大型活动安保工作中的学警管理与权利保障研究

王晓东

（山东警察学院 经济犯罪侦查系，山东 济南 250200）

公安院校公安专业学员（以下简称学警），特指公安院校或其他警察院校的公安专业学员。从全国范围而言，学警最早参加大型活动安保工作始于2008年北京奥运会。现在，大型活动安保调动警校学员参与，已成为惯例。在历次大型安保活动中，广大学警工作勤奋、任劳任怨，出色地完成了任务。这在弥补一线警力不足的同时，也给学警提供了难得的参与社会管理、参与公安业务实践的锻炼机会，对提升学生未来从警的信心和能力都大有裨益。但学警参与大型活动安保工作也面临着诸多法律和管理方面的问题。在法治社会，包括安保在内的各种行为都要纳入法治的轨道，学警在安保活动中处于何种法律地位，如何保障学警的权益，应如何合法运用这支力量，是学警参与安保活动所必须明确的问题。

一、学警参与大型活动安保工作的可行性

随着我国经济社会的不断发展，公安机关面临着越来越大的压力，而公安机关警力的增长却远远滞后于人口和工作量的增加，致使公安机关的警力严重不足①世界上通行的衡量警力充足与否的指标是警察与人口的平均比例，现在世界发达国家警察与人口的平均比例达35酃，而我国约为12酃，是世界平均水平的三分之一，远远低于世界发达国家，甚至低于部分发展中国家。。在日常的警务活动中，公安机关的人民警察基本上常年处于高强度的工作状态，民警普遍感觉非常疲惫。与此同时，随着人民生活水平的提高和我国国际地位的提升，举办的各种全国性或国际性的大型活动越来越多，对安保的需求也越来越高。大型活动一般都在人口密集的一线大型城市或区域中心城市举办，而这些城市的警务压力本来就很大，在大型安保活动中（尤其是一级勤务），任务量、工作量较平时更为繁重，现有警务人员数量已远远不能满足安保需要[1]。根据公安部要求，举办大型活动要提高公共安全风险控制能力，提高安全管理效率，降低管理成本，有效预防和减少突发事件的发生。其中安全评估、人员管控、场地布局和安全导向标识、临建设施、安保资源配置等方面，都需要大量的人力物力来进行大量基础性工作，才能达到国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会制定的《大型活动安全要求（1-5）》（国家标准GB/T33170-2016）的要求。

从全国层面看，大型活动和大型活动安保已经常态化，但仅就某个城市而言，举办全国性的大型活动的概率并不高。如果仅为应对一次大型安保任务而大批量录用正式警员，是不切实际的。同时由于全国普遍存在警力不足的现象，不可能全部依靠从外地大量借调正式警力。因此，唯一节俭、有效的途径，就是将部分工作委托公安机关以外的企事业单位、社会组织或者其他公民，通过受委托人去完成相应的任务。而学警由于成建制、数量大、专业对口、组织纪律性强、适宜长时间异地工作的特点，成为被委托从事这项工作的最佳选择。

大型活动安保任务对参战人员的政治素养、组织纪律、专业能力要求极高，而培养合格的安保人员需要经过长期的发展与积淀。对于普通院校学生和一般的社会志愿者而言，其立场信念、思想认识、特别是纪律作风不是短期培训就可以牢固形成的。而公安院校一直紧抓政治教育，着力培养学生的组织性、纪律性，公安院校学生的立场信念、组织纪律、管理模式以及掌握的公安业务知识，既能满足大型活动安保对参战人员纯洁性与战斗力的要求，又能保证参与活动过程中的专业性。

二、学警在大型活动安保中的法律地位和职责范围

目前，关于学警参与大型活动安保的角色定位有“专业警务志愿说”和“行政辅助行为说”两种[2]，笔者更倾向于前者。学警参与大型活动安保的直接依据是公安部、公安厅的命令和要求。根据公安部、公安厅的命令和要求以及受援单位的授权，安保学警可以以受援单位的名义参与一些辅助性的公安业务工作，具体的工作主要是在民警的带领下，入户走访、人员掌控、制高点掌控、车辆排查、交通指挥、案卷整理等，在特殊情况下，也可以在民警的带领下参与抓捕活动。那么，学警在从事这些工作时处于什么样的法律地位？这是学警参与安保活动要明确的首要问题。

现行的《中华人民共和国人民警察法》没有学警法律地位的规定，但公安部《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》将人民警察院校公安专业学员定性为“预备警官”。该修订草案第五十五条规定，人民警察院校公安专业学员实行预备警官制度。人民警察院校公安专业学员参加警务实践活动，因公致伤致残或者牺牲的，可享受人民警察抚恤等待遇。2016年11月国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称“意见”）第三条规定，警务辅助人员是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。文职人员和辅警人员都是在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，从事部分警务职责。第二十五条规定，警务辅助人员因工伤残，根据受伤程度、伤残等级享受工伤待遇；因公牺牲、因工死亡的，其直系亲属可以参照国家工作人员抚恤有关规定享受抚恤及其他有关待遇。《意见》规定了警务辅助人员的职责范围和不得从事的工作。从学警的工作要求和工作范围看，学警的法律地位相当于警务辅助人员；从学警因公致伤致残或者牺牲的待遇看，学警的地位介于民警与警务辅助人员之间。另外，学警不是公安机关招聘、而是基于上级公安机关的命令和要求在安保期间从事警务工作的，具有临时性和无偿性。

在新的《人民警察法》尚未正式出台、预备警官的职责尚不明确的情况下，我们可以比照《意见》推定：在大型活动安保期间，对学警至少可以比照警务辅助人员认定其法律地位，确定其工作内容。学警与警务辅助人员一样，因不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作。学警应当在民警的指挥和监督下开展辅助性工作，其履行职责的活动受法律保护，有关单位和个人应当予以配合，相关法律后果由公安机关承担。需要注意的是，虽然学警的工作要求和工作范围类似于警务辅助人员，但就学警参与大型活动安保的初心和目的而言，公安机关不宜安排学警从事与大型活动安保无关的一些警务性工作，更不宜安排学警从事非警务工作。

三、大型活动安保中学警警力的管理与运用

学警参与大型活动安保已经成为大型活动安保工作的常态，也已经成为公安院校教学工作的常态。如何科学管理、有效运用学警警力，不仅是大型活动安保工作所要解决的问题，也是公安院校教学管理工作的组成部分。各公安院校通过总结十多年来参与大型活动安保过程中的经验、不足或教训，形成了很多行之有效的做法。

（一）建立相关工作模式和管理机制，保障学警警力的科学管理

在明确学警在安保活动中的职责范围后，必须建立相应的制度来保证整个学警队伍的有序可控。根据以往的管理经验，笔者认为至少应建立以下四个方面的制度：工作信息三方协调机制、N+1责任区负责机制、治安防控与应急预案机制和激励机制。

一是工作信息三方协调机制。学警参与大型安保活动，有三方责任主体：学校、学警、受援单位。学校与受援单位之间主要是就学生编组、学警管理、学警权益等进行沟通，以确保学生安全和学警警力的高效利用；学警与受援单位之间主要是就具体工作内容和工作要求建立双向反馈机制，确保安保任务落实；学校与学警之间主要是内部管理问题，包括内务卫生、考勤、组织纪律以及奖惩等。在日常工作中，学警小组长处于关键位置。每名学警每天下班时根据当日工作情况向学警组长发送工作情况简报，对工作成果与存在问题及时进行汇报。各小组长要对小组每日的工作情况进行记录、汇总和分类，及时与带班民警和带队教师进行沟通汇报；同时将存在的问题、问题的解决情况和第二天的工作任务和工作要求反馈传达给每一名组员，使所有学警了解工作进度，明晰工作细节，对大局有所把握。

二是N+1责任区负责机制。整个驻地的各个小组为N，带队教师为1。带队教师要及时调控各组，实时全面掌握每个小组的工作状态与每名学员的情况；一个组负责的辖区为一个责任区，组长对小组辖区负责，每个组员对其所管的楼院以及店铺的路段负责。在这个机制下，各个学警小组长是关键，组长既要统筹调配小组成员，又要及时向带队教师和带班民警报告工作情况。为了提高“见警率、知警率”，在确保重点工作高效完成的基础上，要求责任区学警每天绕管片转一圈，每天和楼长见一面，每天为群众办一件好事，进一步推进社区警务工作。

三是安全防控与应急预案机制。在进行正常安保工作的同时，做好外出执勤工作安全保障要求，在出现突发情况与发现警情时要做到三个立即：“立即撤到安全区域、立即通知带队民警、立即固定证据”，对内做好内部安全保卫工作，妥善保管涉密文件，保障食品卫生，确保饮食与生活安全。

四是激励机制。激励机制包括两个方面，一是公开、准确记录每名学警工作情况，二是公平、公正、及时评价安保学警。为更好激发学警工作热情，激励学警积极创新安保工作思路和方法，在安保过程中，要公开、准确记录每天安保工作信息，对每人的安保工作量、个人突出贡献等进行记录，对安保人员的日常工作职责、纪律行为规范、任务达成情况、请假等内容进行考核，并将其做出准确的记录汇总作为奖惩的依据[3]。在准确记录汇总的基础上，采取“评、比、学、赶、超”工作法，公平、公正地评价安保学警的工作。比纪律、比干劲、比效率、比成果，速奖速惩，创造“先进带动后进、后进赶超先进”的工作氛围。对安保学警的评价，带队教师处于核心地位。评价的基础是学警工作业绩，评价的关键是公正。

（二）完善具体安保岗位的管理方法，实现学警警力的有效运用

在实际安保工作中，学警队伍的管理运用需要坚持一切从实际出发的原则，做到具体问题具体分析，灵活运用学警安保力量管理的方法和机制。

一是车辆查控。车辆查控是大型安保活动环核心区防线安保警力的主要投放岗位工作之一，是指为了发现嫌疑线索，获取犯罪证据，查明案情，缉捕犯罪嫌疑人而依法对嫌疑车辆及其驾驶或乘坐的嫌疑人进行盘查、现场控制、追缉、拦截等查控行动所运用的技战术方法。

在大型安保活动中，车辆查控工作的中心任务就是要通过车辆检查、人员盘查等措施，起到安保核心场所防火墙的作用，将一切危险因素隔绝在外。在重大安保活动期间，在保证大型活动交通基本顺畅的前提下，要求做到逐车必查、逐人必查。工作中，要尽量减轻对居民正常活动的影响，并以城市和居民整体利益最大为目的。工作中，学警力量的指挥管理方要把学警安全放在第一位，做到安全指导下达与安全情况上传的双向反馈，保证学警在上岗前明晰工作安全知识，保证工作岗位上无伤亡、备勤期间无事故。一旦学警出现伤病情况，做到及时报告快速反应，把安全防范预警机制作为顺利完成安保任务的基本保障。同时做到有功速奖、有过速罚，以赏罚分明的奖惩机制保证纪律、保证安全，激发学警安保战斗力。

二是制高点防控。制高点是大型安保活动中的关键岗位之一。大型活动的安保工作量大、任务重，需要实行整体配合才能圆满完成安保任务。制高点视野良好，能够对周边及地面情况进行有效监控。该岗位的基本工作内容为严密监控，加强巡视检查，预防突发事件的发生。

根据安保工作方案，应设置通往制高点通道、制高点顶层出入口的看守和巡逻岗位，对制高点进行控制。为保证学警在岗状态良好，确保对制高点的全天候掌控，应至少将学警分为昼、夜两组。在制高点防控工作中，要严格控制制高点出入口，严防无关人员进入。同时，学警要特别关注各类突发事件和意外事件发生的可能性，发现突发情况、可疑人员要及时通过对讲机上报，确保对发生的不稳定事端做到第一时间发现、第一时间上报，力争将事件尚在萌芽状态时就对其进行打压，使突发事件掌握在可控范围，确保大型活动不受影响。为保证学警对突发情况的掌控，要对学警进行上岗前培训，使他们重点学习掌握如何发现和识别突发情况，对突发情况的处置方法和应急预案，对不稳定事端有全面认识，全面考虑可能存在的不安全因素，并能做到合理处置，守好战略制高点。

三是入户走访。入户走访的基本工作是排查各种安全隐患，采集各类信息。入户走访具有预防性，能最大化降低各类突发性事件的发生率，同时还有助于发现嫌疑线索和可疑人员。

由于学警不了解当地居民信息及地形情况，民警要提前告知基本信息及有关策略，如对退休在家的群众在白天进行入户调查，对上班一族在晚上进行入户调查。出警前要检查好各类证件材料，如居民全家档案表、工作记录本、照相机、个人工作证等。入户时要注意礼节与规范，敲门要轻，开门后及时出示身份证件并说明来访目的。因为走访是近距离与群众接触，所以要特别注意警察形象，着装要整齐规范。根据受访人员的性别、年龄，礼貌并准确地称呼受访群众；与群众交流时避免使用专业术语，以防群众不理解；采集信息时要注意做到全面询问、准确无误记录。入户走访学警的工作建制与车辆查控的相同，以两人小组配合一名正式民警为一个战斗单元。入户走访过程中遇到紧急事件要配合带队民警及时妥善处理；要充分利用社区资源，与社区工作人员保持密切联系，离开时留好相关材料及民警联系方式，以便居民在发现特殊情况能及时报告；入户走访结束后，对采集到的信息，要第一时间反馈到受援单位[4]。

四、学警参与大型活动安保工作的权利保障

参与大型活动安保工作，一所公安院校往往要成建制地派出数百甚至数千的学生。在公安院校现有比较健全的管理体制和机制下，学警在安保活动期间的日常管理型态基本不变，变的只是学习（工作）环境和学习（工作）内容。对于参与大型活动安保工作，学警普遍热烈期盼、斗志昂扬，其工作积极性较之在校更为高涨。学警管理和警力运用的关键是学警权益的保障，而安保期间学生的权利主要有两个方面：身心健康和人身安全。

（一）妥善做好安保学警的日常健康防护

由于大型活动安保工作持续时间长，且任务较为繁重以及气候等条件差异，部分学警会发生一些伤病情况。例如，在2011年深圳世界大学生运动会安保期间，公安大学学警出现过在食堂就餐时晕倒的情况，甚至有学警猝死事件发生[5]。在青岛上海合作峰会安保期间，亦有学警在生活中因饮食不适出现过敏、突发阑尾炎等急诊状况，还有学警在参与抓捕任务中受伤。

学警意外受伤可以分为两大类。第一类是在执行公务中受伤，在此情况下，受援单位及学校必须及时妥善救治并予以物质及精神奖励。根据2016年教育部《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》第二十一条，学生在教学、实习过程与日常生活中，因学校或有关单位责任发生死亡、重伤或残疾，由学校或有关单位承担责任、做好处理及善后工作。第二类是学警不遵守纪律、或在擅自离队的过程中受伤的情况，学校和相关单位不承担责任。根据《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》，在教学、实习过程与日常生活中，学警因不遵守纪律或不按要求活动而发生意外事故，学校不承担责任。根据教育部上述规定精神，虽然学校和受援单位在第二类情况下没有直接责任，但是学校和受援单位应当对此类事件做到防患于未然，应当对安保纪律和要求进行反复强调，杜绝因违纪而造成的人员受伤情况。无论哪类情况，一旦学生发生意外事故，学校和受援单位都应迅速采取有效措施。根据教育部《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》，在大型活动安保的决战阶段，要尽量避免组织高对抗性的集体活动，防止非战斗减员。

另外，一些常见的突发性疾病也是影响安保顺利进行的隐患，例如急性过敏、急性肠胃炎、阑尾炎等，此类疾病受饮食与环境的影响较大，尤其是在学警到一个陌生的地方执勤时，在气候、饮食不适应的情况下水土不服，就极易引发此类急性病。如在青岛上海合作峰会安保活动中，就有学警不习惯沿海地域的饮食，突发急性阑尾炎，幸而及时得到了救治。为防止此类因饮食安全出现的学警健康问题，各安保驻地应建立食品安全监督机制：一是要统计有过敏等易诱发疾病隐患的学警和少数民族学警，列出禁食忌食菜单；二是要求驻地食堂提前提交明日菜谱或每周菜谱，由带队教师提前进行审查，防止出现食物中毒等安全事故，并尊重有关少数民族习俗。

安保学警驻地要配备应急药箱和值班医务员，应急药箱内应常备一些外用伤口清洗的药品与包扎医疗用品，如双氧水、酒精、碘酊之类和消毒棉、纱布、创可贴、绷带之类。此外，感冒咳嗽类药、解热镇痛药、外用消炎消毒药、止痛止泻药等也要做到常备不缺。

（二）全方位建立救护机制，落实安全教育与技能培训

一是建立安保学警救治“绿色通道”。为做好安保师生的医疗保障工作，由受援单位与医护条件较好的医院联系沟通，建立安保人员优先接诊的“绿色通道”，确保在安保学警生病或受伤时，能让他们及时得到最好的医疗服务。执行安保任务的师生在安保过程中与安保工作有关的医疗费用支出，应当在由受援单位承担。

二是建立多级信息沟通机制。对于学警生病及受伤，带队教师应先与责任民警进行联系，并及时将伤病员送往医院，保障安保学警的优先救治。发生学警伤害事故，学校和受援单位应当及时救助和慰问受伤害学警，并应当及时告知学警家长，有条件的，应当采取紧急救援等方式进行救助；情形严重的，学校和受援单位应当及时向主管行政部门、大型活动安保指挥部等有关部门报告；属于重大伤亡事故的，应当按照有关规定及时向同级人民政府和上一级公安行政部门报告。

三是建立心理咨询疏导机制。以带队教师为中心建立大型活动安保战地心理咨询室。在心理专家指导下修订完善心理咨询疏导机制，对安保师生心理状态进行科学测评，开展有针对性的心理疏导，确保师生的心理健康。

四是安全教育与急救技能培训常态化。在警务工作中，突发的受伤屡见不鲜，很多时候急救人员无法及时到达现场，而学警是否掌握急救知识，对能否在第一时间及时抢救伤员至关重要。所以在安保的间歇，有必要组织学警进行一些应急抢救技能的培训，做到有备无患。

（三）依据政策规定，切实保障和维护学警的权益

大型活动安保任务工作强度大、突发情况多，警务安保工作人员的伤亡情况时有出现，学警负伤的事件时有发生。学警牺牲的事件虽不常见，但是在高强度勤务状态下，仍有发生的可能，如何处置好因公负伤的救济或殉职学警的抚恤，对维护好学警的权利至关重要。

根据民政部、公安部、最高人民法院等九部门联合制定下发的《人民警察抚恤优待办法》，在大型安保活动中，学警因执行公务或保护人民生命财产安全而受伤或牺牲，应享受到《人民警察抚恤优待办法》所规定的正式民警的抚恤待遇，对于有立功行为的学警还应予以荣誉追授。《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》第五十五条规定，学警因公伤残、牺牲的，执行人民警察的抚恤待遇。这是对学警多年来参与公安实战工作成绩的肯定，也是公安院校公安专业招录体制改革的有益尝试。这必将极大激发全体学警全身心投入安保行动的积极性，对推动顺利完成安保工作任务和保障学警相关权利都有积极作用。