地方行政审批制度改革路径特征的实证分析

孙彩红

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100028)

行政审批制度改革作为转变政府职能的一个核心突破口，连接着行政体制、经济体制与社会体制改革，是全面深化“放管服”改革的关键环节，或者说是简政放权改革的集中体现，在全面深化改革战略中具有重要地位。党的十九届四中全会决定，在坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系这一部分，又强调了“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革”[1]的任务要求。在当前放管服改革进入攻坚期的经济社会背景下，从一个省级政府的文件规定和文本视角，回顾分析近20年来的行政审批制度改革和演进，在这个改革路径中，呈现出来的包括在动力机制与主导力量、框架结构、改革内容等方面的重要特征以及反映出来的薄弱环节与不平衡性，对更加深入、实质性推进行政审批制度改革和“放管服”三位一体综合统筹性改革，具有现实意义。

一、问题的提出与意义

实践层面的重大改革任务。2019年8月，国务院总理李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话。这已经是连续第五年召开同一主题的电视电话会议，凸显了放管服全面改革任务在现阶段的现实迫切性和至关重要性。2013年以来，几乎每年国务院第一次常务会议，都布置这一主题的重大改革任务，放管服改革进入了攻坚期，其中一个关键环节和重要关口是行政审批制度改革。在此重要时期回顾分析近20年来的行政审批制度改革过程，所遵循路径和基本特征以及体现出来的薄弱环节是什么，这是要探讨的核心问题，对全面实质性推进放管服改革具有重要现实意义。

理论层面的研究亟待拓展。学术界对行政审批制度改革的研究成果，尤其是论文数量可谓之多，不过有些是重复性研究。分析论文类成果，自2000年到2019年，数量分布的一个特点是，有两个时间段出现了非常明显的文章数量增长。第一个时间段是2001到2004年之间，年均160篇。第二个时间段是2013到2016年期间，成果数量出现更大幅度增长，年均超过了320篇，可以说翻一番。这与2013年之后国务院在全国范围内全面推进放管服改革有直接关联。此后2017到2019年文章数量有所回落，可能是行政审批制度改革实践进入一个平稳推进时期。研究内容和视角特点，呈现出从宏观层面为主到个案研究增多的研究状态。2001年以来较早研究行政审批制度改革的专著基本集中在行政审批制度历史沿革、主要问题、制度和运行机制以及改革的构想方案。[2]有些研究概括总结行政审批制度改革的实践经验和路径，有些研究是对行政审批制度改革问题及原因分析，也多是比较宏观层面。近几年研究中个案研究逐渐增多，就某些省、市、县的行政审批制度改革实践进行分析探讨，这使得对行政审批制度改革的研究不断具体化和细化。探讨行政审批制度深化改革的思路，有些成果整体上分析行政审批制度改革的演进路径、创新思路、整体路径，[3]具体的有从法律视角探讨，主要分析行政审批制度改革的法律法规依据、审批权力的设定，以及如何依法推进行政审批制度改革。[4]有学者从政府职能转变的视角和要求提出推进行政审批制度改革的思路，其中还包括与职能转变相关的机构设置的载体改革。[5]从技术角度分析主要是提出网上审批、审批流程与环节的系列标准化手段，这其实是工具理性的视角。[6]

本研究从政策文本的角度进行分析。上述已有研究在视角和具体内容上，还存在着进一步拓展的理论空间。从政府文件这个角度来研究地方行政审批制度改革的还比较少，而且限于权力清单研究。[7]为此，尝试从一个省级政府、政策文件视角来探讨行政审批制度改革的发展历程与其中逻辑，包括改革的动力机制、改革任务的类型、内容重点的确定、改革的密集程度等方面的发展路径特征。研究范围界定在一个省级地方政府，选择的是Z省作为分析的案例。伴随着建立和完善社会主义市场经济体制过程，要逐步改革行政审批制度，不断重塑政府与市场和企业的关系。而Z省是向市场经济转型发展的典型省份和地方，行政审批制度改革也走在全国前列。通过分析该省近20年来关于行政审批制度及其改革领域的政策文件，寻求改革路径基本特征及其显示出的各种不平衡问题，为更进一步深化行政审批制度改革探索规律性的路径。

二、Z省政府行政审批领域相关文件的多维度分析

分析Z省政府制定的相关政策文本，选取了与行政审批制度改革直接相关的文件。后面在此基础上，从不同维度分析这些文件来判断审批制度改革的路径、内容等基本特征。

(一)纳入研究的政府文件范围

在时间节点上，1999年Z省开始行政审批制度改革，这也是在1998年国务院机构改革之后，省级政府开始改革的一个节点。限于地方政府文件的可获得性，本研究分析的时间段，是2001年国务院开始启动全面行政审批制度改革以来的时期。对政策文本的选择，是在政府门户网站，主要是该省的政府、省政府办公厅自2001到2018年期间，发布的相关政策文件，不包括该省各个政府职能部门发布的文件，最后基于56份文件进行具体分析(见表1)。

表1 Z省政府及办公厅发布的56份行政审批文件分布

(二)行政审批文件的主要维度分析

1.时间维度上看，出台文件的年度分布呈现出一定集中与分散并存的特点。从2001年到2010年这10年间，有18个相关文件，大部分年份都是1个或2个文件。而最突出的是2004年，这一年发布有关行政审批文件最多，达到了10个。其中一个主要影响因素是2004年《中华人民共和国行政许可法》开始实施。从这10个文件的主题和重点任务看，其中有4个即达到40%的比例，是为贯彻实施《行政许可法》而制定的，包括实施通知、工作方案、指导意见、成立领导小组等。还有文件是取消行政许可或行政审批项目的决定，是分批取消的决定，这一类文件占到了40%。从2012年到2018年期间，有38个相关文件，这已经是前一个十年期间文件数量的两倍还多。每一年度的文件都等于或大于3个，比较多的两年分别是2014年和2017年。这一方面与2013年国务院要求的简政放权、放管结合的改革政策有关联；另一方面与十九大召开前后，中央对行政审批制度改革的要求有着关联。

总体而言，这些文件的时间分布具有一定的分散性特点。但同时，又有2004、2014、2017年这样相对集中的年份，与中央政府法律法规和行政审批制度改革政策的要求有着密切关联。在其余年份里，2010年之前出台文件较少；2013年之后出台文件比较多，具有一种“比较密集”特点，一方面与2013年以来国务院每年第一次常务会议都是关于各级政府推进“放管服”改革要求有关系，另一方面，自2015年国务院召开全国简政放权放管结合的电视电话会议，到2019年是连续第五年召开“放管服”改革全国电视电话会议，这些重要改革战略和指导要求，对地方政府改革行为的方向性引导和政策性示范，也是这个省级政府在2013年以来几乎每年都比较多地出台行政审批制度改革相关文件的一个重要动因。

2.文件规定主要内容和改革任务，具有总体性和专项性的不同类型特点。通观这些文件的主要内容和任务要求，按行政审批制度改革的总体要求和具体领域来划分，有些属于总体性规定的类型，即“总体规定”；有些属于对行政审批某一具体领域的改革要求，即“专项规定”；有的专门就取消和调整行政许可或行政审批事项的规定，这里称为“专门规定”。“总体规定”这一类文件数量有10个，而且其中7个文件是2001年到2010年这十年期间制定和公布实施，而2004年又占到了3个。这再一次说明，2004年《中华人民共和国行政许可法》的实施对省级行政审批制度改革产生了重大影响。

就行政审批制度改革某个具体领域改革要求所制定的“专项规定”这一类有28个文件，涉及到行政许可实施监督，电子监察，环境和环评、企业投资、商事制度、工程建设项目等专项审批制度改革。这与总体规定的文件数量年度分布特点正好相反，2001年到2010年的专项规定这一类文件数量只有4个，绝大部分是2011年之后。这说明，行政审批制度从宏观、整体性层次的改革，逐步深化到具体领域，或者说分领域不断向前推进、更加细化。

关于取消和调整行政许可或行政审批权力事项的那些规定性文件称为“专门规定”，有17个文件。其中2010年之前有6个，2012年以来有11个文件，都是对取消和调整项目作出说明，这是行政审批制度改革的一个重要内容，也是权力下放的重要举措。这些文件年度分布状况显示出，2012年党的十八大以来，取消和下放行政审批权力的力度不断加大，也使简政放权改革力度和广度不断增大，而且文件出台的频率在增加。

3.文件规定可判断行政审批制度改革的预期性结果或成果。从这些政策文件规定内容可见，行政审批制度改革的预期性成果或取得的一些成果。一是行政审批事项大幅度减少。在这些文件中占到25%的比例都是关于削减、取消、调整和下放行政许可和行政审批事项的决定，清理和取消非行政许可项目的决定等，使得省级政府行政审批事项大幅度减少。二是调整后的行政许可或审批权力事项也得到进一步限制。比如在制定的文件中包括一些规范审批权力行使的规定，严格控制新设行政许可权力事项的特别限制条件规定等，确保调整后和保留下来的行政审批权力的行使受到严格的制约。三是行政审批的程序和流程不断优化和标准化。一方面是在深化行政审批制度改革的实施意见、实施方案、工作方案等总体性文件中，有关于行政审批方式、流程、环节等系列规定。另一方面是在“先照后证”审批改革的专门规定中对审批权力行使程序规定，网上审批专门程序规定。从此确保行政审批流程不断优化，审批环节不断简化，逐步实现审批标准化。四是对行政审批的监督和制约不断加强。这个领域也有专门文件规定出台。特别的是，对行政许可和审批权力行使的监督检查办法和对行政审批的电子监察系统应用，可以加强对权力行使的监督，以确保依法审批和高效审批，激发市场和社会发展与创新的活力。

三、地方行政审批制度改革的路径特征及不平衡问题

从省级政府关于行政审批制度改革文件的不同维度分析，可以判断出审批制度改革在发展路径、改革内容和改革重点等方面的一些基本特征；同时也反映出在不同层面的不平衡问题，阻碍了改革实效。

(一)文件规定呈现出行政审批制度改革三个基本特征

1.行政审批制度改革动力机制，呈现出中央主导与地方跟进的特征。这是从该省级政府出台政策文件的依据与时间维度分析得出的判断。分析这些文件的制定依据，有些文件明确说明了制定依据；有些文件则比较模糊，只说根据相关法律规定、或者为了行政体制改革、或者根据本省实际、或者落实国务院政策等。其中，写出了明确制定依据的文件有37个，占到分析样本的66%，多数是国务院法规或政策。从省级出台文件时间看，前已分析，尤其2004、2014、2017这些出台文件密集的年份，都是国务院出台关于行政审批和简政放权法规与政策密集的时间段。这说明了省级政府与国务院改革的一个同步跟进性特征。

具体观察制定依据，有如下几类情况。一是省级的一些总体性规定，成为一些专项或专门文件的制定依据。从另一个角度而言，也是通过专项规定或专门规定来落实省级要求的改革规定，例如，《关于深化省级行政审批制度改革的意见》是一项专门规定的依据。二是依据国家法律法规和国务院的规定、国家有关部委的规定来制定的文件有28个。这些依据包括《行政许可法》《政府组织法》《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》等规定。其中依据国家有关部委规定性文件的有2个，即《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》。

中央主导与地方跟进的特征还有一个根据重点在于，对行政审批事项调整、取消或下放，中央是以“放权”为主；而地方则是以“简政”为主，文件中更多呈现是关于审批流程环节、并联审批等系列的简政措施。理论层次分析，从国家意志表达与执行的功能划分和逻辑关系上看，“行政集权的体制下，是由被委以最重要的行政功能的机关，即主要执行机构来行使中央对地方政治共同体的控制。”[8]中央对地方组织的约束与控制是由行政系统来获得，为此，地方执行自己意志的空间大受压缩，这里表现为跟进中央主导的改革政策而大胆创新不足。

2.行政审批制度的改革内容，呈现从单一事项调整转向复杂多元立体改革的路径。从省级文件规定及其类型特点，行政审批制度从开始着重取消或者调整行政许可或审批权力事项，到推进环评、企业投资、商事制度等领域的审批制度改革，呈现出从单一到立体的深入拓展改革路径。对市场或企业的相关内容规定，从一些宏观规定到出台专门关于减轻企业负担的具体规定，显示了逐步向企业放权和优化服务的过程。行政审批制度改革根本上是政府与市场之间关系的变革，是在经济领域里政府逐渐放权、让市场在资源配置中起决定性作用的一个历史发展过程。有10多个专门文件是分别关于企业环评、能评领域的审批改革，供给侧改革降低企业成本的方案，企业投资项目的审批改革，缩短开办企业时间，进一步降低企业多种成本，减轻企业负担增强企业竞争力的规定与举措。这都需要通过政府放权或促使行政审批权力规范化与法治化的途径，可以说多措并举、多管齐下进一步向企业放权，激发市场与企业创新发展的活力与竞争力。

市场与政府作为资源配置的两种方式，“既不是要在完善的市场与不完善的政府间的选择；也不是在不完善的市场和完善的政府间的选择；相反，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合间的选择。”[9]行政审批作为经济社会发展领域配置资源的一种行政管理方式，或者说政府管理经济与社会的一种行政手段，在某些领域或环节与市场经济体制发展有着不相适应的弊端，必须进行改革。所以，从中央到地方，行政审批制度改革的首要目的是建立和完善社会主义市场经济体制。

3.行政审批制度改革框架，呈现出由宏观到具体的侧重点不断变化的过程轨迹。2001年到2004年，基本上是推进行政审批制度改革的实施意见，实施行政许可法的工作方案，配套制度的规定等，这些都是比较宏观层面的规定或者属于框架式的改革规定。2012年之后，行政审批制度改革，逐渐扩大覆盖面，改革领域也越来越具体，比如陆续出台了关于联合审批、审批中介服务、环境影响评价领域、权力清单制度、多证合一改革、投资审批、减轻企业负担的改革、以及比较系统的最多跑一次改革的规定和政策要求等。这些都是行政审批制度改革在不断拓宽的领域里跨步深入改革的指导和行动指南。

(二)地方行政审批制度改革的多层面不平衡特征

省级政府文件对有些领域的改革内容规定很少或者没有涉及，这也反映了行政审批制度改革的一些链条或环节薄弱之处。国务院多次强调简政放权要放出活力和动力，关键包括“深化商事制度改革，继续推进投资项目审批改革，大力破除市场准入壁垒，进一步推进减税降费。”[10]为此重要的是，围绕市场与社会活力、创造力与发展潜力，在国务院政府部门下放或取消行政审批权力基础上，以政府职能为基础，继续依法分类清理和梳理行政审批事项和行政权力清单；行政审批权与事后监管权的关系与衔接；多个部门的联动审批与有机协调，加强相关部门审批权力下放的协同性。分析该省文件规定，内容上发现有一些以不平衡为特征的问题，需进一步解决。

审批和监管权力的改革与关系格局存在不平衡。虽然行政审批制度改革已经从简单注重行政许可或审批权力事项的取消、下放或调整领域，逐渐扩大到审批中介机构、投资项目、环保等具体领域的联合审批、商事制度改革、减轻企业制度性成本等多领域推进；但在重审批、轻监管的问题格局上还未得到根本性解决。换句话说，政府这些文件中体现出来的，还是集中在审批权力内容，而对于和审批密不可分的监管权力如何行使，包括监管制度的设计在内，还没有专门或具体文件规定。即使有相关与权力清单配套的责任清单，也主要不是规定相应这些部门在审批权力发生调整变化之后，监管权力的变化以及如何行使问题。即使文件中要求审批部门承担对审批对象实施有效监管责任，但具体如何行使监管权力、履行监管职责，还没有落地化。由此，审批与监管权力的结构性改革还需要下大力气推进。国家《优化营商环境条例》对监管执法和权力行使提供了法律依据，也是平衡改革的保障。

对企业主体和社会组织主体的审批改革不平衡。行政审批制度改革，从根本上不仅涉及政府与市场和企业主体的权力关系，还关系到政府与社会和社会组织主体之间的权力关系。因此，行政审批制度改革的要求是政府向市场放权、向社会放权。而从省级文件规定中，除了关于加强行政审批中介服务的管理规定之外，关于社会组织审批和权力规定方面的文件还比较少。这也说明行政审批制度改革进程中，通过审批制度改革发展社会组织，存在较大空间。按照2013年国务院有关规定，各省试行了四类社会组织直接登记制，这也是针对社会组织领域的审批制度改革。不过从长远看，“赋予省级政府配置行政权，有必要性和宪法和法律的依据，有些法律授权省级人民政府配置部分行政权以及部分领域的行政职权”[11]，这也是推动社会领域行政审批制度改革的必要条件。

审批权力的结构变化与程序改革不平衡。行政审批权力的行使更注重程序正义而对内容本质规定较少。56份政策文件多数是关于行政审批权力的数量变化、权力目录列举、行使流程、申报材料、审批要件、审批环节和时间等方面的程序性规定，这体现了对改革的程序正义的重视。然而，关于行政审批权力的内容本质、权力之间关联等方面规定较少。比如，改革投资项目的审批管理体制，实行民间投资项目的登记制，对这项规定在文件中体现更多的是投资相关的主管部门包括国土、环保、建设、规划等部门要简化审批环节、缩短审批时间、提高审批效率。而对这些项目登记和审批权力的本质内容、在政府与企业之间的权力划分上，文件规定中少有体现，这也是以后行政审批制度和法律需要完善的领域。

四、结论与思考

行政审批制度改革的全面推进涉及到不同层级政府主体，从省级政府政策文件内容分析地方行政审批制度改革呈现出来的路径特征和规律性总结，以及这个过程中反映出来的不平衡问题，对今后全面深化行政审批制度和政府治理改革具有重要启示意义。

从Z省政府近20年出台的有关政策文件时间分布特点、制定依据、改革内容规定等多维度分析，地方行政审批制度改革整个过程体现出同时具有集中推进和年度持续推进的特点。但是改革驱动机制上，在中央主导方向的同时，地方更应有创新驱动和大胆探索的实践，尤其省级与其下级政府的权力结构、与外部主体权力结构改革上，应有所突破。

同时，从文件所规定内容发现的一些改革不平衡问题，也是今后全方位深化行政审批制度改革需要加强的环节或领域。比如，今后行政审批制度改革，在全面深化推进“放管服”改革过程中，应逐渐从巩固经济领域的改革转向深化社会领域的行政审批制度改革，包括已经开始的放开社会服务领域的市场准入和减少审批的实践探索。行政审批制度改革要走出简单注重审批事项和数量的焦点，转向注重审批权力结构性改革与配套制度改革，系统性协同性推进。要增强地方改革的自主性，依法推进行政审批制度改革。行政审批权力的规定与行使，不要只注重程序和数量形式，更要注重审批权力的内容实质，是否与市场、社会之间理顺了权力关系；不仅需要程序严密、权力配置科学，还要权力结构合理、制约有效。

最后要说明的是，行政审批制度改革与社会主义市场经济体制完善发展紧密相联，发达省份的市场经济也更为发达，所以选择一个东部地区发达省份的行政审批改革相关的政策文件进行分析，有其代表性与前瞻性。虽然选择一个省分析有其局限，但考虑到中国单一制国家结构和中央与地方权力关系宏观背景，从全国来看，该省的改革路径与特征也还是具有一定的共性，对全国地方行政审批制度改革的统筹性推进具有参考价值。