图2所示，Node(节点)为176，Links(连线)为75，Density(紧密度)为0.0049，作者易志斌、王玉明发文量最多，节点最大，其次则是周海炜，发文两篇以上的作者多有2—3人的团队合作经验，其余作者多采用独立研究的方式但节点分散，整体紧密度低。

图2 作者合作关系图谱

(三)研究机构分析

通过作者所属研究机构的分析，可以反映各机构在该领域的科研水平以及研究机构变化，也能侧面映射出地区关注度。对149篇文献作者所属机构进行共现图谱绘制，将节点类型设置为institution(机构)，Slience Length(跨度)设置为2，阈值设定为50，机构共现图谱与趋势如图3所示，其中：Node(节点)为111，Links(连线)为28，Density(紧密度)为0.0046；节点连线多少代表机构间合作关系，数量与紧密性呈正相关关系，圆圈大小则反映机构发文数量。由图可知，跨界水污染治理研究领域的代表性机构如下；河海大学商学院、南开大学旅游与服务学院、江苏师范大学法律与公共事务学部、广东行政学院行政学教研部等，集中分布于沿海地区，大部分位于长三角、珠三角、京津冀城市群内，体现区域跨界污染治理的实际需要。

图3 机构分布及趋势图谱

(四)研究热点分析

1.关键词关系网络。通过CiteSpace绘制关键词共现知识图谱，将Keyword阈值设定为50，选择Pathfinder和pruning sliced networks作为算法网络，得到关键词关系网络图(见图4)。其中Node(节点)为346，Links(连线)为880，Density(紧密度)为0.0147。由图可知，研究热点主要围绕“跨界水污染”展开，其中心性最强，与地方政府、协商机制、合作机制、合作治理、水污染治理等关键词连线紧密，具有一定延展性。

图4 关键词共现网络图谱

此外，本文通过NoteExpress软件对高频关键词进行统计，选择频率大于或等于3的关键词，去除检索关键词“跨界”、“水污染”、“治理”，并对结果进行同类项合并(如将关键词协调机制、协商机制、合作机制统一归为机制)，所形成的结果如图5所示，关键词频次最高的五项分别是机制、地方政府、府际合作、水污染防治、生态补偿。除了主要研究领域外，国内跨界水污染治理的案例研究主要集中在珠三角、太湖、长三角等重点流域。

图5 关键词统计图

2.研究趋势。跨界水污染治理研究重点演化趋势如图6所示。2006年以来，虽然机制、环境治理、地方政府一直是研究主流，但跨界水污染研究也呈现出多元化发展趋势。2006—2010年，基础性研究较多，以宏观分析为主，研究分支少，合作机制、环境治理的研究在这时期比较突出。2010—2014年，跨界水污染在已有研究基础上开始出现许多比较研究和对国外经验的借鉴研究，泰晤士河、五大湖流域、太湖、长三角治理现状研究开始凸显，同时对于跨界水污染研究的也更为细化，交易成本、博弈理论、污染监测等开始应用在研究领域。2014—2019年，关键词激增，呈现多元发展趋势，研究聚焦我国具体水污染治理问题，如澜沧江、淀山湖、汉江、粤港澳大湾区、长三角城市群等。

图6 关键词演进图谱

在趋势分析的基础上，对不同阶段突显性关键词进行分析，有助于了解不同时期研究的热点内容。由于2006年以前跨界水污染数量极少，因此本文只选取2006—2019年的文献进行Burstness(突现词)分析，将突显值设置为0.3，共获得11个突现性关键词(见图7)。图中的“Bursts Strength(突现强度)”代表关键词的突现率，指的是某一研究领域在特定年份(突显时间)数量突然增多的关键词，指代阶段研究前沿。结果如下：2006—2010年，突显性关键词分别是协商机制、环境治理、合作治理；2010—2013年，研究热点发生变化，突显词转变为流域水污染、跨界流域、地方政府、流域管理体制、跨界水污染，跨界水污染突显性最强；而协同治理、府际协同、治理机制则是2014—2019年的突显性关键词，协同治理的突显性最强。

图7 突现性关键词图谱

3.研究主题分析

“关键词聚类”将相联度高的关键词进行聚合，用于区分和辨别各类研究主题。在关键词共现分析的基础上，本文采用TFIDF、LLR对其进行类型识别，进一步对跨界水污染治理关键词共现网络进行聚类分析，将其分支主题进行可视化呈现，得到国内跨界水污染治理聚类图谱(见图8)。图谱分析结果如下：共导出8项聚类标签，依次是环境政策、珠三角、流域管理体制、机制构建、水污染治理、跨界环境污染、协调机制、科层机制、激励策略；标签号为聚类后的编号，编号越小代表该类型的文献越多，结合表2可以看出，聚类最大的是#0环境政策，其后依次是#1珠三角、#2流域管理体制、#3机制构建；聚类的强度与研究主题内部的紧密性呈正相关关系，强度越大则内部一致性越强，#5跨界环境污染、#8激励策略强度最大，因此该主题内部联系也最为紧凑；平均年份则代表研究主题的新旧程度，可见#6协调机制的研究内容最为新颖，其内容新增了风险监管、损害评估、博弈分析等治理效益评估和治理成本的热点内容。

图8 关键词聚类图谱

表2 关键词聚类统计

序号聚类大小聚类强度平均年份标签主要关键词51012007跨界环境污染太湖蓝藻;分割性;国家行政机关;中央政府680.9152016协调机制水环境污染事件;风险监管;损害评估; 博弈分析780.7282012科层机制跨界环境问题;网络机制;契约机制;合作治理8612010激励策略流域污染;合作利益分配;合作治理模型

三、讨论

1.从研究数量上看，国内跨界水污染治理研究分为四个阶段，在研究的萌芽时期(2003—2005年)，由于自上而下“指令型”治理手段占据主导地位，强调横向合作的“跨界治理”在这一时期尚未引起政策制定者和学术界关注，这一时段研究数量极少。其后，伴随传统治理手段弊端的日益凸显，上级政府部门开始寻求新的治理途径，研究主要围绕加强治理主体横向合作所展开，跨界水污染治理研究进入稳步发展阶段(2006—2013年)，周海炜、唐震在2007年指出“跨界是两个或两个以上的主体，凡是发生在两个或两个主体边界上的问题都属于跨界问题，同时他指出跨界不仅可以指跨行政区，也可以是跨流域”[4]，杨妍等学者则提出需要探索地方政府横向合作模式，通过加强流域信息互通机制、应急协作机制、补偿机制、监督机制、法律制度建设等策略完善水污染合作治理。[5]党的十八大后，由于党和国家对于水污染合作治理的重视，研究进入快速增长阶段(2014—2016年)，研究数量达到顶峰，“国家治理体系和治理能力现代化”提出和内容的深化使得领域内针对“环境治理”、“协同治理”等研究增多，而如何完善合作体系，扩大参与主体也成为许多学者关注的热点议题。2016年后跨界水污染治理出现研究负增长(2017—2018年)，根据知网数据显示，同期国内水污染治理新研究热点为“河长制”、“农村水体”，文献数量显著增长，这可能导致研究热点转移，使跨界水污染治理研究出现周期性下降。

2.研究机构主要分布于沿海地区，都是跨界污染治理实际需要迫切的区域。20世纪70年代改革开放以来，我国经济快速发展，尤其是长三角和珠三角地区，依靠自身先天优势和政策扶持，经济快速提升。但随着经济的发展，流域支流受到不同程度的污染，以长江三角洲太湖流域为例，当地政府将太湖污染治理放在重要位置，但由于缺乏相关合作机制，地方政府大多是“关起门治理”，太湖水质并没有改善，水污染纠纷却层出不穷，这其中就包括2001年发生的“零点事件”，事件造成航运受阻、河道堵塞，而其后2007年的“蓝藻事件”更是使得地方矛盾空前严峻，严重影响太湖流域各地方政府的关系，引起了上级政府和社会对于太湖水污染治理的关注。而由于地方发展需求，广东东江等流域过度开发严重，远远超过其承载力，而流域水纠纷问题也层出不穷，2015年东江流域爆发源头污染事件，导致广东主要水系之一的东江源头受到严重污染，附近居民生产、生活受到严重影响，一时间民怨沸腾，这起污染事件导致流域地方政府矛盾加深，因此，建立跨界水污染合作机制也成为广东需要迫切解决的重要问题。与长三角、珠三角流域治理情况有所差异，资源短缺和格局的特殊性使得京津冀地区水资源分配差距较大，京津冀三地平均水资源占有量低于1%，地处水资源短缺的海河流域，但由于北京、天津等地区特殊的政治地位，在资源配置上享有优先权，因而河北每年都需要向京津地区提供大量生活用水，这使得河北其他地区的利益受到损害。此外，由于京津地区的发展需要，许多低产能、高能耗的产业开始向周边地区转移，排放的污染物对河北其他地区生态环境和人们生产生活产生巨大影响。资源的索取和污染源的转移加剧区域生态的不公，而缺乏合理的生态补偿和综合治理体系使得京津冀水污染、大气污染等环境问题迟迟未能解决。

3.从研究趋势变化可以看出，跨界水污染治理的研究呈现出研究主体综合性发展、深入机制研究、注重实践研究的发展趋势，研究热点可分为三个阶段：2006—2009年的协商机制、环境治理、合作治理，其中，协商机制的强度最强，这表明在研究初期，学术界已经开始关注跨界水污染治理中政府合作对于改善生态环境的重要作用，传统的治理方式使得地方政府过分依赖中央政府与上级政府，缺少横向合作和协商机制，随着跨界治理的不断深入，地方政府开始意识到“自扫门前雪”的手段是无法解决流域水污染问题，因而开始向“合作治理”的方式转变，协商机制作为跨界政府合作治理的重要手段，有利于通过沟通协调的方式促进治理共识的达成；2010—2013年研究热点为流域水污染、跨界流域、地方政府、流域管理体制、跨界水污染，其中跨界水污染突显性最强，这一时期研究已呈现出多样化趋势，学者开始通过案例和模型对跨界水污染成因、解决途径等进行案例分析。地方政府作为治理的主体，其行为和合作意愿对于跨界问题治理有重要影响，分析地方政府行为选择和导致“不合作”的影响因素也是这时期的热点内容；2014—2019年的突显性关键词则为协同治理、府际协同、治理机制，其中协同治理的突显性最强，随着跨界水污染治理实践研究的不断深入，我国在治理问题上面临的多元利益协调的挑战，治理主体、治理手段单一性的问题成为研究热点，学者们对政府缺乏横向合作、过分依赖行政手段、社会参与度低等治理问题进行分析，提出需要通过建立协调机制、加强多元化合作等途径完善跨界水污染治理，因而，这一阶段研究不仅强调政府为主体的合作，同时也开始注重其他社会主体在跨界水污染治理中的重要作用。

4.从主题上看，结合关键词聚类图谱和国内跨界水污染文献，本文将跨界水污染治理的研究主题整合为三个方面：第一，机制和治理对策研究，包括#0环境政策、#3机制构建、#6协调机制、#7科层机制；第二，治理主体和政府合作研究，包括#2流域管理体制、#8激励策略；第三，污染防治与治理实践研究，包括#1珠三角、#4水污染治理、#5跨界环境污染。

机制和治理对策研究。国内学者主要围绕协调机制、合作机制、补偿机制进行研究，跨界环境治理需要借助组织或机构等载体做支撑，完善有关议事协调机构，这一方面要发挥上级政府对于区域合作的监督协调作用，另一方面要建立流域综合治理联席会议，负责协调、监督、推进合作的开展。[6]完善跨界协同治理主要有三种路径：第一，不同层级的政府之间的政策协同；第二，通过政府政策和市场政策以及自愿型政策等不同类型的政策组合进行多元化协同治理，以规避单一类型政策所导致的政府失灵或市场失灵的问题；不同类型政策目标之间的协同效果也好于单一政策，因此，第三条路径就是将同一目标嵌于不同政策领域中。[7]流域具有整体性，上下游的治理目的存在差异，为了达到协同治理的目的，需要平衡流域主体的责任和利益，完善生态补偿机制有利于达到综合整治的目的，针对流域生态建设应建立城市群环境保护机制，通过试点运行，逐步建立生态环境补偿机制。[8]此外，若要更好发挥流域补偿机制的作用，需要保证下游政府必须具有补偿意识，而上游政府必须积极向着双方合作的方向发展，当上游政府选择的保证策略同时能得到补偿的概率和预期收益增加时，其对流域采取保护策略的可能性就会增大。[9]

治理主体和政府合作研究。跨界水污染投入的个体纳什均衡最优小于整体帕累托最优，其偏离程度随政府数量增加而上升。[10]跨界水污染治理过程中地方政府合作的研究，国内研究主要在由谁管理以及权责分配两个方面。为了避免出现“九龙治水”、“多头管理”的情况，设立统一而权威的管理机构对跨界水污染问题进行统一管理是十分必要的，同时在跨界治理过程中地方政府，应建立横向协调机构，以此加强流域信息互通机制、应急协作机制、补偿机制、监督机制建设。[11]对于流域管理机构的权责问题，地方政府在治理中要明确主体作用和治理责任，通过增强流域管理的相关条款，对流域管理体制、管理机构的地位和权限、违反水事管理的法律责任的条款进行细化，并完善《行政组织法》使其与新的水事立法相适应。[12]

污染防治与治理实践研究。环境法律法规体系的落实与政府的贯彻力度是实现高效治理的重要条件。跨界断面的水质情况是衡量跨行政区流域污染的重要指标，污染防治突出污染问题的综合整治，虽然我国在污染防治上制定《环境保护法》、《水污染防治法》等一系列法律，但在实际运用上，这些法律存在关系不明确和不协调、部门权限划分不清晰等问题，且地方政府没有很好贯彻落实也是水污染治理低效的重要原因，现有水污染防治未能统筹考虑水资源动态性和流域生态系统的平衡性，缺乏流域级的水资源管理或污染防治机制。[13]而完善水资源管理需要流域立法，强化管理机构的权威，通过法律约束机制解决流域纠纷和资源管理。[14]因此，要不断完善地方流域水事纠纷法律和水污染防治法律建设，对水污染流域管理及其行政区域管理的协调作出规定，确立流域中心的法律地位；跨界治理实践研究，任何研究都需要通过实践进行检验，跨界水污染治理和跨界水污染纠纷既相互区分又相互联系，水资源的跨界治理涉及多方面因素，目前我国跨界水污染管理机制属于指令配额管理，其显著特点是各地区必须独立完成流域管理机构确定的污染物削减配额，不允许存在跨地区削减，由此导致地方污染物削减成本函数差异大、互相推诿、治理资源无法充分利用等问题，[15]而漳河治理经验说明，不能完全用流域地方政府合作机制缺乏来解释跨界纠纷问题，而是需要关注机制是否发挥其作用。[16]治理的权责关系也是研究地方实践的重要内容，就广佛水污染治理而言，合作治理的体制障碍表现为，流域管理与行政管理脱节，涉及两地水污染治理的机构包括省流域管理委员会、珠江水利委员会及珠江综合整治工作联席会议办公室等机构，各管理机构职责范围存在职能交叉、权责不明的情况，在跨界水污染治理中容易出现“九龙治水”、“互相推诿”等问题。[17]太湖治理一直是流域治理的重点，“零点事件”、“蓝藻问题”体现了太湖治理的艰巨，如何实现“科学治太”是学术界和地方政府普遍关注的问题。行政区划分、地方保护主义、治理外部性、主体单一等问题都制约着太湖水环境治理，随着协同治理和多元化治理格局的提出，社会参与度与治理成效的关系成为新的研究内容，有学者认为太湖流域水环境治理30多年来，社会参与活力不足，极大影响“科学治太”的力度，缺少参与机制和平台。根据太湖水环境综合治理经验，需要多元政策工具促进企业参与流域综合治理，把企业外部监管转化为内部激励机制，降低企业和政府的环境管理成本。[18]

四、研究结论与展望

文章以CNKI数据为样本，通过Citespace等对文献作者、机构、关键词进行分析，通过绘制共现知识图谱、聚类知识图谱、时区图谱，对跨界水污染治理的合作网络、发展趋势、热点、研究主题、难点进行梳理发现：

跨界水污染治理研究文献数量增长缓慢，数量波动较大，一定程度上反映了社会对于跨界环境治理问题重视力度不足；目前水污染治理的大部分文献主要是以环境科学为研究视角，多学科的综合交叉研究不足；跨界治理涉及复杂的社会治理体系，相关研究亟需进行多学科交叉研究，尤其是区域公共管理、治理理论、博弈论、法律规制等理论的支持，但当前研究仍处于早期阶段，平均发文量较低。文献的发展趋势与政策颁布和实施有密切关系，可见，相关研究与政策实践具有很强的互动性，但研究基于实践，实践经验的总结、归纳和提炼尚需时日。

研究作者网络松散，发文频次较低，群体间合作少，缺乏高影响力研究作者或课题团队。跨界水污染治理研究属于跨学科应用型研究，但目前研究学科联系稀疏，缺乏一定交叉与合作，未来研究发展应注重机构和学科之间的优势互补，如借鉴公共管理学、社会学、经济学等领域的分析工具和研究理论，提升跨界水污染研究的深度。同时，通过构建学术交流平台，打造合作研究团队，加强多学科、多领域的学术交流对于推动研究深入和发展具有积极意义。

研究机构以高校为主，在机构地域分布上，呈现东南地区高，西北低的分布状态。呈现此种分布状况最直接的原因在于机构研究力量及其分布的差异，同时也是地区经济社会发展水平不平衡的反映。此外，由于我国河流流向均自西向东，中下游地区一般经济社会发展水平较高，承受跨界水污染的风险和成本更大，随着经济社会的发展，华南、华东、华北等相对发达地区更加重视跨界水污染等环境问题对自身的影响，对于解决跨界环境问题的现实需求更加迫切。绿色发展新理念提出之后，相关实践探索和理论研究成为各级地方政府的硬指标，基于跨界水污染问题的复杂性，加强不同地区的政府合作，进行跨区域研究力量的整合就显得尤为必要。

研究视角、主题逐渐出现多样化趋势，研究逐渐走向深入。跨界水污染治理研究反映了从单一到多元、理论到实践、宏观到微观、理论分析到实证研究的发展趋势。研究从探索性研究逐渐向描述性、解释性研究发展，关键词和研究分支也越发丰富，出现府际协同、网络治理、转移支付、矩阵型组织等前沿词汇，表明扩展性不断增强。通过聚类分析，发现国内跨界水污染治理研究主题包括机制和治理对策研究、治理主体和政府合作研究、污染防治与治理实践研究共三大类，分别代表跨界合作机制建设、地方政府协同合作及国内水污染综合整治研究等，其中以第一类机制和治理对策研究聚类强度最大，表明这类型主题是国内跨界水污染治理研究的主要内容，体现了相关研究发现、分析、解决问题的实践导向。由此也表明，跨界水污染治理研究随着经济社会的发展、新发展理念指引下发展模式的转型，相关研究会得到进一步的重视，在未来依然有巨大的研究潜力和研究价值。