中国特色“二维”监察权：属性、使命与功能

（西南政法大学 行政法、监察法学院，重庆 401120）

2018年监察体制改革以来，学界对国家监察制度及其运行载体——国家监察委员会的研究逐步走向深入，越来越多的人开始认识到国家监察制度改革并非仅仅源于反腐的现实需要，而是与健全党和国家监督体系、提升国家治理体系和治理能力现代化具有深刻的内在关联。尤其是当我们回溯中国共产党成立及执政以来党和国家监察制度的演变历程，就能够更为清晰、客观地洞察到此次监察体制改革所蕴含的历史逻辑与时代意义。基于监察体制改革与健全党和国家监督体系的深刻关联，本文提出了中国特色“二维”监察权这一核心命题，并集中探讨了其监督权本质和权力监督功能，进而论证其对我国国家治理所具有的突出价值。

一、中国共产党领导下的监察制度：历史变迁与新近发展

（一）党和国家监察制度演变史（1927—2018年）

中国共产党从诞生之始就十分重视监督，逐步探索出以专门机构开展党内监督的道路。1927年4月，中共五大创设中央监察委员会作为党内专门监督机构，在党的监督制度建设史中具有奠基意义。1928年7月，党的六大通过的《中国共产党章程》，将“监察委员会”改为“审查委员会”。其后，党内专门监督机构又多次易名，如从“审查委员会”改回“监察委员会”，由“监察委员会”变为“党务委员会”。1945年召开的党的七大则将以监察委员会这一专门机构开展党内监督的机制正式确定，阐明了其重要性及职责范围，但因战事频仍未建立相应机构。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，在政务院和地方各级人民政府下设“人民监察委员会”，承担“监察政府机关和公务人员是否履行其职责”的职能[1]。同时，1949年11月，中央决定设置从中央到地方的各级纪律检查委员会，专门负责党的纪律检查工作。以上述事件为标志，新中国成立伊始形成了党的纪律检查委员会负责党纪，政府下的人民监察委员会负责政纪，以及具有“一般监督权”[2]的检察署负责法纪的较为系统但组织尚未健全的党和国家监督体系。此时，虽然人民监察委员会与人民检察署的分工和关系问题有所明确，即人民监察委员会的职能属于行政监察，但实际上，其监督对象却包括审判机关、检察机关在内的一切国家机关及其工作人员，故在一定意义上说，人民监察委员会的权力较大，具有国家监察的属性[3]。而需要注意的是，1952年之后，党的纪律检查委员会和人民监察委员会开始局部实行合署办公，与今天党的纪委和国家监委合署办公的做法颇为相似。

1954年宪法的颁布，使原隶属于政务院的人民监察委员会变更为“国务院监察部”，其政治地位显著降低。此后直至1959年4月被撤销，其不再如人民监察委员会那样具有国家监察的属性，而仅具有行政监察的功能，相反，人民检察院的“一般监督权”却得到强化。1955年中央通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，将中央纪律检查委员会改为“中央监察委员会”[4]，并明确为党的专门监督机关，同时划定了其和相关国家监督机关的界限。1956年党的八大召开，在“扩大民主，加强监督”的氛围下，党的监察委员会作为必须设立的机构通过党章的制度化形式固定下来，监察委员会的职能和任务有了明确规定，党的各级监察委员会组织机构开始健全[5]。然而，1957年检察机关饱受争议且事实上未全面落实的“一般监督权”因受到严厉抵制而名存实亡。1959年4月，监察部随司法部一起撤销，标志着行政监察体系开始消亡[6]。1968年12月，检察机关被撤销，使国家法律监督体系不复存在。尽管1962年中共八届二中全会发出《关于加强党的监察机关的决定》，使党的监察委员会得到一定程度的加强[7]，但由于1966年“文革”的开始，党的监察委员会很快陷入瘫痪。1969年，党的九大直接取消了党章中有关“党的监察委员会”的条款，党内监督建设随之终结。

1977年8月，党的十一大修改党章提出恢复党的纪律检查委员会，尘封十年之久的党内监督体系建设才重新开启。在1978年12月召开的党的十一届三中全会上，中央纪律检查委员会得以重设，其在成立伊始就发挥了巨大作用，并在此后逐步加强，再也没有中断过。1978年6月，检察机关恢复重建，标志着专门国家监督机关的归位。同时，由于认识到存在缺乏政纪处理机关的弊端，1979年后，主持修改宪法的彭真极力主张设立国家监察委员会，虽最终未获通过，但在宪法中为将来设立监察机关留了口子。此后，由于党中央对反腐败的不断重视以及基于“党和政府关系的考虑”，在邓小平关于“国务院要设监察机关”的提议下，1986年12月全国人大决定设立国务院监察部，恢复了新中国初期设置监察部的做法[8]。在这一时期，基于党政分开的原因，党的纪律检查机关和政府监察部门各自发挥作用[9]。1993年初，中央纪律检查委员会与监察部开始合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，分别履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。这一“合署办公”模式一直持续到2018年国家监察体制改革前。

（二）2018年的监察体制改革的背景与渊源

随着经济社会高速发展，反腐败形势越发严峻，加强党和国家权力监督的重要性与迫切性不断凸显，对健全党和国家监督体系提出了新的要求。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的有力领导下，反腐败斗争全面开展并朝着“制度反腐”的方向有力推进，促使决策者充分认识到健全党和国家监督体系的必要性，进而形成了整合国家监察力量、建立全覆盖的国家监察体系的战略构想。2016年1月12日，在党的十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平指出，“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督……扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[10]。同年10月，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，要求各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，从而将监察机关从政府内部职能部门提升到与政府、司法机关并列的重要地位。此后不久，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市率先开展监察体制试点探索。

经过地方为期一年的实践探索，2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。同年11月4日，全国人大常委会通过在全国各地开展国家监察体制改革试点工作的决定，全面推开国家监察体制改革。以检察机关专门行使反腐败职能的反贪污、反渎职内设机构和人员转隶为主要标志，到2018年2月，国家监察委员会在全国范围内全面完成机构设置。2018年3月11日，经十三届全国人大一次会议表决通过的宪法修正案，将国家监察委员会的机构设置和角色定位纳入国家根本法，从而使其作为一个新的与国家行政机关、国家审判机关及国家检察机关并列的国家机构正式产生，赋予其在宪法规范中政治地位相对较高的国家机构主体地位。同时，制定并通过监察法，对国家监察委员会的职权进行了系统规定，明确国家监察体制改革的目的是构建具有中国特色的国家监察体系，建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。以宪法的修订和监察法的制定为法律基础，国家监察体制改革基本完成了具有中国特色的崭新的国家监察制度设计，在国家制度上首次实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。

新中国成立70余年，党内监督体制和国家监察制度均经历了曲折变迁的过程，并呈现出并行不悖、相互交织、相互影响的特点。同时，可以看到，监察委员会并非新名词，其在相当长的时期内是作为中国共产党党内监督机构而存在的，在新中国成立后的一段时期也曾作为国家的监察机构而设置，并最终又回到党内监督的定位上来。虽然当前的国家监察委员会在称谓上甚至功能上与历史上党的监察委员会和新中国成立初期的人民监察委员会具有一定的联系。但是，国家监察委员会最直接的雏形还是来自1982年彭真所提出的方案，其所坚持设置“国家监察委员会”不仅是为弥补行政监察缺失的体制缺陷，还有更深刻的加强权力监督的内在动因。同时，经过了30多年对权力监督制约实践的认识深化，目前开展的国家监察体制改革有着深厚的理论和实践基础。从某种意义上说，国家监察体制改革是社会主义中国民主政治发展的重大制度创新，是健全中国特色社会主义权力制约监督体系的重要举措。

二、国家监察体制下的监察委员会与中国特色的“二维”监察权

追溯今天国家监察委员会的创立过程不难发现，其从无到有经历了一个较为曲折复杂的过程，而这一过程恰恰体现出了执政党和国家对权力监督机制的认识和重视程度的变迁。概而言之，2018年的监察体制改革正是党和国家权力监督制度不断彰显和加强的必然结果。

（一）国家监察全面覆盖：国家监察委员会产生的实践逻辑

首先，从微观方面看，国家监察委员会的产生与克服行政监察制度存在的缺陷直接相关。“我国行政监察制度实际上经历了由1954年之前的‘国家监察’到1954年之后的‘行政监察’的制度变迁，行政监察的缺陷在于使非行政机关性质的审判机关和检察机关遗漏在政纪监督之外。”[11]事实上，1959年监察机关被撤销，与其专业性、独立性不强有较大关系。1986年恢复的监察机关虽被定位为“专司监察职能”的机构，但其专业性并没有充分彰显。尽管1993年与中纪委合署办公后，其实际政治地位有所提高，且按照行政监察法具备了检查权、调查权和处置权等权力，监督权威性进一步增强，但却一直没有突破原有的行政监察范围，且主要是对政纪的事后监督。正是为解决国家监督力量多元、部分行使公权力的人员特别是立法人员、司法人员处于监察监督之外的问题，改变以行政监察为主的监督体系不能完全适应国家治理现代化的要求，真正将权力关进制度的笼子里，才推动了以“国家监察全覆盖”为目标的国家监察体制改革。这一改革不仅将立法机关、司法机关纳入政纪监督，而且将分散在检察机关和国家预防腐败部门的反贪、反渎及预防职务犯罪职能整合在一起，极大地提升了监察机关的政治地位和威慑力，既实现了监察对行使行政权、司法权和立法权的人员的“全覆盖”，也实现了监察对党纪、政纪和法纪的“深介入”。在具体建构国家监察委员会这一国家机构过程中，由于“党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障”[12]，因而采取了将其与党的纪律检查委员会合二为一的策略，使国家监察融入党内监督，从而形成了党法与国法相贯通、党的监督与国家监督相统合的国家监察委员会，以“政治机关”代表党和国家行使监督权。

其次，从宏观方面看，国家监察委员会的产生从根本上又与加强权力监督的政治发展进程息息相关。“新中国成立初期，我国设立监察机关很大程度上是为了加强政权建设，广泛吸引群众监督国家政治、经济、文化事业。”[13]在“文革”期间，由于受到政治运动的影响，权力监督得不到应有的重视，导致监察制度被彻底抛弃，从而产生了严重的后果。随后，在改革开放初期为应对经济建设过程中出现的违法乱纪、徇私枉法等现象，提升行政效能，以行政监察为中心的监察机关又重新恢复设置。此后，改革开放全面深入进行，反腐开始成为政治建设的中心问题，随着运动式反腐向制度反腐纵深推进，以及领导层将反腐败以惩治为首向监督为要的认识转变，建立科学的权力监督体制的重要性开始凸显。党的十六大第一次提出社会主义政治文明之概念，强调权力制约监督的内在规律，建立严密、长效、系统的监督机制。党的十七大、十八大进一步推动中国特色社会主义权力运行和监督体系建设。基于不断加强社会主义国家权力监督制度的逻辑，才最终推动了国家监察体制改革，设置了国家监察委员会。对此，习近平指出，深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制[14]。

（二）权力监督持续强化：国家监察委员会创设的深层动因

“一个国家对政治权力运用过程实行监督的完善程度，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。”[15]监督体制是我国政治体制的重要组成部分[16]。“当代中国的党政体制以否定分权为逻辑前提，并且在相当长的时期内，其政治话语中并不存在‘权力制约’的表达（只有‘权力监督’）。”[17]中国共产党的执政历史特别是改革开放40多年来的执政过程表明，加强对权力的监督、构建具有中国特色的权力监督制约机制已成为共产党人不懈的探索。中国共产党的权力监督主要包含三个方面：一是人民群众对党和国家权力的外部监督；二是以党内专门监督机构为主要载体的党内监督；三是以国家监督机构为主要载体的国家监督。人民群众的外部监督从性质上看是权利对权力的制约，而党内监督和国家监督从性质上看则是权力对权力的制约。习近平指出，“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”[18]保障人民的监督权是体现中国共产党执政为民宗旨的根本要求，因而是党内监督和国家监察制度之存在正当性的逻辑本源。而在维护人民监督权基础上，则需要进一步强化对党和国家权力的自我监督，以权力的内部制约实现权力体系的自我完善。国家监察体制改革作为“牵一发而动全身”的大工程，其对中国特色权力监督系统的影响不言而喻，“国家监察本质上属于党和国家的自我监督，是政治权力、政治体制、政治关系的重大调整，是确保党和国家长治久安的根本制度安排”[19]。当前，通过设置与党的纪委合署办公的国家监察委员会这一法定载体，强化党的自我监督，以党内监督引领国家监督，并通过党内监督与国家监督之协同，推进党和国家内部监督的优化，有利于推动人民群众加强对党和国家的外部监督，从而在“党内监督、国家监督、人民监督”三个维度协调开展中国特色社会主义权力监督。

党长期执政面临的最大挑战是对权力的持续有效监督，而国家监察是对公权力最直接、最有效的监督，因此，开展国家监察体制改革，建立专门的国家监察机构，通过法定载体实现党对国家机器的监督势在必行。归根结底，作为国家监督体制的最新安排，国家监察体制改革是对我国权力制约机制的丰富和完善，是新时代完善和发展中国特色社会主义国家监督制度的重要体现，是优化社会主义中国权力监督制度的突破口。可以说，国家监察委员会在我国权力监督体系中具有至关重要的作用，是完善我国权力监督体系的关键部分，其既作为加强党内监督的重要抓手，亦成为开展国家监督的重要机构。对此，已有学者提出，强化监督职能是创立中国特色国家独立监察权的根本出发点，提升监督职能绩效是判断中国特色国家独立监察权运行成败的关键点，是国家治理体系与治理能力现代化的重要基础[20]。李步云认为，“完善法治监督体系是法治中国的十条标准之一，而这一法治监督体系，我们现在已经部分建成，包括以国家权力监督国家权力和社会权利对国家权力的监督两个方面，其中国家权力监督国家权力主要是国家的检察、监察和审计机关、执政党的纪检机关，同时还有人大对一府两院的监督，以及党政领导体系内领导成员的相互监督等”[21]。的确，按照我国的人民代表大会制度，我国“以国家权力监督国家权力”的国家监督体系已较为完备，但并未受到充分的关注和激活，而国家监察委员会的设置最大限度地激发了国家监督体系的监督功能。按照宪法与监察法的有关规定和精神，国家监察委员会已成为以人大监督为核心的多元化的国家监督体系中的重要一极。

（三）党和国家监督协同：中国特色监察权的“二维”面相

2017年11月，在中央决定在全国推开国家监察体制改革试点之际，明确国家监察委员会的定位“实质上是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”①《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，参见http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm。。2018年3月，国家监察体制改革全面完成并经修宪确认后，再次强调“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。监察委员会不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机构”[22]。应当说，作为国家政权机关的国家监察委员会之政治机关属性并不存在争议，因为在党中央已出台权威文件明确“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”[23]的情况下，“监察委员会作为政治机关”这一争议的前提已不复存在。但是，当前仍不能回避这样一个问题——既然“政治机关”事实上涵盖了所有的国家政权机关，而国家政权机关除了作为“政治机关”外，还因承担着独特的职能而以专门国家机关的面貌出现，单纯以“政治机关”考量国家监察委员会的性质，就显得有些含糊。换言之，国家监察委员会在政治权力体系中自然属于政治机关，但如果把其纳入宪法所确定的国家权力结构之中，则又是不同于行政机关、司法机关的独特机关。正因为国家监察委员会的性质难以规定，所以在宪法修订中，将各级监察委员会抽象地定义为“国家的监察机关”。

由于国家监察体制实行合署办公模式，监察权实际上是由纪检机关和监察机关共同行使的，从而决定了监察权是一个既包含党的权力，又包含国家权力的不可分割的综合性权力，由宪法所构建的国家权力层面的监察权只是其中的一部分，其和执政党的党内监督权是相互混合的。因此，监察权是一个具有执政党权力和国家权力二元属性[24]，既涉及党的治理又涉及国家治理的具有中国特色的“二维”监察权，“对于这种监察权，不能用以往任何现成的监察权理论来进行简单的归纳和分类”[25]。历史地看，我国监察权的演变过程也在一定程度上体现出其所具有的“二维”特性，即有时监察权属于党的治理范畴的党的权力，有时监察权又属于国家治理范畴的国家权力。需要看到，国家监察委员会行使的监察权，既在党的领导权范畴具有监督属性，也在执政权的范畴具有监督属性②参见蒋清华《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载《政治与法律》，2016年第8期；陈云良、蒋清华《中国共产党领导权法理分析论纲》，载《法制与社会发展》，2015年第3期。。这是因为，一方面，我们党在保持对国家和社会的领导地位的过程中，探索出了“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”的权力运行机制。而其中的监督权主要依托党内专门监督机构——纪律检查委员会来履行。正由于合署办公使作为党的专门监督机构的纪律检查委员会与国家监察委员会的职权一体化，因而监察权不可避免地具有党的领导权的监督权属性。另一方面，中国共产党在掌控和运用国家权力的过程中，基于执政要求，依靠人大这一制度载体，通过立法程序所产生的作为国家权力的监察权在性质上既不属于立法权、行政权，也不属于司法权，而属于监督权。

对此，可以从以下方面进行解释：一方面，从域外来看，西方国家虽有监察制度和相对独立的监察机构，但监察权不属于立法、行政、司法三权中的任何一种权力，而一般归属于监督权；另一方面，我国通过国家监察体制改革创设的监察权，与西方三权分立体制下的国家权力结构有本质区别，其是根据我国当前政治体制改革的需要，遵照“将权力关进制度的笼子里”的原则进行设置[26]。而遵照该原则，重点就是在国家权力运行层面实行决策权、执行权、监督权的分工。正如习近平所指出的，“实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[27]。“国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[28]。具体来看，作为国家权力机关的我国人大所拥有的权力可以认为属于决策权（立法也可以视为一种广义的决策），而作为国家权力机关之执行机关的行政机关所行使的权力则属于执行权。此外，因审判机关要适用国家权力机关通过立法程序制定的法律，因而也可视为对国家权力机关之立法活动的执行机关。而检察机关虽然也是经人大授权产生的，围绕人大立法和人大监督而具体开展法律监督、维护国家法制统一的人大决策执行机关，但其所具有的“专门法律监督机关”这一宪法定位，使其内在地拥有相对独立的监督地位，因而检察机关所享有的检察权具有执行权和监督权的双重属性。相较检察机关的法律监督而言，国家监察委员会实则起着更加全面的权力监控作用，扮演着更加突出的国家权力“监督者”角色，其监督属性更为强烈，因而监察机关所享有的监察权更为契合监督权的性质。也正因如此，监察权在党的执政权范畴具有监督属性。

三、我国“二维”监察权的“权力监督”使命与国家治理功能

“监察委员会与党的各级纪律检查机关合署办公，既依法监察所有公职人员，也依党纪政纪开展‘正风肃纪’，具有宪法地位和法定职责的监察委员会因此成为具有法律属性和政治属性的国家机构，监察权也因此成为具有鲜明政治属性的国家监督权。”[29]尽管中国特色的监察权是贯通、协调党内监督与国家监督的“二维”监察权，但这种监察权是在宪法的框架下设立的，反映了中国共产党所坚持的从政党能力建构国家能力、从国家能力巩固政党能力的国家治理路径，因而需要从国家权力的角度深入理解这种权力的基本属性，并通过考察这种国家权力的运行逻辑来阐释其制度价值。

（一）“二维”监察权的国家监督权力属性

国家权力结构的构成要素及其相互之间的关系开始受到充分关注，乃近代以来随着人民主权观念逐渐深入人心、多数人的民主政府已成为主流、如何统治成为政治的核心话题才出现的现象，是在政治学家解决了一个人、少数人还是多数人统治国家更为合理的理论问题基础上出现的。其中，孟德斯鸠从国家权力划分角度所提出的三权分立（或三权制衡）学说，成为世界上多数国家设计政体和国家机构的共识性理论。而从我国现行宪法文本来看，其虽明确规定了国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的设置及相应职能，并包含立法权、监察权、审判权、检察权以及审计监督权等国家权力的直接表述，但总的来看，我国和西方国家尤其是实行“三权分立”的国家在宪法规定上存在显著不同，即并未在宪法文本中明确提出行政权和司法权，进而并未直接依照不同国家权力的性质设置国家结构。尽管如此，从理论和实践而言，我国仍存在着立法权、行政权、司法权三种国家权力分类的习惯认识，即人大拥有立法权、政府拥有行政权、审判和检察机关拥有司法权。然而，伴随着国家监察委员会作为新的国家机构诞生并创设出监察权这一新的国家权力，以往传统的有关三种类型国家权力的固有观点不得不面临着现实挑战，即国家监察委员会所拥有的监察权究竟是一种什么样的国家权力？其能否被归于立法权、行政权和司法权中的一种权力，或是不同于三种国家权力的一种独立的、新型的国家权力？

如果局限于将某种国家权力归属于行政权、立法权或者司法权之一的传统思维习惯，进而对国家监察体制改革后由行政监察向国家监察转变的监察权进行定性，是不符合我国权力配置实际的。判断一种权力的属性，不仅要考虑权力划分的基本理论，更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。“我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心，而不是以国家权力的性质为核心”[30]，决定了简单套用西方“三权分立”理论对监察权定性充分性不足。从根本上说，习惯性地用“三权分立”的逻辑思路将国家监察权严格纳入我国国家权力体系中，本身就是不符合我国政治现实和国家权力配置国情。监察委员会的设立需要新的权力理论支撑[31]，而新的权力理论就是“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”的中国特色社会主义权力制约监督理论[32]。从权力的本质而言，执行权是“做事的权力”，而监督权是“防范错误的权力”，制度总是在执行权得到充分保障的基础上才对监督权作出安排。因而，监督权是执行权的次生现象，是一种围绕执行权而建构起来的功能性权力，以执行权错误或失误为前提[33]。这一理论的核心内容为：决策权处于优势，其对执行权和监督权进行单向的制约或监督；而执行权和监督权两者的地位相当，并依靠权力之间的相对独立性和制约关系实行双向制约，同时依靠决策权的相对优势地位来保证执行权和监督权的相互协调。在这一权力理论中，决策权需要民主化防止权力过分集中，而执行权和监督权则需要一定程度的集中以保证效率[34]。总而言之，监督权和执行权都由决策权产生，监督权着力于督促执行权落实而保障决策权之有效实施，从而形成了环环相扣的国家权力自循环监督体系。反观西方的三权分立制度，其只解决了权力的制约或制衡问题（即国家权力的分工），但无法解决权力的规范运作即监督问题（即国家权力的行使）。

事实上，如何将监督权嵌入国家权力体系中，已成为现代政体理论的一个重要命题。从国际上看，现代法治国家都确立了监督权，只是由于制度不同，监督权的属性定位不够清晰。在“有权力必有监督”的语境下，监督权已经日益成为国家权力体系的重要组成部分。如在实行“三权分立”的西方国家，随着社会发展和行政权的膨胀，一方面，作为社会监督形式的舆论监督成为西方世界监督权力的重要方式，社会权利对国家权力发挥着极其重要的监督制约作用；另一方面，强化外部监督的各种权力监督机构也应运而生，如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局、韩国反腐败委员会等机构所拥有的权力，既不能归属于行政权也不能归属于立法权和司法权，而是不同于三者的第四种权力——监督权。对此，有学者认为，“监督权的产生是一种客观存在，并成为公权运行不可或缺的保障，这一权力的出现，是三权分立创始人始料未及的”[35]。有学者囿于“三权”的固有认识，认为监察权属于行政权或行政权与司法权的混合，但国家监察委员会具有纪律检查、行政检查和刑事调查等多种职能，其职能的复合性决定了监察权既不是司法权，也不是行政权，更不是两种权力的简单混合。这也许正是我国宪法未规定司法权和行政权，以避开国家权力分类难题的原因所在。

我国权力活动的实践决定了我国流行使用监督概念而少用制衡概念。我国的人民代表大会制度所构建的国家权力结构不同于西方“三权分立”横向制约的权力架构，其最大的特点是基于人民主权的议行合一与“监督—负责”的民主集中制，而形成的纵向与横向相结合的权力授予和权力监督架构，这一结构形成了立体化而非平面化的政体模式，保证了国家权力结构内部不仅有分工协作，也有监督制约，从而使国家权力的运行更加规范有序。我国宪法第三条规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，奠定了我国纵向的人大授权和监督体系，其主要包括两个授权和监督的三个方面：一是人大通过授权形成了具体的国家权力，二是人大对其常务委员会的立法和决策实行监督，同时对其产生的行政、监察、审判、检察机关实施监督，包括对军事和外交的监督。此外，宪法关于监察机关、检察机关以及审计机关的有关规定，则奠定了它们作为人大下属的国家专门监督机关进行横向权力监督的宪法基础，可以看作人大监督权所派生的具体监督权。虽然监督是民主集中制原则下约束权力的重要方式，然而，由于我国宪法中的国家权力类型基本上能够被固有的权力三分法所囊括，人们对于国家权力的认识多局限于西方思想家所开创的立法权、行政权和司法权的三种分际。一方面，从理论上而言，我国现有法理学教材普遍缺乏对国家权力与公民权利之关系的充分关注，其对于国家权力的讨论也主要局限于传统的立法权、行政权与司法权之“三权”框架，而缺乏对监督权的重视和深入研究。另一方面，从实践来看，虽然监督权在我国受到了执政党的高度关注并在社会中形成了普遍化共识，但对于一些国家权力所具有的监督权属性仍缺乏共识，这尤其体现在检察权是属于行政权还是司法权的激烈争议上。长期以来，对于宪法所规定的检察机关的法律监督权，有两种主流观点，一种是将其归于司法权，另一种则认为其是行政权与司法权的结合。不少人将检察权、法律监督权与行政权、司法权混淆在一起，本质上犯了用西方的三权分立制度来解释中国特色社会主义检察制度下的检察权属性的错误，因为事实上，我国宪法根本没有明确行政权和司法权，反倒是规定了法律监督权。同检察权的监督权属性之争议不同，从监察制度的历史渊源来看，其本身就具有监督权的属性，如列宁主张通过建立完善的监察制度来加强对国家机关及其工作人员的严格监督，并亲自领导了苏维埃国家监察机关的建立和完善，新中国在成立初期正是在借鉴苏联监察制度的基础上而设计自身的监察制度的，监察权自始就具有浓厚的监督权属性。

目前，尽管国家监察委员会的性质没有明确，但对于监察权的属性，有不少学者已认识到其与监督权的关联。如有学者认为，国家监察体制改革是一项重大的政治改革，其动因在于构造独立于立法权、行政权和司法权之外的监察权这一专门的监督权，从而强化对国家权力特别是行政权的有效监督[36]。有学者进一步指出，监察委员会拥有的集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的监察权属于监督权的范畴，国家监察委员会属于监督机关[37]。有学者则揭示，立足于监察权的监督权属性，监察法明确了监察机关的三大职责，确立了“预防性监督”“发现性监督”和“惩治性监督”三种监督形态[38]。有学者认为：“国家监察委员会的国家监督权，由廉政监督权、腐败调查权、处置权组成，它们又由若干具体权能构成。”[39]有学者进一步总结，以权力制约为基础，监察权是独立于立法权、行政权和司法权的国家权力，属于权力监督的范畴，监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段四个方面形成差异互补，二者各司其职，丰富和完善了权力制约体系[40]。由此可见，部分学者已摆脱了用西方的立法权、行政权、司法权的国家权力三分思维来看待监察权之属性这一问题，开始从中国特色社会主义权力制约监督体系来思考监察权的监督权属性，是对西方三权分立制度的一种超越。

（二）“二维”监察权的“权力监督”使命

就加强党内监督而言，我国深受列宁党内监督理论的影响，“列宁加强党内监督的理论逻辑在于党内权力的契约性质，即党内权力来自党内权利的授予和委托，党的领导机构和领导人是受托者，全体党员是委托人，受托人接受委托人监督是天经地义的”[41]。为强化对党内权力的监督，中国共产党创造性地建立了纪律检查机关这一党内专门监督机构，并不断通过提高其地位和权限满足强化自身监督、巩固执政地位的需要。与此同时，中国共产党领导的以人民代表大会制度为根本依托的国家制度，亦要求确保党领导下的国家机关规范有效行使国家权力，从而产生了对所有行使公权力的公职人员权力监督的需要。与纪律检查机关负责监督党内权力的职能不同，国家监察委员会主要是对国家权力的内部、自体监督，其与宪法规定的由公民的批评权、建议权、检举权、控告权所构成的公民对国家权力的外部、异体监督相互配合、相互衔接，充分依靠基于公民上述权利的“监督式民主”对公权力的审查机制，从权力监督和权力制约两个相互依存的维度确保对公权力的监督落到实处，并最终符合执政党“为人民服务”的执政宗旨。因此，“国家监察体制的实质是权力监督体制，国家监察体制改革改变了监督权的配置模式，完善了既有的权力监督体制，设立监察委员会这一与行政机关和司法机关平行的综合性监督机构，极大地提高了监督权的独立性和监督机构的政治地位，改变了我国权力结构的基本格局”[42]。有学者认为，国家监察体制改革实际上提出了一种重构监督体系的新思路，即以公职人员为监督对象的个体监督和以法律法规为主要监督对象的抽象监督。照此思路完善宪法规定的监督体系，有利于改进监督制度，形成监督合力，完善民主体制，推进国家治理体系和治理能力现代化[43]。

具有鲜明政治属性的“二维”监察权在本质上是一种国家监督权，决定了监察权作为专门用于防范和纠正国家权力过错的一种国家权力，其不同于舆论监督权以及社会组织的监督权等社会权力。从根本上说，监察权主要是一种有权监督国家权力行使的国家权力，其既非一般意义上的“一般监督权”，又并非专门意义上的“法律监督权”。一方面，尽管国家监察委员会的监察权具有很大的权威性、全面性和基础性，其可以实现对所有行使公权力的国家公职人员的监督，但这种广泛的对公权力的监督并非新中国成立初期检察机关所具有的“一般监督权”，即对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律的监督，因为其监督的对象主要是行使公权力的公职人员，而不是所有公职人员以及占有、掌握和行使公权力的国家机关，更不能对普通公民乃至人民是否守法进行直接的、普遍的监督。由此可见，监察监督的对象是具有特殊身份并从事特殊工作的“人”，而并非一般的公职人员和普通公民。从法理上而言，由于人民是国家权力的原始所有者，是国家权力的至高无上的主体，监察权作为由第一层次的人民监督权和第二层次的人大监督权所派生的第三层次的监督权，因而从权力来源和授予的角度，难以对公民乃至人民是否守法进行普遍的监督。更为重要的是，由于行使党和国家权力的公职人员主要集中于领导干部这一关键少数，因而对这一群体所行使的公权力的监督才是国家监察的重中之重，从而决定了当前监察监督的范畴远远小于传统的“一般监督”范畴。另一方面，国家监察委员会的监察监督也不同于检察机关的法律监督，因为其监督对象不仅包括行政机关，也包括立法机关和审判机关的公职人员，且其监督权的行使内容不仅包括法纪监督，也包括党纪和政纪监督，其监督的范围远远超过检察机关的法律监督。

从新中国成立到2018年宪法修改前，在我国宪法所构建的国家机构体系中并没有国家监察委员会的设置。尽管新中国成立初期设置的人民监察委员会在一定程度上具有国家监察的属性，对行政权和司法权具有一定的监督制约效应，但此后几十年来的监察机构并未成为一种相对独立的国家机构，监察权也并不属于独立的国家权力，而是行政机关的附属性权力。国家监察体制改革将行政监督意义上的监察权从行政机关内部脱离出来，并将检察机关的一部分检察监督权吸收，从而上升为一种相对独立、相对完整的国家监督权，成为传统“三权”之外的“第四权”[44]，构成一种针对公权力行使者进行监督的国家监察权，从而弥补了立法权和司法权对行政权制约的不足。目前，国家监察权作为党内监督统领下的国家监督权，同检察监督权、审计监督权共同构成我国国家监督体系的重要支撑力量，不仅形成了监察权与国家行政权之间监督与被监督关系，还形成了监察权与检察权、审判权、审计权之间监督与被监督的关系，承载了“以权力制约权力”的重要功能。概而言之，国家监察委员会的监察监督并非囊括政府机关、公职人员和普通国民等一切监督对象的一般监督，不仅其监督范围是有限的，而且还要受到人民监督权和人大监督权的根本约束。另外，国家监察委员会的监察监督也并非检察机关所拥有的较为狭窄的、专门化的法律监督，其不仅能够约束在宪法上作为国家法律监督机关的检察机关之公职人员的检察权行使，也能够约束审计机关之公职人员的审计监督权行使，也就是说，可以对上述两种国家监督机关之公职人员所行使的国家监督权进行“再监督”。正由于国家监察委员会的职能定位于“一般监督”之下，而又在专门的法律监督和审计监督之上，因而其在根本上属于“权力监督机关”，其存在的主要使命在于加强对党领导下的国家权力运行的监督，克服权力腐败与官僚主义的弊端。

（三）“二维”监察权的现代国家治理功能

“由于社会与国家的二重性，人类不得不面对既需要权力又怀疑权力的二难困境。”[45]为摆脱这一权力带来的困境，建立对权力的监督机制就极为必要，而健全、严密的权力监督机制，事实上则成为国家治理体系现代化的重要制度基础和国家治理能力现代化的重要制度保障。我国实行以“决策权、执行权、监督权相互分工又相互协调”为主要特征的中国特色社会主义权力配置与运行模式，决定了监督权在国家治理中所具有的重要角色和独特作用。党的十九大报告提出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[46]，阐明了权力监督的机制、环节和最终目标，为完善权力监督体系提供了纲领和行动指南。国家监察体制改革的开展，进一步凸显了社会主义中国对国家监督制度的重视，其政治意蕴在于确保监督的全方位和体系化，其核心目的是将权力主体和权力运行装进全方位、无死角的监控体系之中，避免权力失控带来的一系列严重后果。由于国家监察体制改革所创设的国家监察委员会政治地位较高，其所具有的监督权具有较大的权威性，因而能产生突出的国家监督作用。值得关注的是，由于国家监察委员会实现了国家监察机关与党的纪律检查机构的合署办公，因而内在地使党的内部监督这一有效提升政党能力的重要制度建构能够溢出政党本身而进入国家范畴，从而成为既有利于全面从严治党，又有利于实现国家治理现代化的重要制度维系。

党和国家之关系在党内监督与国家监督的有机统合过程中得以彰显，即“正是在权力监督的性质上，党内监督和整个国家公权力的监督融为一体，党内监督引领和带动着国家公共权力监督，二者共存共荣”[47]。国家监察委员会所具有的“二维”监察权属性，使其能够在富有中国特色且具有中国独特逻辑的制度框架内，实现党内监督和国家监督的相互协调和彼此促进，形成集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，进而充分发挥其在现代政党建设和国家治理中至关重要的“权力监督”功能。时至今日，我们已经能够充分认识到，国家监察委员会的设置固然离不开权力反腐、制度治党的现实需要，但这一改革却有着更为深刻的内在动因，即着眼于在建设现代化、使命型政党的同时，推进国家治理体系和治理能力现代化。从某种意义上说，国家监察体制改革实际上是通过加强党的权力监督这一政党能力建设，进而强化公共权力监督这一国家能力建设的重要举措。国家治理体系和治理能力的现代化必然对应着公共权力的自我规训，国家监察委员会的“权力监督机关”定位，将促使其成为提升国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的甚至至为关键的主体。

“从根本上说，人大监督作为国家监督体系的基础，在纵向上统率着整个国家监督体系，而其他国家监督形式则在横向上互补，形成全面的国家权力制约监督之网。”[48]在我国以人大监督为核心的国家监督体系中，不同于人大监督权因“最高层次性”而只能行使具有根本性、原则性的监督权，也不同于检察监督权因较为专门化而只能行使诉讼监督和部分的行政监督，国家监察权事实上被作为具有统合性、基础性、广泛性的面向“权力监督”的国家监督权而创设，其不仅具有开展国家监督的制度权威性，同时也具有开展国家监督的制度刚性，因而能够实现突出的国家治理效能。国家监察监督的重要国家治理作用不仅体现在其制度本身的作用发挥上，还特别体现在其制度的溢出效应上。一方面，国家监察制度是对我国人民代表大会制度的极大丰富和完善，使人大对行政监察监督等国家监督权的监督由过去的间接监督变成直接监督，从而体现出权力行使与权力来源的关系、被监督与监督的关系，集中体现了国家监督权的人民性，从而健全了社会主义民主政治，完善和保障了人民民主。另一方面，从法理学角度来看，国家监察属于立法、执法、守法之外的“护法”范畴，国家监察机关虽然在一定环节中担当着执法机关角色，但还潜在地担当着更为重要的角色即护法机关，这一角色定位势必推动其在国家治理中越来越注重发挥突出的“护法者”作用，进而成为党领导下的法治中国建设的有力支撑者、促进者和推动者。

总之，国家监察体制改革对于完善党和国家权力监督体系，规范党和国家权力运行，防范权力腐败和官僚主义意义重大。国家监察体制改革是中国共产党不断健全中国特色社会主义制度，优化中国特色社会主义权力运行模式的产物，是建立系统完备、科学规范、运行高效的国家机构体系的重要举措。当前，以完善权力监督体制为核心考量国家监察制度的内在价值和基本逻辑，重视国家监察委员会所具有的权力监督功能，将其放置于健全党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略中推进理论创新，有利于阐释和构建具有中国特色、彰显中国自信的监察理论和监察制度。