粤港澳大湾区法律事务合作中的澳门贡献及未来发展

张淑钿

粤港澳大湾区包括香港特区、澳门特区和广东省的广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域。2019年2月18日印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区规划纲要》）多次明确指出加强粤港澳法律事务合作。《大湾区规划纲要》第八章第六节提出，“严格依照宪法和基本法办事，在尊重各自管辖权的基础上，加强粤港澳司法协助”；第九章第一节提出，“加强粤港澳司法交流与协作，推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制，为粤港澳大湾区建设提供优质、高效、便捷的司法服务和保障，着力打造法治化营商环境。完善国际商事纠纷解决机制，建设国际仲裁中心，支持粤港澳仲裁及调解机构交流合作，为粤港澳经济贸易提供仲裁及调解服务”；第十章第一节提出，“加强法律事务合作”。粤港澳大湾区法律事务合作既是粤港澳大湾区合作发展的内容之一，也是粤港澳大湾区融合发展的制度保障，更是粤港澳大湾区打造具有全球竞争力的营商环境，共同参与“一带一路”建设的明确要求。在大湾区法律事务合作中，澳门具有独特的地位和优势，也为大湾区法律事务合作作出积极贡献，未来澳门特区应进一步发挥优势，进一步参与和推动大湾区法律事务合作。为此，本文回溯历史，梳理澳门与大湾区法律事务合作的全面展开与贡献，立足当下，探讨澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作面临的挑战，并直面未来，探讨澳门进一步参与粤港澳大湾区法律事务合作的对策与建议。

一、澳门在粤港澳大湾区法律事务合作中的独特地位与优势

粤港澳大湾区是构筑丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路对接融汇的重要支撑区，也是港澳共同参与“一带一路”建设的重要平台。在粤港澳大湾区共同参与和助力“一带一路”建设中，澳门肩负“建设世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台”的重任，“一中心、一平台”的建设蕴含着巨大的法律事务合作需求。一方面，澳门建设世界旅游休闲中心，需要整合粤港澳大湾区的旅游资源和产品，构建大湾区旅游品牌，推进与“一带一路”沿线国家之间的旅游线路和旅游产品的商贸合作，吸引“一带一路”沿线国家或地区的旅客前来大湾区旅游，涉及到与大湾区其他地区和“一带一路”沿线国家跨境旅游业合作、跨境旅游消费者权益保护、跨境航线开通、签证通关手续优化、免税和离境退税等一系列领域的法律事务合作。另一方面，澳门建设中葡商贸合作服务平台，承担着为大湾区与葡语国家之间的经贸投资、产业合作、人文科技交流、旅游业合作提供法律专业服务的重要任务。近年来，“一带一路”沿线葡语国家与我国之间的经贸往来日益密切，2018年1—12月我国与葡语国家进出口商品总值1473.54亿美元，同比增长25.31%。其中我国自葡语国家进口1055.07亿美元，同比增长30.24%；对葡语国家出口418.48亿美元，同比增长14.40%。①2019年1—4月我国与葡语国家进出口商品总值462.55亿美元，同比增长11.99%。其中我国自葡语国家进口337.25亿美元，同比增长15.89%；对葡语国家出口125.30亿美元，同比增长2.68%。②澳门在“一带一路”建设中特有的中国与葡语国家商贸合作平台定位，使得澳门在推动大湾区与葡语国家商贸合作法律服务和争议解决领域具有独特且不可替代的地位。

在大湾区法律事务合作中，澳门特区具有自身独特的优势。

1.政治制度优势。“一国两制”是澳门最重要的制度优势。根据澳门基本法，中央享有对澳门特区的全面管治权，同时授权澳门特区依照澳门基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，构建了中央与特区合力推进澳门特区社会稳步向前发展的宪制制度。为建设全面开放新格局，推动“一国两制”事业发展，中央制定《大湾区规划纲要》，支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，赋予了澳门特区新的使命，充分体现了中央全面管治权在支持澳门特区融入国家发展大局中的积极作用。澳门特区政府充分发挥高度自治权，积极推进大湾区建设。2018年，澳门特区行政长官崔世安表示，配合《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台和落实，会相应调整《澳门五年发展规划》，增加配合大湾区发展的内容。③2019年6月6日，澳门特区政府正式公布《澳门特别行政区五年发展规划》附件“澳门特别行政区参与粤港澳大湾区建设”，明确了澳门参与大湾区建设各领域的重点工作。④2020年澳门特区年度施政报告专章介绍澳门“参与粤港澳大湾区建设，融入国家发展大局”内容。⑤可以说，在“一国两制”下，中央有效行使中央全面管治权，对大湾区建设进行全面规划与部署；特区发挥高度自治权，积极参与大湾区建设，为澳门开展大湾区法律事务合作奠定了根本优势。

2.对外事务优势。澳门回归后，为拓展澳门特区的对外交往和国际合作空间，根据澳门基本法第13条，中央人民政府授予了澳门一定程度和一定范围的对外事务权。包括澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、通讯、旅游、文化、科技、体育等领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。经中央政府授权，澳门可以单独与有关国家和地区谈判和签订互免签证、民航航空、司法协助、投资保护等双边协定。在符合特定条件下，澳门可以适用中央政府缔结的条约、可以继续适用原有条约、可以参加国际组织和外交谈判、可以在外国设立官方经贸机构和经中央政府批准设立外国领事机构。据此，回归后，“澳门作为一个地方行政区域获得了广泛的对外交往的授权，其自主的范围、幅度和种类不但远远超过其自身在回归祖国前的权限，远远超过了中国内地的省市自治区，超过一般单一制结构国家内的地方行政区域，甚至也超过联邦制国家的成员邦或州。可以说，基本法为澳门回归后的发展，为‘澳人治澳’、高度自治创设了最大限度的国际活动空间。”⑥澳门享有的对外事务权，有助于澳门在沟通大湾区与“一带一路”沿线各国法律事务合作之间充分发挥桥梁作用。

3.法律传统优势。回归前，澳门全面接受葡萄牙的法律制度、法律文化和法律传统，成为典型的大陆法系地区。⑦1988年《中葡联合声明》生效后，澳门启动法律本地化进程，经由十一年努力，到1999年澳门回归祖国，澳门法律基本完成本地化进程，相继修订了《澳门刑法典》《澳门刑事诉讼法典》《澳门民法典》《澳门民事诉讼法典》和《澳门商法典》。⑧回归后，为了保持澳门法律制度的延续性，澳门基本法第8条有条件保留了澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件。据此，回归前澳门法律中源自葡萄牙法律的五大法典，经过法律本地化，取得澳门原有法律身份，在澳门特区成立后，经过审议，除了因应国家恢复行使主权外，大部分得以保留成为澳门特区的法律，继续发挥作用。可以说，国家对澳门恢复行使主权只是从法律上切断了澳门法律与葡萄牙法律的联系，它并不意味着对澳门现行法律的全盘否定。⑨回归后澳门法律与葡萄牙法律文化、法律传统和法律理论之间仍然有一定的继承和联系，澳门法律与其他葡语国家的法律制度具有很大的相似性，基本构成和内容较接近，是澳门建立大湾区与“一带一路”沿线葡语国家法律联系的有利因素。

4.法律制度优势。澳门回归后，根据澳门基本法第17条，澳门特区享有立法权。澳门基本法第5条规定，保持澳门特别行政区原有的资本主义制度和生活方式五十年不变，澳门基本法还规定，澳门实行自身独特的经济制度，包括澳门特区保持财政独立，实行独立的税收制度；依法自行制定货币金融法律制度和政策；不实行外汇管制政策；保留自由港地位；实行自由贸易政策；自行制定工商业的发展政策；自行制定劳工政策，完善劳工法律等等。澳门基本法给予澳门广泛的立法空间以及实施灵活自主的经济制度，使得澳门可以充分发挥特区立法权，制订自身独特的经济贸易法律制度和争议解决制度，促进与大湾区的法律规则对接，从而推进大湾区法律事务合作。

5.法律语言和人才优势。澳门基本法第9条规定，“澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关，除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文”，奠定了澳门的法律语言和人才优势。在立法领域，根据澳门《立法会议事规则》，立法会会刊以澳门特区正式语文刊行；根据澳门《法规的公布与格式》，法律的公布除使用中文外，还可以使用葡文。在司法领域，澳门《司法官通则》规定，司法官的一般条件是要懂中文和葡语。2017—2018年度，澳门终审法院“以中葡双语制作的合议庭裁判合共50份，占所有由合议庭作出的裁判的79.37%。其余27个仅以葡文作出合议庭裁判或决定。”⑩“澳门中级法院共有九名法官，刑事分庭四位法官中，有三位能以中、葡两种语言参与诉讼和撰写合议庭裁判，另一位则仅以葡语进行。全年度由刑事分庭制作的601个合议庭裁判中，以葡文制作的265个，用中文制作的336个。负责审理其余案件的另一分庭，五位法官当中的四位属于本地编制和能以中、葡任一语言参与诉讼及撰写合议庭裁决，而其余一位来自葡萄牙的法官则仅以葡语审理案件。就民事及劳动诉讼案件而言，总数238个合议庭裁决中，以葡文制作的214个，而用中文制作的24个。”“2017/2018年度，澳门初级法院制作的12834宗判决中，中文判决11318宗，占88.19%，葡文判决1305宗，占10.17%，中葡文判决211宗，占1.64%。”11在律师领域，至2016年12月31日，在澳门律师公会注册的律师人数有359人，其中224人通晓葡萄牙语，135人通晓中文，当中有48人通晓双语。在澳门律师公会注册的实习律师人数则为109人，其中25人通晓葡萄牙语，84人通晓中文，当中有18人通晓双语。可见，在律师中以葡萄牙语为执业语言的占62%。12在澳门立法、司法和法律服务业领域，葡语的广泛使用以及大量熟悉葡语的法律人才，使得澳门在推动大湾区法律事务合作，助力“一带一路”建设中具有天然的语言、人才与文化优势。

二、澳门与粤港澳大湾区法律事务合作的全面展开

区际司法协助和法律服务业合作是粤港澳大湾区法律事务合作的重点。自澳门回归后，澳门特区政府全面展开与粤港的法律事务合作，对推动粤港澳大湾区法律事务合作发挥了积极的作用。

在区际司法协助领域，粤港澳大湾区司法协助制度适用的是内地、澳门、香港相互间签订的司法协助安排。迄今为止，澳门与内地共签署三项司法协助安排，包括2001年《内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》（以下简称《内地与澳门送达和取证安排》）、2006年《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》（以下简称《内地与澳门判决安排》）和2007年《内地与澳门特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》（以下简称《内地与澳门仲裁安排》），此外2020年内地与澳门对《内地与澳门送达和取证安排》予以修正，签署了《内地与澳门送达和取证安排修正本》。澳门与香港共签署三项双边司法协助安排，分别是2005年《香港特别行政区政府与澳门特别行政区政府关于移交被判刑人的安排》、2013年《关于香港特别行政区与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》（以下简称《港澳仲裁安排》，和2017年《香港特别行政区与澳门特别行政区对民商事案件相互委托送达司法文书的安排》。13上述安排的签署有力地促进了区际司法协助的开展。根据澳门终审法院司法年度年报披露，从2001年9月15日《内地与澳门送达和取证安排》生效到2018年底止，澳门终审法院共收到内地法院委托书1140件，已完成并寄回的内地委托书共1108件，成功执行744件，成功率为67.15%；澳门向内地转移送达特区法院的委托书共455件，已完成并寄回的委托书共433件，成功执行199件，成功率为45.96%。2008年1月1日生效的《内地与澳门仲裁安排》和2006年4月1日生效的《内地与澳门判决安排》，从生效后到2018年底，澳门中级法院受理的对由内地法院或者仲裁员作出的裁判的审查及确认请求案件共210件，其中已经审结的总数为190件，获得中级法院确认的裁判书目179件。从2013年12月16日《港澳仲裁安排》生效以来，澳门中级法院尚没有收到任何有关的请求事项，但到2018年底，澳门中级法院根据澳门《民事诉讼法典》第1199条的规定，审理了涉及香港及台湾地区仲裁裁决审查和确认案件165件。14

在法律服务业合作领域，澳门与内地签订多项协议，推动两地法律服务业的深度合作。以时间为轴，澳门与内地法律服务业合作可以划分为三个阶段。

（1）合作启动阶段。2003年10月，澳门与内地签订《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）。CEPA第17条规定双方将在法律法规透明度方面加强合作；附件4《内地向澳门开放服务贸易领域的具体承诺》明确了内地与澳门律所联营、内地律师所聘用澳门执业律师、澳门永久性居民参与内地司法考试、澳门律师所在深圳和广州设立代表处的代表无最少居留时间要求等多项合作项目。内地与澳门CEPA协议签订，开启了澳门与内地的法律服务业合作，其中，部分内地与澳门法律事务合作措施在广东予以先行先试。

（2）合作深化阶段。从2004年到2013年十年间，澳门与广东法律服务业从横向的合作面到纵向的合作层次均得到快速发展。一方面，扩大了法律服务业合作的广度和深度。2004年到2013年澳门与内地签订了十项CEPA补充协议，除了进一步深化律师业合作外，更是将合作范围扩大到知识产权保护工作、环保产业的法律法规制定和执行信息交换等领域。另一方面拓展了澳门与广东法律服务业合作空间，打造了澳门与内地、澳门与广东层面的法律服务业合作。在CEPA构建澳门与内地法律服务业合作发展之外，2011年3月6日澳门与广东省签订的《粤澳合作框架协议》，第五章“社会公共服务”第七条规定了澳门与广东的法律事务与治安管理合作，内容包括建立沟通机制，就涉及双方合作项目的立法建议相互通报和咨询，建立法律事务协调机制，支持两地法律专业服务机构开展业务往来等，启动了澳门与广东法律事务合作的进程。可以说，2004年到2013年的合作点燃了下一阶段澳门广泛开展与广东省内城市法律事务合作的星星之火。

（3）合作提升阶段。从2014年到现在，澳门与广东法律事务合作从合作规制模式、合作范围、合作层面到合作目标均有了进一步提升。第一，对法律服务业合作领域采用了负面清单和正面清单的规制模式。2014年12月18日澳门与内地签订《关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》，附件1表1规定了澳门与内地法律服务业合作限制的负面清单，15附件1表2“跨境服务新增开放措施”同时规定了澳门与内地法律服务业合作的正面清单，规定“允许取得内地律师资格的澳门服务提供者从事涉及澳门居民、法人的民事诉讼代理业务”。16第二，法律事务合作内容扩大到多元化纠纷解决机制建设和多领域的行政执法合作。2017年12月18日澳门与内地签署的《CEPA投资协议》首次提出了投资协议下的双方争端解决问题，规定了澳门投资者与内地一方的争端解决以及内地投资者与澳门一方的争端解决，在共同构建纠纷解决机制方面进行了探索。2017年12月18日签订的《CEPA经济技术合作协定》首次提出澳门与内地进一步加强在“法律和争议解决领域的合作”，加强在争议解决领域尤其是仲裁领域的合作。2018年12月12日，澳门与内地签订《CEPA货物贸易协定》，提出多项推动粤港澳大湾区范围贸易自由化的措施，涉及海关、检验检疫等行政执法合作。第三，法律事务合作层面拓展到广东自贸区。2015年3月，内地对外启动推进实施“一带一路”愿景，提出“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”，对内开展了轰轰烈烈的自贸区建设。2015年4月成立的广东自贸区战略目标之一是“建设成为粤港澳深度合作示范区”。此后澳门在律师业合作、政府法律服务提供、仲裁业合作、调解业合作、公证业合作和知识产权保护等领域广泛参与广东自贸区内开展的粤港澳法律事务合作。第四，法律事务合作的新目标与要求。2017年《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》提出推动澳门打造中国与葡语国家商贸合作服务平台。2017年12月18日，《CEPA经济技术合作协定》提出“研究利用澳门优势，推动澳门建设成为中国与葡语国家企业解决双方商业纠纷的仲裁中心”。2019年2月18日，《大湾区规划纲要》提出澳门要“建设世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台”，并要求“加强粤港澳司法协助”和“加强粤港澳司法交流与协作”。

总结澳门回归二十多年来参与粤港澳大湾区法律事务合作的历程，澳门在多个领域作出了重要贡献。

（1）创造了区际司法协助领域的多项安排签署纪录。澳门与内地签订了中国区际司法协助中的首项民商事案件调取证据司法协助和首项民商事判决认可和执行安排；澳门与香港签署了中国区际司法协助中的首项刑事司法协助安排。

（2）澳门与内地司法协助安排的范围覆盖了民事司法协助的全部领域。澳门与内地签署区际司法协助安排的起步时间和数量虽然不及香港与内地，但内容覆盖面远远超过内地与香港，涉及了民事司法协助的文书送达、调查取证、仲裁裁决和民事判决认可和执行的全部领域。正如学者所言，澳门与内地区际司法协助是“后来居上，成为与内地在创建区际司法协助和互动机制方面发展最快的法域”。17

（3）澳门首创了区际司法协助中的多项制度。在调查取证领域，建立了澳门与内地“受委托法院应该优先处理受托事项制度”，建立了鉴定人和证人跨法域出庭作证的创新性制度；18引入了信息技术，建立了通过内地与澳门司法协助网络平台以电子方式转递送达和取证请求制度，建立了在委托方请求并经证人、鉴定人同意的情况下，通过视频和音频方式作证的电子取证方式，建立了部分内地受案法院与澳门特区终审法院之间的直接委托送达和取证制度。19在法律查明领域，允许受委托方法院可以根据委托方法院的请求代为查询并提供本辖区的有关法律。20在判决认可领域，允许公证文书免除任何认证手续，对于没有给付内容或者不需要执行但需要通过司法程序予以认可的判决，允许当事人直接以该判决作为证据在对方法院的诉讼程序中使用。21

（4）拓展了中国区际司法协助的广度和深度。澳门率先与香港在送达、仲裁裁决和移交被判刑人方面达成司法协助安排，将区际司法协助制度构建从内地与香港、内地与澳门扩展到香港与澳门特区之间，从民事司法协助拓展到了刑事司法协助领域。

（5）在区际司法协助制度发展上积极探索新的可能性。例如，在与内地磋商调查取证司法协助时，澳门采取了积极的态度，曾提出了建立包括直接取证方式在内的司法协助制度。22又如，在区际刑事司法协助领域，澳门特区政府曾在2015年12月向澳门立法会提交《区际刑事司法互助法》，试图通过单方立法的方式解决区际司法协助问题。23

（6）推动粤港澳法律服务合作与经济合作的良性互动与同步进行。无论是CEPA还是《大湾区规划纲要》，在推动澳门与广东经济合作的同时，始终伴随着对法律事务合作的推进，合作领域不断得到扩大和发展。同时，澳门与广东法律事务合作的进展时间基本同步于香港和广东进行的法律事务合作，避免了粤港澳三地法律事务合作的不均衡发展。

（7）澳门与粤港建立了良好的司法沟通与交流制度。根据《内地与澳门判决安排》和《内地与澳门仲裁安排》的规定，澳门终审法院和内地最高法院建立了相互提供相关法律资料，每年相互通报安排执行情况的交流机制。24

综上，澳门回归后在粤港澳法律事务合作中作出了重要的贡献，这充分反映了澳门特区对一国之内的其他法域司法制度的充分信任，并对维护国家司法主权和国家整体司法秩序良好运转作出了最大努力。

三、澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作的挑战

粤港澳大湾区中，粤港澳三地法律业发展并不完全同步。香港法律服务业起步早、制度完善、分工细致、专业化程度高，致力于打造亚太区国际法律服务和国际商事争议解决中心。广东法律服务业近年来发展迅速，律师从业人数、律师所数量和律师业务量等各个方面均有不俗表现。澳门由于产业结构比较单一，博彩旅游业“一业独大”，法律服务业发展起步较慢；澳门地域较窄，人口数量有限，法律服务市场需求有限；法律业以葡萄牙语为主要使用语言，与以华人为主的社会需求之间存在一定脱节，整体上澳门法律服务业发展相对滞后。

2017年内地与澳门《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协定》提出了建立澳门与广东的仲裁合作机制，将澳门打造成为中国与葡语地区商业纠纷仲裁中心的新要求，以仲裁业为代表的争议解决机制合作将是未来澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作的重要抓手。回溯粤港澳三地仲裁业的发展，澳门1996年制订《仲裁法律制度》，1998年实施《涉外商事仲裁专门制度》，1998年2月成立第一家仲裁机构澳门消费争议仲裁中心。香港《仲裁条例》制定于1963年，香港国际仲裁中心成立于1985年9月。内地于1994年通过了《仲裁法》，深圳仲裁委和广州仲裁委均于1995年8月成立。可以看出，粤港澳三地中，澳门与广东仲裁业发展几乎同期起步，晚于香港，但发展至今，澳门仲裁业与香港、广东仍存在一定差距。

（1）仲裁制度的完善推进较慢。原澳门1996年《仲裁法律制度》和1998年《涉外商事仲裁专门制度》分别规范澳门内部仲裁与涉外仲裁，但具体仲裁制度与国际通行仲裁规则之间存在着差别。例如，没有明确仲裁程序的保密性原则，没有接受通行的一裁终局制度等。25但澳门对仲裁制度的修订缓慢，一直到2018年澳门特区政府才启动仲裁法的修订工作。26新《仲裁法》于2019年10月17日经澳门立法会表决通过，并于2020年5月5日起生效。澳门新《仲裁法》统一适用于仲裁地在澳门的所有仲裁，为澳门仲裁制度构建了统一的法律规则，为澳门仲裁业的发展奠定了法律制度保障。与澳门仲裁立法修正缓慢进程相比，粤港则通过多次修改和完善仲裁立法以推进仲裁业发展。2011年6月1日，香港新制订的《仲裁条例》是当时亚洲率先采纳联合国国际贸易法委员会《国际商事仲裁示范法》的立法，推动香港仲裁制度跻身世界先进仲裁制度行列。随后经过2013年、2017年6月和2018年1月的多次修订，香港《仲裁条例》增加了法院执行紧急仲裁员在香港境内或境外作出的紧急救济制度、接纳第三方资助仲裁及调解程序、明确知识产权争议的可仲裁性等内容。27在广东，1994年《仲裁法》制定之后，最高法院通过司法解释对仲裁协议效力认定以及申请撤销与执行等内容进行了规范，2011年《涉外民事关系法律适用法》明确涉外仲裁协议的准据法，2012年《民事诉讼法》改进了仲裁的司法监督制度，2017年《仲裁法》修订了仲裁员任命资格，内地仲裁制度逐步得以完善与发展。

（2）仲裁机构以行业性仲裁机构为主，官方或半官方性质突出，受案类型和标的额有限。澳门特别行政区现有五所仲裁中心，分别是澳门消费争议仲裁中心，受理在澳门发生的涉及金额不超过澳门币5万元的消费争议；28澳门律师公会自愿仲裁中心，受理律师间、律师与顾客间的争议和涉及民事、行政、商事的任何争议；澳门世界贸易中心仲裁中心，受理涉及世界贸易中心会员的纠纷；保险及私人退休基金争议仲裁中心，处理有关保险或者私人退休基金不超过澳门币5万元的民商事纠纷；澳门楼宇管理仲裁中心，受理楼宇管理的纠纷。29其中，除了澳门律师公会自愿仲裁中心属于一般性质的仲裁机构之外，其他仲裁机构都属于受理特定业务，服务于特定领域纠纷解决的仲裁机构，部分仲裁机构的受案标的额比较小。此外，澳门消费争议仲裁中心、保险及私人退休基金争议仲裁中心和楼宇管理仲裁中心均为行业性的仲裁机构，直接设置于行政机关内，30由行政机关人员担任要职，“基本上都是官方或者非官方性质”31。比较而言，香港国际仲裁中心的受案范围非常广。2017年香港国际仲裁中心处理主要仲裁争议类别有国际贸易（占总数31.9%）、建筑工程（19.2%）、公司（13.5%）、海事（8.8%）以及专业服务（8.1%）。322002年香港国际仲裁中心创立了亚洲域名争议解决中心（ADNDRC）提供的域名争议解决服务，2017年处理的域名争议案件220件。332012年11月，深圳制定《深圳国际仲裁院管理规定（试行）》，成为全球第一个对仲裁机构进行法定机构立法的城市。2017年12月25日，深圳国际仲裁院与深圳仲裁委员会合并为深圳国际仲裁院（深圳仲裁委员会），是我国首例仲裁机构合并。目前深圳国际仲裁院受案类型扩大到金融借款、海事物流、网上仲裁、政府与他国投资者的投资争议仲裁案件等。

（3）专业的仲裁员队伍较为缺乏。澳门消费争议仲裁中心由以兼职制度担任仲裁法官职务的法院司法官担任仲裁员。34澳门世界贸易中心仲裁中心共有25名仲裁员，其中澳门仲裁员15名，香港仲裁员10名。35与香港对比，截至2018年6月，香港国际仲裁中心仲裁员名册及仲裁员名单分别有446名及194名仲裁员。36与深圳相比，深圳国际仲裁院最新仲裁员名单共有890名仲裁员以及248名特定类型案件仲裁员，仲裁员来源国家或地区76个，境外仲裁员所占比例高于40%。37显然，澳门仲裁员的数量和专业化程度均有待加强。

（4）仲裁受案量小，尚未能成为民商事争议的主要解决机制。以受案量较多的澳门消费争议仲裁中心为例，该中心自1998年成立至2017年，共计立案599例，最终调解成功结案数399件，以仲裁裁决形式结案共194件。近五年数量上，2013年为32件；2014年为25件；2015年为34件；2016年为19件，2017年为16件。38通过多年的实践情况看，除消费争议仲裁中心外，通过仲裁中心以仲裁方式处理的案件寥寥无几，甚至出现经长时间广泛咨询，耗费巨大的立法资源和行政成本而设立的中心没有仲裁过任何个案的情况。39与其形成鲜明对比的是，澳门法院受案数量大，澳门三级法院在2016—2017司法年度转入下年度审理案件数量共计11451件，其中初级法院有10660件。40对于香港来说，2017年香港国际仲裁中心共处理532宗个案，其中仲裁个案297宗、域名争议220宗、调解个案15宗，处理的争议总额约393亿港元。41对于广东来说，2017年，深圳国际仲裁院与深圳仲裁委员会受案金额在中国仲裁机构中列第5位和第6位，争议解决总金额达1100亿元人民币。42

（5）法律服务专业人才数量偏少。在粤港澳三地中，澳门律师数量明显偏少。截至2019年11月，在澳门律师公会注册的律师人数有424名，实习律师人数为131名。43此外，从2013年起，澳门将每年来澳执业的葡萄牙律师人数控制在不超过当年新增本地律师的50%，并需最少三年执业经验。比较而言，香港和广东律师业发展迅速。截至2018年，香港共有1489名执业大律师，律师9885名，香港注册外地律师1580名，本地律师事务所913家。44在广东，截至2018年，深圳有律所831家，45执业律师12743名；46广州有律所700家，律师人数13300名。47从上述数据对比可以看出，香港、广州和深圳律师数量均已进入万人规模，与澳门尚不足千人的律师人数相比，澳门的差距比较大。

比较当前粤港澳三地仲裁业的发展情况，显然，当前澳门社会对仲裁的使用率不高，仲裁在澳门各类纠纷解决中所体现的成效也较为有限，仲裁作为替代性纠纷解决方式的功能尚未得到充分发挥。因此，如何推动澳门仲裁业发展是澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作面临的重要挑战之一。

四、澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作的方向选择

应该看到，虽然目前澳门法律服务业发展相对较慢，但是澳门参与粤港澳大湾区法律事务合作仍然有其优势所在。一是澳门特区政府对推动粤港澳大湾区的法律事务合作、司法协助以及纠纷解决机制的共建提供了重要支持。二是澳门法律的葡语优势，澳门拥有的大量葡语法律人才，契合国家“一带一路”愿景实施中我国与葡语国家商贸和经济往来的发展需求。三是澳门旅游业产业发达，蕴含旅游纠纷解决机制发展的未来空间。就此而言，澳门发挥自身优势，充分参与粤港澳大湾区法律事务合作值得期待。

当前，我国区际司法协助已经初步形成完整的制度框架，但随着时代发展和制度变迁，仍然还需要进一步地推进和完善，澳门应该继续在区际司法协助的制度发展方面发挥其示范作用。首先，澳门可探索拓展与内地司法协助与合作的范围。在民商事司法协助领域，可以率先在粤港澳大湾区建立区际民商事管辖权冲突协调机制、建立调解协议的单独认可和执行制度。在刑事司法协助领域，可以率先探索与内地实现刑事司法协助安排的突破，包括缉捕和遣返犯罪嫌疑人、移交被判刑人以及一般的刑事司法协助事务等。其次，澳门应继续探索与香港司法协助的发展，推动与香港在判决承认与执行、调查取证方面达成新的司法协助安排，推动与香港签订进一步的区际刑事司法协助安排。最后，澳门可尝试推动区际司法协助模式的多样化发展。澳门可以率先探索通过单边立法全面解决澳门与内地、香港的区际司法协助问题，从而丰富区际司法协助的解决路径。

在粤港澳经济一体化发展中，欠缺共同的纠纷解决机制一直深受诟病。2017《内地与澳门投资协议》提出了协议下的双方争端解决问题，针对澳门投资者与内地以及内地投资者与澳门的争端解决构建了友好协商、投诉协调、通报及协调处理、调解、司法途径等解决机制。但究其本质，仍然属于依据双方各自法律进行的纠纷解决机制，并非真正意义上的双边纠纷解决机制。随后的《CEPA经济技术合作协定》并提出“支持两地法律和争议解决专业机构搭建合作交流平台，加强业务交流和协作；研究利用澳门优势，推动澳门建设成为中国与葡语国家企业解决双方商业纠纷的仲裁中心”。仲裁是粤港澳大湾区争议解决的重要机制，也是澳门面向建设中葡商事仲裁中心的要求，未来粤港澳大湾法律事务合作中，澳门可以探索在大湾区进一步推动以仲裁业为突破点的争议解决机制合作，引入粤港仲裁机构在澳门设立分支，也可以与粤港共建国际商事仲裁中心，借助大湾区力量，推动澳门仲裁业发展。

律师业和法律法规信息交流是粤港澳最早开展法律事务合作的领域，虽已取得相当成果但仍然可以在合作的深度、广度和方式上进一步地推动。在律师业合作方面，一方面，澳门可以先行探索除了联营之外更为多样化的粤港澳律师所合作方式，可以先行探索澳门律师在内地执业范围扩大，扩大在内地法律服务市场的发展空间；另一方面在当前澳门律师数量远不能满足未来粤港澳大湾区发展带来的法律服务需求增长的情况下，在保障本地律师成长的前提下，澳门可以探索更大程度开放澳门法律服务市场以及建立粤港澳三地法律职业资格的互认制度，接纳更多的粤港律师进入澳门法律市场，为澳门律师业注入新鲜的血液。在法律法规文本交流方面，澳门也可与粤港磋商构建全领域的法律法规交流制度，明确法律法规信息交流的主体、程序、交流的信息范围，推动两地法律制度信息交流的常态化，并借助网络技术发展，推动打造粤港澳大湾区法律信息查明平台，建立葡语国家或地区的法律查明中心，为大湾区及“一带一路”的发展提供葡语国家法律的查明服务。

建立世界旅游休闲中心、打造中国与葡语国家商贸合作服务平台也是澳门未来发展的目标。“一带一路”下中国与葡语国家的经贸往来和粤港澳大湾区的融合发展都蕴含着更广泛的法律服务市场和更丰富的法律服务需求，为澳门法律服务业发展带来了新的机遇和要求。2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出：“发挥澳门与葡语国家的联系优势，依托中国与葡语国家商贸合作服务平台，办好中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门），更好发挥中葡合作发展基金作用，为内地和香港企业与葡语国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等专业服务，联手开拓葡语国家和其他地区市场。”澳门应借力粤港澳大湾区法律服务资源，通过三地资源整合，实现优势互补，打通大湾区法律事务合作与“一带一路”建设法律事务合作的联系，发展以仲裁业为核心的多元纠纷解决机制，致力于打造中国与葡语国家法律服务和商事争议解决中心以及国际旅游纠纷解决中心。对此，澳门特区政府应对澳门法律服务业发展进行长远规划，通过多种方式做大做强本地仲裁业；充分发挥澳门执业律师的葡语优势和持有葡语系多国律师执照的优势，将律师市场开拓重点引导转向为面向葡语系国家的纠纷解决；完善旅游争议解决法律制度，建立快速的旅游争议解决机制，引导国际旅游纠纷解决机制的发展，打造国际旅游消费纠纷解决中心。

①商务部：《2018年1—12月中国与葡语国家进出口商品总值》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/gzzd/201903/20190302847644.shtml，最后访问时间：2019年9月25日。

②商务部：《2019年1—4月中国与葡语国家进出口商品总值》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/gzzd/201906/20190602876446.shtml，最后访问时间：2019年9月25日访问。

③《澳门五年规划配合大湾区发展》，https://www.sohu.com/a/257484551_100195858，最后访问时间：2020年5月28日。

④《澳门公布〈五年发展规划〉附件，增加参与大湾区建设内容》，http://www.chinanews.com/ga/2019/06-06/8857956.shtml，最后访问时间：2020年5月28日。⑤澳门特区政府：《二〇二〇财政年度施政报告》，2020年4月20日。

⑥饶戈平：《国际条约在澳门的适用问题研究》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，2011年版，第9页。

⑦邓伟平：《论澳门法律的特征》，广州：《中山大学学报（社科版）》，1999年第6期。

⑧参见丁伟：《论澳门法律本地化问题》，北京：《政法论坛（中国政法大学学报）》，1999年第5期。

⑨邓伟平：《论澳门法律的特征》，广州：《中山大学学报（社科版）》，1999年第6期。

⑩《澳门特别行政区司法年度报告（2017—2018）》，第24页。

11 《澳门特别行政区司法年度报告（2017—2018）》，第32～35页。

12 孙剑英：《“一带一路”背景下加强内地澳门律师业合作的意义和路径》，http://www.grandall.com.cn/guoji/glxzjl/170816133356.htm，最后访问时间：2018年12月8日。

13 迄今为止，《香港特别行政区与澳门特别行政区对民商事案件相互委托送达司法文书的安排》尚未生效，其他两项港澳安排均已生效。

14 澳门终审法院：《澳门特别行政区司法年度年报（2017—2018）》，第92～93页。

15 附件1表1对两地法律服务业合作仅保留以下限制性措施：“1.独资设立的代表机构不可办理涉及内地法律适用的法律事务，或聘用内地执业律师。2.与内地方以合作形式提供法律服务限于：1）在广东省可由内地律师事务所向澳门律师事务所驻内地代表机构派驻内地执业律师担任内地法律顾问，或由澳门律师事务所向内地律师事务所派驻澳门律师担任涉澳或跨境法律顾问。2）广东省内地律师事务所和已在内地设立代表机构的澳门律师事务所按照协议约定进行联合经营的，在各自执业范围、权限内以分工协作方式开展业务合作。3）在广东省前海、南沙、横琴试点与内地方以合伙方式联营，联营方式按照司法行政主管部门批准的具体规定执行。”

16 上述措施在2015年11月28日澳门与内地《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》被进一步确认。

17 张宪初：《澳门对中国民商事区际司法协助发展的贡献及其特色》，北京：《比较法研究》，2010年第3期。

18 《内地与澳门送达和取证安排》第5条和第21条。192020年1月14日签署的《内地与澳门送达与取证安排修订本》第3条、第23条和第2条。

20 《内地与澳门送达与取证安排修订本》第25条。

21 《内地与澳门判决安排》第3条。

22 于晓白：《内地与澳门特别行政区法院就民商事案件司法文书送达和调取证据签署司法协助性文件》，香港：《中国法律》，2001年第5期。

23 澳门行政法务司司长办公室：《关于特区政府要求撤回〈区际刑事司法协助法〉》，https://www.gcs.gov.mo/showCNNews.php?DataUcn=100935&PageLang=C，最后访问时间：2019年12月31日。

24 《内地与澳门判决安排》第23条，《内地与澳门仲裁安排》第14条。

25 澳门政府第29/96/M号法令《自愿仲裁法》第三十四条：“一、仲裁协议或当事人随后签署之书面协议得订定一上诉仲裁审级，但必须订明提出上诉之条件及期间、上诉之方式及审理上诉之仲裁实体之组成，否则该上诉之订定无效；但当事人引用之仲裁机构规章对上述事宜已有规定者，不在此限。二、当事人亦得在仲裁协议或在随后签署之书面协议内订定对仲裁裁决之上诉应向高等法院提出，且在程序上适用民事诉讼法之相应规定，而书面协议应在接受第一名仲裁员前订立。三、许可仲裁员按衡平原则审判时不得透过上诉争执，即使当事人约定可上诉亦不得为之。”

26 《澳门特别行政区立法会立法程序》，http://www.al.gov.mo/zh/law/lawcase/341，最后访问时间：2019年11月23日。

27 香港贸发局官网：《香港法律服务业概况》，http://hong-kong-economy-research.hktdc.com/business-news/article/香港行业概况/香港法律服务业概况/hkip/sc/1/1X000000/1X003UYK.htm，最后访问时间：2019年12月5日。

28 《澳门消费争议仲裁中心规章》第1条。

29 根据澳门第13/2017号法律（修改《民法典》不动产租赁法律制度），澳门将会设立第六个仲裁中心——不动产租赁争议仲裁中心。参见《澳门特别行政区法院司法年度年报（2016—2017）》，第19页。

30 例如，澳门楼宇管理仲裁中心设立于澳门房屋局内部；澳门保险及私人退休基金争议仲裁中心设立于澳门金融管理局内部；澳门消费者争议仲裁中心设立于澳门消费者委员会内部。

31 张翠玲：《澳门仲裁法律制度》，载刘高龙、赵国强主编：《澳门法律新论》，澳门：澳门基金会，2005年，第271页。

32 香港贸发局官网：《香港法律服务业概况》，http://hong-kong-economy-research.hktdc.com/business-news/article/香港行业概况/香港法律服务业概况/hkip/sc/1/1X000000/1X003UYK.htm，最后访问时间：2019年12月5日。

33 香港国际仲裁中心官网，http://www.hkiac.org/zhhans/arbitration/what-is-arbitration，最后访问时间：2019年10月29日。

34 《澳门消费争议仲裁中心规章》第4条。

35 澳门世界贸易中心仲裁中心：《仲裁员名单》，http://www.wtc-macau.com/arbitration/cht/arbitration.htm，最后访问时间：2020年2月26日。

36 香港贸发局官网，《香港法律服务业概况》，http://hong-kong-economy-research.hktdc.com/business-news/article/香港行业概况/香港法律服务业概况/hkip/sc/1/1X000000/1X003UYK.htm，最后访问时间：2019年12月5日。

37 深圳国际仲裁院：《深圳国际仲裁院仲裁名册覆盖“一带一路”》，http://www.sccietac.org/web/news/detail/1835.html，最后访问时间：2020年2月26日。

38 《澳门消费争议仲裁中心历年仲裁统计资料》，https://www.consumer.gov.mo/CAC/Statistics.aspx?lang=zh，最后访问时间：2019年11月24日。

39 澳门终审法院院长岑浩辉：《2017/2018澳门特别行政区司法年度开幕典礼上的讲话》，载《澳门特别行政区法院司法年度年报（2016—2017）》，第19～21页。

40 《澳门特别行政区司法年度年报（2016—2017）》，第22～49页。

41 香港贸发局官网：《香港法律服务业概况》，http://hong-kong-economy-research.hktdc.com/business-news/article/香港行业概况/香港法律服务业概况/hkip/sc/1/1X000000/1X003UYK.htm，最后访问时间：2019年12月5日。

42 深圳市社会科学院：《深圳蓝皮书：深圳法治发展报告（2018）》，北京：社会科学文献出版社，2018年版，第17页。

43 澳门律师公会官网，https://aam.org.mo/zh-hant/ourlawyers/interms/page/13/，最后访问时间：2019年11月14日。

44 香港律师会官网，http://www.fjt2.net/gate/gb/www.hklawsoc.org.hk/pub_c/memberlawlist/mem_foreign_firm.asp?name=&pg=2&sort=eng&order=&sessionid=，最后访问时间：2019年12月8日。

45 深圳司法局：《深圳执业律师人数突破万人》，http://www.szsf.gov.cn/szsf/_300709/_301522/357236/index.htm，最后访问时间：2019年12月6日。

46 深圳律协：《律师名录》，http://www.szlawyers.com/lawyer-list?page=636，最后访问时间：2019年11月16日。

47 南方都市报：《广州律师行业收入30年增长1000倍》，http://epaper.oeeee.com/epaper/G/html/2018-09/03/content_46952.htm，最后访问时间：2019年12月6日。