监察法实施的推进维度

王燕飞

（湖南大学 犯罪学研究所，湖南 长沙 410082）

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）在第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过。这部新出台的“对国家监察工作起统领性和基础性作用”①参见“中华人民共和国监察法”的词条，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html，访问日期：2018年6月12日。的法律既继承着光荣的监察历史使命，也满载着新时代开创反腐倡廉伟大工程的热切愿望。因而，抓住时机、多方发力推动与全面贯彻落实该法的全面实施，发挥出其最佳、最大的法律效益，成为当下一项紧迫而重大的现实任务。从颁布之后的实施效果来看，该法发挥了“集中统一领导提升反腐败力度、强化权力监督消除真空地带、规范和正确行使国家监察权”等作用，突出表现在反腐败力度加大、办案质量和数量双提升[1]。然而，该法仍然面临着监察法配套法规不完善、监察官制度实施相对滞后、反腐败工作衔接机制没有建立等诸多现实障碍[2]141-142，实施过程中还暴露出了一些机制体制难以适应的新情况与新问题[3]。在此，笔者试图立足其立法背景与立法精神，结合社会基础与社会情势，从政治性、法体系性、预防性、“国际合作”性实施等不同维度探求如何推进监察法的运行，以期进一步提升其运行效果。

一、政治性层面实施的推进维度

监察法的实施是在新的政治站点上开启与发动的，需要从这个高度与起点上推进其全面、深入的运行，发挥动能，以取得期望已久的政治效果。在党的十九大报告中，对“健全党与国家监督体系”明确了试点工作经验，提出了“制定国家监察法”这一立法目的以及监督体系的总体要求。很明显，《中华人民共和国监察法》的出台是进一步落实党的十九大精神与党在新时代的有关反腐倡廉重要决议的具体举措与行动方案，是我国进入新时代党与国家执政意志的具体表现②法律更多地体现的是命令因素而不是社会因素。参见博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999，第331页。。因此，在这个政治站点上，监察法肩负着重大的历史使命，践行着宏伟的政治宣言，蕴含着巨大的推动力。不仅如此，该法还在不同面向上明显地显示出国家的政治属性与倾向。具体而言，主要表现在：第一，在该法的制定目的上，确立了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的内容，目的是深化国家监察体制改革，这是党中央做出的事关全局的重大政治体系改革，是强化党与国家自我监督的重大部署。第二，“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。形成这种具有中国特色的领导体制，不仅需要确保监察法赋予监察机关的职责、权限等能够正确、全面的履行，而且需要促进纪委与检察组成的新的主体形成合力，团结一致，严格按照监察法的规定履行新的职责，避免因各自工作惯性的差异而影响执法的整体效果。第三，“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。这种机制实质上就是“让人从思想源头上消除贪腐之念……一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”①中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社，2019，第240页。。

可见，监察法的实施应该充分发挥制度的功能，凝聚各种力量，形成合力，以实现立法目的或者达到预期的政治效果。对于该法在实施过程中所出现的争议或遭遇到的各种现实阻力，均应在该法内涵所蕴含的政治属性或者倾向的定格中予以排除与消解。从这个意义上看，政治是第一位的，该法实施的政治性推进路径的构建不仅是透彻与深度执法的重要抉择，也是塑造守法信仰的内在动力与外在情势。在这个维度上，要想进一步大力推进监察法的政治性实施，尚需破解两个认识上的误区。

一是“监察权及监察委员会的权力性质是监察法实施中首要认识问题。监察体制改革是改革开放以来对于现行宪法所规范的权利结构的最大突破，作为母法的宪法此次先于作为子法的监察法修订，体现了宪法的权威与尊严。宪法修订案将监察机关与行政、审判、检察机关并列，确立了国家权力结构‘一府一委两院’的新模式。由此可见，监察权的本质不同于司法权与行政权，而是体现党内监督与国家监督高度内在统一的政治权力。监察委员也不是行政机关或司法机关，亦非行政监察、相关检察职能的单一叠加，而是体现党对监察工作统一领导的政治机关。这是一种不同于中国传统及各国现行监察制度而充分体现了中国特色社会主义法治精神的创新制度。”②马国强：《把准监察法实施的内涵与外延》，《吉林日报》2018年7月16日，第4版。从这个意义上看，新生事物应该趁势发挥其优势，以新的姿态、新的使命，担起艰巨的反腐败新的政治任务，发挥出巨大的能量，从而使得监察法在民众期盼中激发出更大的政治力量，更加深入、全面地运转起来。

二是正确对待“深入认识与全面贯彻党中央相应的重大决议”与“推动监察法实施”二者的关系，创造出相互作用、合作共赢的政治格局。“党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，做出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，将‘坚持与完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督’专列一章作为重大制度安排。这是以习近平同志为核心的党中央面对世界百年未有之大变局，立足实现‘两个一百年’奋斗目标，总揽全局、审时度势作出的战略决策，具有重大和深远意义……”③杨晓渡：《坚持和完善党和国家监督体系》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2019，第59页。因此，在深入学习领会、坚决贯彻落实党中央相应重大决议的过程中，监察机关应该务求实际，结合自己工作岗位的特点，运用监察法的法治思维与方式开展工作，做出榜样，发挥出政治排头兵的巨大作用，创造出生动活泼、一脉相承的政治局面。

二、法体系层面实施的推进维度

这一维度是指以监察法为核心的法体系层面的整体实施推进，昭示出该法肩负的实现党内监督与国家监察有机统一、保障此次宪法修改规定的“监察委员会”各种规定的具体落实、推进监察法与刑事诉讼法等法律有机衔接等重要任务与现实责任。具体而言，涉及的内容主要有：第一，2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，在宪法第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”，并相应地增加五条，分别作为第一百二十三条至第一百二十七条。由于宪法对监察委员会作为国家机构做出了明确的规定，那么，监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，也就纳入了国家机构体系。可见，监察法的实施是落实宪法相应规定的重要途径，是依宪执政、依宪治国的生动实践与具体行动。第二，在监察第十一条的规定中，将对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查作为监察委员会的重要职责之一。很明显，这一职责既是党内依规治党、进行党内监督与依法治国、进行国家监察的临界点，也是相互结合反腐的有机统一体，不能人为地分割。因此，监察法的实施需要从整体上有效推进，发挥出共同功能。第三，监察法中关于涉嫌职务犯罪、贪污贿赂等违法犯罪的，需以刑法或相关法律规定的界定与解释作为标准，在调查措施上需与刑事诉讼法相关规定在程序上、实体界限上保持相对的一致性或适度性，从而使各法律规定之间协调一致。如对于留置、技术调查等措施，监察范围中“从事公务人员”的适用等问题就需要进行法体系层面上的考虑与把握。

可见，法体系层面上的实施推进不仅需要坚持在以监察法为核心的基础上，从相关联的法律整体或系统上进行理解与推动，而且需要促进该法与相关法律能够实现一体化和有效融合，发挥出系统整体的功能，甚至能推进监察法在现实中创新发展，使得该法在继承旧法优势的情况下，开创新的法治局面。

当然，法体系层面上的实施推进自然意味着对监察法的内在法律结构需要从整体上理解并予以系统实施，以推进法律的良性运行，执法工作的重心上不能发生重“惩处”轻“建设”的偏差，不能让以偏概全，更不能用力不均衡导致内在矛盾与冲突。需要特别指出的是，这个推进维度上，将会出现不同法律之间所存在的用语相同或相当的相关共性的规定适用上存在争议或者矛盾冲突。在处理过程中，原则上应该以宪法为母法，坚持其最高权威的地位，而对于刑法、刑诉法等法律相关规定，在教义学层面的问题，一般可以依据新法优于旧法原则来化解。对此问题，目前学界极为关注并进行了积极的探讨，主要集中于以下两个方面。

一是监察法与刑事实体法的衔接问题。对于监察法与刑事实体法衔接的困境，有学者认为这存在着主体方面与刑事实体法无法衔接、行为方式与刑事实体法无法衔接、诉讼阶段与刑事实体法无法对应三个方面的问题，进而提出了以当然解释即“举重以明轻、举轻以明重”来弥补刑法漏洞问题[4]。笔者认为，这种观点是值得商榷的。因为在刑法适用上应该坚持严格的罪刑法定原则，既然是刑法之中没有明确规定的，运用当然解释似乎在理论上是有一些道理，但是在实践上，监察工作人员与司法工作人员在面对的对象上、职权性质上毕竟是不同的，因此，监察法理论上应该立足中国国情，形成具有中国特色的理论体系，将监察工作人员从职权论上或者扩大解释为司法工作人员，在实践上是不利于监察工作人员对职务违纪违法人员大胆实施监察、调查与处置职权的。另外，从内部建设而言，对于监察工作人员的违纪、违法与犯罪问题，在该法之中已有明确规定，对于“灯下黑”的问题也已有相关机制进行预防与治理，担忧这种情形会大量出现并产生严重的社会危害其实是没有必要的。

二是聚焦监察法实施中的四个问题，即监察权限制度的适用问题、监察建议制度的适用问题、监察赔偿制度的适用问题和特约监察员制度的适用问题。有学者对这四个问题提出了一些创新的观点与主张，如监察建议应该具有限定性、事后性、强制性与治本性四个特征[5]。笔者认为，这些探索是有意义的，但是缺乏一种法体系性实施的整体观念的宏观视野，不仅没有关注到刑事司法相关法律制度有关内容实践创新问题，而且对于监察法创设党内监督与国家监督于一体的监督体制、确认党对反腐败工作的集中统一领导、构建中国特色的惩治预防模式的特征整体性把握不够[2]140-142，也没有关注到大数据、人工智能、云计算等高科技使当下社会发生的巨大变化，从而使其观点不仅没有呈现出时代的创新性，也没有体现出中国的特色性。从总体上看，我们更愿意看到相关制度在中国特色的监察法实践中进行具有独创性的自我探索和自我发展，形成具有新时代中国特色的监察制度，而不是对国外监察体制进行简单的移植或者照搬。

三、预防性层面实施的推进维度

从监察法的立法精神看，对所有行使公权力的公职人员进行全面覆盖地专责监察，对违法犯罪进行一体化的调查处置，折射出反腐败理念上从对腐败行为惩处、打击的模式逐渐转变为对腐败行为进行预防性综合治理的模式。因此，在监察法的实施过程中，不仅对于监察机关及其工作人员以外的公职人员的腐败问题需要按照该法规定进行预防性治理[6]，凸显出该法的立法意旨。更为重要的是，在该法中还特别强调了对监察机关和监察人员的监督，也就是对“灯下黑”的问题进行了预防。这样突出或强调的缘由在于：一方面，对于反腐败工作来说，需要构建集中统一、权威高效的机构体制，才能有效进行反腐败斗争；另一方面，任何权力系统缺失应有的制约与监督均易发生腐败，这与人人皆是潜在的犯罪人一样似乎是一个现实铁律[7]。正因为如此，此次监察法专设一章，共计9条，分别做出了相关规定，这是该法突出自我监督、进行违法犯罪自我预防的集中体现。其具体内容为：第五十三条规定的各级人民代表大会及其常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查；第五十四条规定的依法公开监察工作信息，接受民主、社会与舆论三种监督；第五十五条规定的内设专门的监督机构等方式与加强队伍建设；第五十六条规定职业伦理要求建设；第五十七条，案件干预等登记备案制度；第五十八条，监察人员有权要求实行回避制度；第五十九条，离职后监察人员的职业要求；第六十条，被调查人及其近亲属的申诉制度；第六十一条，监察人员责任追究的规定。由此，监察法从总体上对监察机关及其工作人员监督问题构建了一个正式监督与职业道德要求、外在腐蚀防范、违法背德行为责任追究相结合的制度体系，形成了多层面、全方位的防范系统。

可见，预防性层面的推进主要解决的是这类立法内容能够在现实中全面实施、发挥出良好作用的问题。为此，需要特别强调以下三个方面。一是对这种预防类法律规定的实施问题要高度重视，其与履行对外监察责权法律的实施同等重要。“打铁需要自身硬”，保障监察机关及其工作人员的廉洁与提高自身素质是推进该法顺利实施并取得良好法律效益的前提与基础。当然，在实践中，加强监督可能会对集中统一、权威高效的监察运转机制产生一定的负面影响，甚至导致工作人员消极怠慢等不良后果。要避免这种情况的出现，需要从根本上提高监察机关工作人员的专业素质、政治素质与道德素质，并且不断创新发展权力制约模式和方式，从人员层面和制度层面进行积极建设，从而更好地实现监察法的立法目的。二是对该法的预防性规定的推进要在既有法律规定的基础上，结合现实要求与出现的问题，进一步进行相关法律制度的建设，促进其不断具体化与合理完善。如对于监察人员的职业操守、公开监察工作信息等问题，不仅需要在法律的“抽象”规定下，结合实践进行制度化建设，而且需要推进其制度内的生化生成[8]，使其逐渐成为监察人员的一种自觉或者自我的精神一部分。三是对于这一路径的推进，可以从对其实施的所需要的法律文化层面的构造与建设着手，这样就能使其执法、守法与司法有更为深厚的社会文化基础。事实上，在该法总则之中，已特别指出了“弘扬中华优秀传统文化”的问题。因此，在该法的预防性实施推进路径中探求文化的构建既有法律依据，也有着中国本土的“综合治理”实践的累积，并将不断加强建设的丰富的文化资源作为其推进的社会基础[9]。

四、国际合作层面实施的推进维度

这一推进维度主要涉及的是该法第六章“反腐败国际合作”的有关规定。监察法共计规定了三个条文，即第五十条、第五十一条、第五十二条，分别规定了国家监察委员会统筹协调国际反腐败交流与合作以及组织反腐败国际条约的实施工作，协调有关部门开展国际反腐合作，加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调，督促有关单位做好相关工作。分析发现，这一立法具有以下特点：一是不仅对反腐国际合作的主体做了相关规定，也对相关协助机构或单位做了相应规定。在此规定中明确了我国对反腐国际合作的主体是国家监察委员会，对方主体为其他国家、地区、国际组织等。二是所规定的反腐国际合作包含的内容很丰富。如反腐国际交流、合作以及组织反反腐败条约实施，反腐败司法领域合作包括执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管等，国际追逃追脏与防逃工作的组织协调等。三是基本都是原则性的规定，涉及范围较为广泛，基本没有设定法定程度，只是对实体内容做出了规定。而现实层面，中国贪官外逃现象一直严重，赃款转移境外、国外数额巨大。据中国社科院2011年的一份报告显示，从20世纪90年代以来，包括“裸官”在内的各种贪官等有1.8万人外逃，携带款项近8 000亿元人民币①岳菲菲：《中国外逃贪官到底有多少？》，《北京青年报》2014年11月24日，第3版。。

因此，监察法在其国际合作层面的实施推进上需开创如下几个方面的工作。一是国家监察委员会应与国外、国际反腐组织进行密切交往，积极开展对外工作，创新互动交流的内容与形式。同时，国家监察委员会积极推动国际或区域型反腐败的立法，力争在国际舞台上发挥越来越重要的主导性作用，维护国际与国家的权益，从而使国际反腐败公约更切合我国现实需要与国际腐败犯罪形势，更好地在反腐败国际合作中展现中国的行动与贡献。二是及时做出相关的法律解释，进一步明确具有操作性的、务实的途径或者方式，使法律规定在实践中更容易操作。从其规定来，关于一般性国际合作如引渡、司法协助、被判刑人的移管等在我国相关法律或司法实践中均已有规定或成熟的做法，参照有关规定或做法即可。对于反腐败特定国际合作如资金跨境资金流动等，则需要根据实践经验，做出进一步的具有可操作性的程序性规定与实体性的解释。三是加强对于反腐败国际合作中国内相关单位的配合或协助性工作的立法，以法规或法律的形式更加权威、正式地明确相关单位配合或协助职责与义务，从而使反腐败国际合作这项具有现实紧迫性与广阔空间的创新工作，能够得到国内职能部门或单位的全力支持而焕发生机与活力。四是加强对于涉外监察人员的培养。对于反腐败国际合作，还需要不断培养具有涉外反腐能力与知识的人才，只有这样，反腐国际合作才能有源源不断的生力军。

总之，监察法的实施需要开创出多层面的推进维度以促进该法的全面运行、发挥出该法的最佳效果。其中，政治性层面的推进维度是在提高政治站位基础上开辟的一条具有强大政治优势的路径；法体系性层面的推进维度是在坚守以监察法为核心的整体性观念基础上，促进此法系统性地和谐运行，并坚守法教义学之轨道的安全前行；预防性层面与国际合作层面的实施推进维度则显示出该法在实施上需要把握的两项重要的特定立法精神和需要进行的开创性工作。