渝东北脱贫攻坚中实现“两不愁三保障”的路径研究

张婷

2019年4月16日，习近平总书记视察重庆，主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会。这次习近平总书记的重要讲话精神，与前5次座谈会的讲话精神一脉相承、一以贯之，充分体现了党中央和总书记抓脱贫攻坚“不获全胜决不收兵”的坚定决心和坚强意志。2013年，习近平总书记首次提出精准扶贫的重要论述，是党中央扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，对新时代脱贫攻坚工作产生重大而深远的影响。国内外关于扶贫、脱贫攻坚的研究不少，但针对精准扶贫、脱贫攻坚薄弱环节的研究却十分稀少。随着脱贫攻坚越往后难度越大，各级组织特别是基层组织，在贯彻落实各级文件政策的同时，还应吃透其理论逻辑与内涵。

一、精准扶贫的理论逻辑及渝东北脱贫攻坚的基本形势

习近平总书记强调“国家越发展，越要把贫困群众基本生活保障好。各级党委和政府要把‘两不愁三保障各项措施落实到村、到户、到人。”“总的看，‘两不愁基本解决了，‘三保障还存在不少薄弱环节。”重庆有集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的市情特点，渝东北地区兼具大农村、大山区、大库区三个特点，实现“两不愁三保障”要面临不同于重庆市其他地区的具体问题。本文以渝东北地区在坚持现行脱贫标准，既不拔高，也不降低的基础上，在普遍达到“两不愁”标准后为背景，阐释攻克“三保障”面临的最后壁垒的重点路径，确保脱贫成果经得起历史检验。

（一）精准扶贫的理论溯源

在关于收入分配、福利保障和经济增长的研究中，国外学者曾经提出了一种有利于穷人的经济增长方式——益贫式增长，即关注经济增长、收人分配和贫困之间的相互关系，强调增加穷人的机会，提高穷人的能力，使他们能够充分参与到经济增长的过程中，并从中获得更多收益。[1]但没过多久，这种理论上的增长方式就受到了批判，其理由是，在经济发展的早期阶段，第一产业和工业中所占份额较少的现代部门产出增加较快，收人分配会比较集中，但是随着经济的不断发展，经济增长带来的好处将会在更大范围内扩散，由于物质和人力资本匮乏，穷人从经济增长中获得的收益十分有限。[2]国外的经济增长、收人分配、贫困人口呈一个“三角关系”，三者之间会相互影响。已有数据证明，经济增长有助于促进减贫，收入分配的不平等对减贫有显著的负面影响。但是在国内，这样的影响关系还没找到數据证明。[3]

国内关于精准扶贫的研究从2014年以来，迅速发展成为学术界研究的热点问题，其理论逻辑主要从两个方面展现。其一，精准扶贫的内涵界定方面，学界普遍认同应从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面界定;其二，精准扶贫的成功经验总结和推广方面，学界更倾向于对“靶向疗法、定村定户、定责定人、驻村帮扶、一村一策、一户一法、一定三年、限期脱贫”为工作思路的“规划到户、责任到人”的机制，更认同通过精确的顶层设计，明确重点扶贫对象和具体目标任务，为农村发展和精准扶贫提供可借鉴的案例和模式。[4]

（二）渝东北脱贫攻坚中“两不愁三保障”基本形势

“两不愁三保障”是国家在精准扶贫中提出的主要目标，脱贫攻坚能否见实效，主要指标是能否达到“两不愁三保障”目标。“两不愁”指的是不愁吃、不愁穿，“三保障”是指贫困人口义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障。精准扶贫、脱贫攻坚工作开展以来，渝东北各区县认真落实中央决策部署和市委工作要求，在推进“两不愁三保障”相关工作中取得显著成绩。以万州区为例，2018年，全区义务教育阶段小学入学率和巩固率均为100%，初中入学率达100%，巩固率达99.8%，发放资助金7497.4万元;救助大病患者1024人次，累计救助贫困患者12638人次，减免费用达1244.73万元;完成建卡贫困人口已建（购）房搬迁1899人，农村危房改造2798户;发放扶贫小额信贷资金13185.4万元，涉及贫困户2509户。

教育保障方面，渝东北各区县义务教育阶段的学校都制定了相应的贫困生上学住宿、伙食等费用减免政策。有的区县还在部分校内集中点张贴宣传画，教师全员家访，派教师驻村等方式加大政策的宣传，使教育扶贫政策家喻户晓。重庆市万州区龙驹中学就通过学校充分运用学生资助数据库，通过与中央下发的建卡数据、扶贫查询系统、乡镇数据和学校的学籍系统进行多重对比和核实，实现资助对象精确识别，精准一个不漏，做到学生不会因贫失学，教育有保障。

医疗保障方面，习近平总书记指出，基本医保、大病保险、医疗救助是防止老百姓因病返贫的重要保障，这个兜底作用很关键。渝东北各区县除了重点做好那些尚未脱贫或因病因伤返贫群众的工作，加快完善低保、医保、医疗救助等相关扶持和保障措施以外，还建立制度体系保障贫困群众真脱贫、稳脱贫。

住房保障方面，习近平总书记在视察重庆重要讲话中指出，住房安全有保障主要是让贫困人口不住危房，这关系着贫困人口的基本生活保障。以万州区武陵镇乐安村为例，该村原有建卡贫困户31户85人，自脱贫攻坚战打响后，乐安村村支两委与驻村工作队一起对全村31户贫困户进行全面摸底调查，截至2019年9月，已完善了村里的水、电、路等基础设施，全村完成C级危房改造10户，D级危房改造9户，并对农村厨房、猪圈、厕所进行了综合改造，既改善了该村的人居环境，又提高了村民的生活质量。

二、渝东北脱贫攻坚中实现“两不愁三保障”的薄弱环节

总体来看，渝东北脱贫攻坚中的“两不愁”基本解决了，“三保障”虽然已经取得了明显的成效，但还存在不少薄弱环节。渝东北各区县仍有部分贫困户的房屋存在隐患，个别贫困人口还没有基本医疗保险，一些慢性病常见病得不到及时救治，仍有部分贫困学生辍学。其中最突出的薄弱环节有以下三个。

（一）农村贫困人口饮水安全有保障还存在障碍

农村贫困人口饮水安全是“两不愁三保障”的重要指标之一，当前渝东北有些农村贫困人口的饮水安全问题没解决。重庆山高坡陡、沟壑纵横，尤其在渝东北的高山地区，由于特殊的喀斯特地貌，加之河流源短、流小、汇水急退水快，渝东北虽坐拥长江，且支流众多，但仍有部分农村地区的贫困人口存在吃屋檐水、坑凼水以及靠人挑马驮找水的现象。农村贫困人口饮水安全的薄弱环节主要表现在两个方面：

其一，农村饮水安全是脱贫攻坚“两不愁三保障”的底线任务，也是水利扶贫的重点任务。2005年以来，重庆市共建成31万余处农村供水工程，除主城9区外，平均每个区县790处，其中，渝东北的开州区为3645处位居全市第一。重庆市水利部门通过接续实施农村饮水安全及巩固提升工程，累计解决了185万贫困人口饮水安全问题，但截至2019年4月，全重庆市饮水安全不达标的贫困人口仍有313户920人，分布于全市15个区县、73个乡镇、133个村。

其二，“重建轻管”的问题在农村饮水安全工程中普遍存在。例如，巫山县抱龙镇洛阳村位于大山深处，由于没有稳定的水源，村民们过去只能“望天吃水”。2013年起，巫山县水利局陆续在洛阳村修建了12口饮水池，从邻近的泉水村引来山泉水，让全村村民都用上了自来水。但不久后，新建水池水面上的枯枝败叶没人清理，影响水质，管道破损后没人修理，村民用水没有节制，有段时间，大家都争着用水，其中有一户村民一个月用水量竟然高达735吨，很快大家就没水可用了。

（二）实现“两不愁三保障”的长效机制还需完善

实现“两不愁三保障”的目标是全面决胜脱贫攻坚的重点和难点，要把防止返贫摆在重要位置，重点关注未脱贫户能否脱贫、返贫风险户会不会返贫等情况，防止因病因灾原因致使“两不愁三保障”核心指标未达标，要进一步建立健全稳定脱贫的长效机制。

其一，农村资产增值机制亟需完善。农民通过农村资产的获利模式单一、效益不明显，参与积极性不高。集体经济组织产业选择、项目决策、经营管理等风险评估监督管理机制缺失，参与市场经济存在较大风险隐患。招商引资的难度较大，奖补政策不靈活，企业利润较低，抗风险能力弱。

其二，农村土地使用机制存在潜在风险。目前农村集体经济组织最大、最有潜力的资产就是土地，它既包括建设用地，也包括农民承包土地经营权，被激活的土地资源可能没有通过村庄规划和土地利用规划，已使用的土地也可能没有通过项目的方式依法依规申请用地审批。

其三，农村人才管理机制需完善。一方面，农村产业管理型人才紧缺，许多农村引进的农业企业业主大多是民营企业家，有的农业企业是由村干部领头创办，职业经理人和专业技术型人才紧张，聘请的优秀复合型管理人才也很难留住。另一方面，农村劳动力流失严重，一到农忙时节，用工存在较大缺口。

（三）极少数贫困户“等、靠、要”思想还需克服

扶贫工作在某些地方出现陷入“效果悖论”现象，对此要理性看待。在某些地方，扶贫工作成效显著，群众也得到了实惠，却对扶贫工作表示“不满意”。究其缘由，除了还需通过增添新措施、补齐短板等有针对性地开展扶贫工作以外，也要防止和克服极少数贫困户“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的“等、靠、要”思想的不良影响。

从根本上解决“两不愁三保障”问题，要强化精神扶贫，激发贫困户内生动力，注重扶贫同扶志、扶智相结合，从“要我富”到“我要富”，通过就业扶持和产业扶持让贫困群众有稳定的收入来源，从而彻底摆脱贫困。

三、渝东北地区脱贫攻坚“两不愁三保障”的实现路径

从渝东北地区“两不愁三保障”目前的形势和存在的薄弱环节来看，该区域要在坚持现行脱贫标准，既不拔高，也不降低的基础上，在普遍达到“两不愁”标准后，攻克“三保障”面临的最后壁垒，并确保脱贫成果经得起历史检验，需要找到一条符合地区实际情况的实现路径。经过调研我们发现，以农村“三变”改革为抓手，推动“两不愁三保障”的实现，是攻克“三保障”现有薄弱环节的有效实现路径。以“三变”改革促进“两不愁三保障”的实现，关键在于唤醒农村沉睡的资源，激发农业发展内生动力，通过资源变资产、资金变股金、农民变股民，实现农村产业发展与脱贫攻坚工作同频共振、共促共融，为教育保障、医疗保障、住房保障提供现实基础。

（一）强化资源服务的精准性，实现由“只建”到“众管”的转变

一是出台配套项目支持，应按照《开展农村“三变”改革试点促进农民增收产业增效生态增值的实施方案》的总体部署，集中人力、物力、财力倾力打造有特色、有亮点、有形象的高效型产业项目，“捏紧五指，形成拳头”，精准选取项目，不宜将网撒得过大;二是增强镇乡在土地利用中的法律法规意识，相关部门在村庄和土地利用规划的科学编制、审批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指导;三是要借鉴“河长制”经验，指定相关领导干部负责协调各职能部门，切实做到联动统筹，避免出现部门与部门之间政策“打架”的情况;四是进一步加强资源确权的精准性，许多农村社区因为行政体制调整，部分集体资产确权时不能很好做到“一碗水端平”，为了进一步加强资源确权的精准性，可将这部分集体资产按“三个层次”进行股权分配，即20%的股份归社区集体所有，30%的股份作为村集体发展产业投工投钱的补偿，剩下50%的股份归占地村民所有，按每户占地多少分配股份;五是在建设基础设施的同时，增强群众自身的责任感和使命感，主管部门要做好相关指导督促工作，切实做好基础设施的后期管护。

（二）丰富资金来源的多样性，实现由“输血”到“造血”的转变

一是督促各类银行切实贯彻落实精准扶贫政策性贷款，如支持美丽乡村建设等各项有益的惠农贷款政策，提供流转土地抵押贷款的可操作性方案;二是引导各政策性银行、金融机构开发针对性较强的扶贫贴息贷款，为农业企业提供周转资金，加大资金全方位投入，延长农业产业链，增加农业附加值;三是为农业产业平台办理分保险和再保险业务，在切实落实《重庆市农业保险保障倍增计划实施方案》后，逐步对资金安排“提标”“扩面”“增品”。

（三）激发农民参与的积极性，实现由“扶贫”向“扶志”的转变

一是逐步提高土地出让方收益，让利益联结机制落实落地，统筹利用给付流转金、农户保底分红、土地入股等方式，增加农民的收入;二是创新农业政策，特别是流转土地补助等涉及农业项目可持续发展的政策，应体现与时俱进。例如，种粮直补等政策，补贴标准应真正体现土地的实际价值，区别对待种植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同类型土地的补助标准;三是充分利用“农民变股民”政策，引导外出成功人士返乡创业，引导外出劳动技能型人才回乡务工，全面开展各项技能与管理培训，提升从业人员素质，加快培育农村致富能手和农业职业经理人;四是强化党建引领作用，出台人才优惠政策，引导更多中职、高职、本科以上大学毕业生到农村发展、创业，充实农村基层组织干部力量，提升基层组织服务能力与水平;五是外出学习提升素质，组织企业、镇村干部和部分村民代表定期外出学习参观，更新理念、创新思维，提高农业产业发展的积极性和参与性。

基金项目：2019年度中共重庆市委党校重点课题“渝东北地区脱贫攻坚中实现‘两不愁三保障路径研究”阶段性成果（项目编号：CQDX2019BZD-002）。

参考文献：

[1]Kimenyi M.Economic Reforms and Pro-Poor Growth：Lessons for African and Other Developing Regions and Economies in Transition[Z].Working Paper，2006.

[2]Chenery，H.and Ahluwalia，M.Redistribution with Growth[M].London：Oxford University Press，1974.

[3]韩建雨.收入分配与经济增长关系问题研究综述[J].经济纵横，2011（1）：113-116.

[4]王华丽，孔银焕，朱奎安.精准扶贫文献综述及其引申[J].重庆社会科学，2017（3）：25-31.

作者：中共重庆市万州区委党校科研处主任、经济学副教授

责任编辑：马 健