法治视阈下基层社会矛盾的多元善治

宋玉波　杨镪龙

全面深化改革进入深水区遭遇社会转型期，历史积累的问题与改革发展的问题交织，复杂多样的社会矛盾不断涌现，尤在基层社会凸显。从根源上看，基层社会矛盾仍属人民内部矛盾，多为民众的利益诉求而非政治诉求。重构基层社会矛盾治理路径，规制各方行为，维护好群众合理合法权益，是为基层社会矛盾治理之首要任务。新形势下，应以法治思维为指引，以社会主义核心价值观为依归，培育社会组织，强化社会组织和基层部门行为以及完善基层社会自治的法治规制，从而构建多元解纷的法治机制，达成涵摄“多元、共享、参与、合作、宽容”等包容性治理元素的基层社会矛盾多元善治，从而化解社会风险，维护公正、安宁、和谐的社会秩序。

一、新时期基层社会矛盾分析

党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化，这为我们认识基层社会矛盾提供了基本遵循。当前，发展不平衡不充分使得医疗、养老、居住、教育等民生问题在基层社会中衍生出了诸多多样化、差异性、多层次的具体矛盾。解决基层社会矛盾，主要还是要解决“不平衡不充分”这一社会主要矛盾，一要靠发展，做大“蛋糕”，二要靠公平法治，共建共治共享，搞好社会保障，维护好群众合理合法利益，分好“蛋糕”。

在工业化、城镇化等现代化建设过程中，由于发展的不平衡、信息和话语权的不对称，社会弱势群体合法权益受侵害的情况时有发生。群体性事件往往是因群众的合法利益受到侵害所致，起因多为维权。[1]群体性事件的参与者诉求基本较为单一，主要是利益之争，2017年华东政法大学中国社会公共安全研究中心发布的报告明确提出，“利益诉求类事件依然构成群体性事件的主体”[2]，而冲突民众在诉求得到解决或是得到承诺后往往会自动解散，围观群众亦会自行散去。除少数“别有用心者”之破坏行为或是不法之徒之“浑水摸鱼”外，大部分群众都是通过聚集来表达诉求，表达“不信、不满、不服”的情绪。从本质上看，绝大多数群体性事件依旧是“人民内部矛盾”，故而没有必要大而化之地往“影响政治稳定的大事”上定性，况此类事件一定程度上释放了社会张力。[3]这对倒逼相关部门进一步改进工作作风、增强宗旨意识、提高工作效能、促进干群关系等具有一定积极意义。因此，相关部门在面对群众性事件时应态度冷静包容，着力在矛盾化解，不宜轻易采取或扩大强调性措施，避免过度政治化解读。

尽管群体性行为过程中可能会伴有破坏行为，但民众提出的基本上是经济方面而非政治上的诉求，他们可能会使用“权利”“法治”“当官要为民做主”等词汇来建构聚集事件的合法性，从而避免政府部门的打击。本质上，他们的“规则意识”大于“权利意识”，力图在规则范畴内向政府反映问题，其群体性行为实质可理解为一种传统抗争方式的现代版本，希望获得更好解决的“例行化抗议”，侧面反映了对国家权力和合法性的确认。[4]因此，其未有违法破坏行为或是其中未有違法破坏行为的人员，应多以包容性的视角去审视、研判，不应贸然采取“专政”手段，应“慎用警力”。

在一些群体性事件中，地方政府滥用警力，对诉求民众和围观群众强制驱离甚至动用警械带离、强制“清场”，暂时维护了秩序，却更易激起民众的愤怒和仇怨，从而埋下矛盾隐患，或是激起更激烈、更大规模的冲突对抗，带来更加恶劣的社会影响和严重的破坏性后果。中国共产党新闻网曾发文提出，贵州瓮安事件和云南孟连等事件之所以事态升级、数十警民受伤，甚至还有死亡，很大程度上同随意动用警力、滥用警力，从而增加群众抵触心理、激化矛盾有关。[5]习近平总书记曾强调，要正确处理好维稳与维权之关系，解决好群众合理合法之利益诉求，让他们感到权益受到公平对待、利益得到有效维护。

2019年4月，国家信访局综合指导司副司长周小鹏在《人民论坛》撰文指出，只有解决好群众合理合法的利益诉求，人心才能稳定，社会才能长治久安。如果用单纯维稳的观点维稳，久而久之，就会陷入“越维稳越不稳”之怪圈。因此，基层政府人员不能用单纯维稳的观点去维稳，为“维稳”而维稳。首要是从化解矛盾入手，做大蛋糕更要公正地分好蛋糕，多从民众的角度去思考其诉求，解决好群众合理合法诉求。多从包容性的角度去理解民众的行为，采取温和态度的柔性处理方式，做好群众情绪的安抚，尽量避免使用强制性措施，避免事态进一步发展。对群体性事件中故意挑事、寻衅滋事或是“趁火打劫”者尤其是与诉求问题无涉者，一旦突破犯罪底线，应即坚决采取强制性措施，但需及时向公众说明具体情况，防止群众被谣传误导，从而使事件进一步恶化。

“自由、平等、公正、法治”是社会主义核心价值观在社会层面的价值取向，是人民群众对美好生活的向往和不懈追求，是马克思主义追求的社会价值目标，是中国特色社会主义的基本属性，是我们党长期坚持的核心价值理念。因而，在改革开放和发展市场经济条件下和思想意识多元多样多变的形势下，理应正确分析基层社会矛盾性质，改变强力压制或无原则妥协“买稳定”的基层社会矛盾治理模式，以社会主义核心价值观为导向进行治理，强调自由、平等、公正、法治的核心价值，引导各方行为走向法治，切实平衡基层民众的权利，从而以社会主义核心价值观引领社会思潮、凝聚社会共识，实现社会更加稳定、安宁、和谐。[6]

二、基层社会矛盾治理的包容性多元善治

20世纪90年代以来，西方学术界以治理为研究对象的著述在政治学、管理学与经济学领域大量涌现，成为学术界探讨的热点问题。治理理论在“对政府失灵和市场失灵的反思与替代”中兴起，如果说市场治理强调市场的自主调节能力，政府治理强调国家结构化、制度化的驾驭结构，则治理理论的核心在于社会管理力量的多元化。治理理论认为权利不应集中于某一中心，而应向政府、社会、市场分散，通过三者的协调合作实现有效的社会治理。治理思潮的“多元”概念，凸显强烈的“去政府化”意味，主张政府向市场、向社会放权。其典型治理模式有科层治理、网络治理和市场治理，这三种治理模式在面对现代社会的复杂性、动态性等特点时，均难以单独有效解决问题，而三种模式的简单混合又会产生矛盾叠加：强调集权的科层治理与分权的市场治理相互抵触;注重控制的科层治理与强调互动的网络治理的背道而驰;市场的效率原则与网络治理的协调共识原则格格不入。[7]面对上述矛盾与冲突，需要一个“治理”的轴点与核心来整合并灵活调控三种治理模式的内在冲突，协调不同力量和组织的立场和利益，使之趋向于共同的目标，而政府应扮演的正是这样一个中轴的角色，推进政府与社会组织、市场主体、公民之间的包容合作并使之法治化，以在法治范畴内协同治理，尽最大可能地调衡科层治理、网络治理和市场治理之间存在的对立与冲突，从而构建出新时代更具民主、法治、和谐的社会治理。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上再次强调共建共治共享的社会治理。约翰·罗尔斯说过：“一个民主社会通常被视作为一个社会合作体系”。[8]共同参与和共享成果是社会合作体系的题中之义，共同参与是全体社会成员的共同责任，共享成果是人民群众的应有权利。张文显在《法治与国家治理现代化》一文中提出了“包容性秩序”的概念;徐倩在《包容性治理：社会治理的新思路》中，提出主体多元参与，过程互动合作，成果利益共享的包容性社会治理是我国社会治理实践的新思路、新选择。张清、武艳在《包容性法治框架下的社会组织治理》一文中，提出了包容性法治的概念。以艾森斯塔特为重要代表人物的“多元现代性”范式为基层社会矛盾治理提供了包容和超越性的“多元、共享、融合、参与、自治、宽容”等框架理念。基层社会矛盾治理的包容性“多元善治”，即是囊括了包容性治理“多元、共享、合作、包容”等核心理念，又涵摄了包容性法治“开放、包容、参与、法治”等价值追求。在党委领导下，政府秉承开放理念，以与社会组织、市场主体、公民个体或群体等多元协同合作为途径，切实发挥中轴作用，提供法治规范和协调，并通过对话、沟通、包容等方式，建立政府与社会组织、市场主体、公民之间的包容合作、协商联动，共同参与基层公共议题、参与基层社会矛盾治理，形成多元主体之间的共建、共治、共享的协同治理格局，从而在矛盾根源上、在冲突过程中化解矛盾，维护社会秩序。

基层社会矛盾治理的“多元善治”，不是一味追随西方善治理论，尊崇多元主体共治，而是强调政府在基层社会矛盾治理中的主轴角色，倡导政府运用制度化法治化途径提高社会组织能力、优化社会治理体系。其对政府作用的推崇并非传统“政府中心论”，亦非传统科层等级治理模式中对政府作用的诠释，强调政府主轴角色的思想更加侧重于责任而非权力，政府是“同辈中的长者”，担当基层社会矛盾治理的治理者职责，并非至高无上，更不是力图控制一切。政府扮演的是战略规划者、制度设计者和运行协调人等角色，强调包容性理念，提供良法并协调善治，进而保障并促进社会组织发展和社会多元主体在法治框架内平等、合作、高效地基层社会矛盾协同治理。

三、基层社会矛盾“多元善治”的法治路径

法治秩序是一个语义丰富的概念，是法律、立法和法治的终极目的。“亚里士多德认为立法之目的是实现正义，洛克认为法律之目的是保护和扩大自由，边沁认为立法是为促进最大多数人的最大幸福。”张文显在其《法治与国家治理现代化》中指出：“只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序”。[9]古语有云“不患寡而患不均”，基层社会矛盾多为利益之争，运用法治思维和法治方式平衡民众所争之利益，使民众心感公正，矛盾随患之不存而消解。袁达松在其《论包容性法治》一文中指出：我國社会矛盾之一便是公权和私权之冲突，这是我国目前发展的包容性不足之表现。而法治的要义之一在于运用法律规制政府的权力，将公权力限制在合法范围，以保障个人权利，实现包容性发展。

（一）社会组织行为法治化

“多元善治”的核心要义是协同合作，多元主体间平等互动、合作共赢。其操作向度，主要是通过政府采购、服务外包、授权公益等方式，引导企业、公民及中介机构等社会组织，参与公共事务的协同治理。因此，一方面，要大力培育和发展社会组织，在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动等方面给予社会组织以积极支持和服务。[10]另一方面，可基于正当程序理念，设立表明身份制度、说明理由制度、征求意见制度、信息反馈制度等相关程序制度，强化制度执行，为多元主体以平等合作的伙伴关系参与基层矛盾治理提供法律保障。同时还要通过签订合作框架协议等把合作方式用“法”的形式固化，界分政府、企业、社会组织及公民间的权利和义务，从而避免多元治理中各主体间的扯皮、推诿和冲突。将政府可能的恣意、专断压缩在尽可能小的范围内，使各方真正达成平等对话、各安其责、多元协同的友好合作机制。再次，要加强对一些非法社会组织的取缔和一些合法社会组织的非法行为的规制。如，规制和取缔表面上打着公益旗号，实际上却是非法敛财、避税洗钱、干预政策甚至危害国家政治安全的社会组织。

（二）基层政府行为法治化

2001年，习近平总书记就指出，“政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为‘有限政府，更多地向社会提供‘公共服务”。[11]建立基层有限政府和法治政府，厘定基层政府职能，界分基层政府、社会组织、公民的权限和职责边界，规制基层政府“法无授权不可为，法定职责必须为”，使基层相关部门既履行好其应尽之责，又不能越位错位公民、社会的权利和市场边界，真正实现依宪行政、依法行政，保障公民的个人权利与自由。当下全国上下权责清单制度的推行，对基层政府行为而言是一个很好的法治规制。该制度强化基层政府行为的法治规制，是基层政府行为法律理性的要求，亦是新时代更加维护民众权利，实现民众政治正义的体现。

一是强化基层政府职能的法治规制。从法治的角度定位基层政府职能，合理界分政府、市场、社会的各自领域，防止基层政府权力的任性与扩张，以在基层政府与社会、市场和民众之间建立起行政权力——相对人权利的平衡结构，保障民众的权利与自由。建立基层有限政府，亦是防止政府在矛盾纠纷中首当其冲，有利于强化基层政府作为人民服务员和矛盾调处者的角色。另外，还应从行政观念和行政行为上向“有限”作法治引导，即要从以往偏重强调政府包罗万象的一元管理向更加重视多元治理的有限行政转化，从偏重强调政府主导向更加突出契约精神的有限治理和服务转化。[12]

二是强化基层政府行为的法治规制。“当前，我国改革发展稳定形势总体是好的，但发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，人民内部矛盾和其他社会矛盾凸显，党风政风也存在一些不容忽视的问题，其中大量矛盾和问题与有法不依、执法不严、违法不究相关”[13]。因此，要从不应作为的行为和应作为而不作为的行为两个维度，进一步强化基层相关部门行为的法治规制。要严格依法行政，依法执法，严肃查处基层政府相关人员的违法行为。严防随意执法尤其是滥用警力，严防任性执法、多头执法、重复执法、违法执法，杜绝基层“维稳”中的非法治行为。严防基层相关部门对应作为的漠视敷衍不作为、搪塞过关乱作为。加强行政执法规范化建设，推行行政裁量权基准制度，严防行政执法畸轻畸重。真正引导公民对法律带来正义的信仰，感受法律的人性关怀。另外，基层政府牵头或主导制定的相关制度上，要真正落实依法立法、立法为民的思想;在司法上，要提高司法工作人员公正司法的职业水平和作风素质;在法律监督上，要加大监督力度，提高监督效能。

多元解纷机制的构建，囊括了诉讼与非诉亦即“决定”与“合意”两种解纷维度，分别契合了不同的正义理念。“决定”是法院对诉讼争议问题在当事人之间进行的强行配置，属于分配的正义，来源于法院自身的权威和正当性。通过诉讼裁判，阻止侵权，明确权利归属，补偿或赔偿诉求民众的损失，用程序公正的分配正义夯实了社会正义的最后一道防线。“合意”实质上就是当事人出于自身利益的考虑而与相对方达成的利益交换契约，体现的是一种交换的正义。通过和解、调解、仲裁和行政处理等多元解纷方式化解矛盾纠纷，维护或补偿诉求民众的权益，消除或减轻不满情绪，高效、便捷、低成本地和谐社会关系，化解了社会风险，促进社会秩序的实现。再者，当事人在多元解纷方式中有权自主选择，有权自主处分自己的实体权利和诉讼权利，契约自主、意思自治，也凸显了多元解纷的新时代法治价值。

四、结语

居安思危，防患于未然。加强基层社会矛盾治理的研究，在新时期不可或缺。单纯为“维稳”而维稳，不从化解矛盾入手，解决好群众合理合法诉求，一味地强力压制或是“买稳定”的基层社会矛盾治理方式，不断吞噬社会成本的同时，亦潜隐着巨大的政治风险：强力压制矛盾冲突会加剧民众的不信任和失望甚至是仇怨，并不断侵蚀政府的合法性甚至可能引发合法性危机;以利益交易或政策行为让步“买稳定”，会导致公民权利和政府权威的商品化，削弱公民权利和政府权威的基石。党的十九大报告提出了中国特色社会主义进入了新时代的历史定位，这一发展定位应然要求我国社会更加公平正义，更加稳定和谐和包容开放。新形势下可按照全面法治建设的要求，引入包容性法治框架理念，强化社会组织行为和基层政府行为和基层社会自治的法治规制，建立健全基层矛盾多元解纷机制并加强法治保障，从而探索出一个党领导下的多元、共建、共治、共享、包容的基层社会矛盾多元善治路径，内在契合了新时代需更加民主法治的特质，也是对习近平总书记提出的打造共建共治共享社会治理格局的遵循，在现代化、法治化的急促节奏和全球化的治理改革浪潮下，具有很强的法理意义和现实价值。

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作者：宋玉波，西南政法大学政治与公共管理学院教授

杨镪龙，西南政法大学行政法学院博士

责任编辑：刘小侨