移民管理模式下中国签证法律制度完善研究

付小康，张 燕

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

一、中国签证法律制度的历史沿革

（一）签证法律制度的形成

所谓签证是指国家主管机关为符合要求拟进入、通过和离开本国国境的外国人进行资格审查后出具的证明性文件，一般以贴纸的方式附着在申请人所持有的护照或者其他国际旅行证件上，是对持有人身份和旅行目的地的一种确认[1]。从本质上讲，签证是主权国行使国家主权的一种方式，通常以限制外国人的自由迁徙权来实现维护国家主权领土安全的目的。

迁徙是人的本性，约翰·霍萨克认为：“人类的进取的天性和迁徙习性导致人类经常走出出生地。”①沈一波：《试论外国人在出入境管理中的法律地位》，硕士学位论文，复旦大学，2008，第10页。作为基本人权之一，人的迁徙自由权在《世界人权宣言》及《公民权利与政治权利国际公约》等国际条约中都作了明确规定。但是，自然人的国际自由迁徙必然会跨越国境，与其他国家的安全和利益产生冲突。一般为了维护本国的国家安全和利益，世界各国都对外国人的入境行为做出了一定的限制。1928年《关于外国人地位的公约》规定“国家可以通过法律自由决定外国人入境和居留的条件”②沈一波：《试论外国人在出入境管理中的法律地位》，硕士学位论文，复旦大学，2008，第14页。。国际上普遍认为是否允许外国人入境属于国家主权范畴，入境行为属于被入境国的国家许可行为，并非所有的外国人想要进入就可以进入。为了能够有效筛选满足本国入境要求的外国人，外国人签证法律制度应运而生。

签证法律制度是主权国对外国人自由迁徙权的抑制措施。国家主权是国家安全的核心内容之一，世界各国签证法律制度都体现了国家主权高于人权的观点，即使在《世界人权宣言》中，都没有直接规定外国人享有无条件入境其他国家的权利。自由迁徙理论揭示了世界人口流动的必然性，而人的自然流动推动了国家维护本国安全和利益意识的诞生。自由迁徙理论与国家主权原则的冲突促使了签证法律制度的诞生，也组成了签证法律制度发展和革新的理论基础。在现代社会，世界各国对于本国签证法律制度的调整和完善仍然是以国家利益原则为核心，兼顾给予“安全”人员最大的自由迁徙权利。

（二）中国签证法律制度的历史发展

我国签证法律制度的发展经历了三个主要阶段。

1.初创阶段

1949年新中国成立初期，国内外环境十分恶劣，敌对活动猖獗，中央制定了“打扫屋子再请客”的外交方针，对能遣送的外国人尽量遣送。1951年，政务院颁布的《外国侨民出入及居留暂行规则》是首部涉及签证的法律文件，标志着我国签证法律制度的诞生。但在这段时期，除了苏联的支援力量及相关的外事活动外，很少有外国人入境我国。同时，我国对外国人入境管理也十分严格，此时签证法律制度的核心作用就是“限制”外国人入境。

随后而来的“文革”导致国家发展整体瘫痪，我国的签证法律制度没有得到实质性的发展。

2.发展阶段

改革开放以来，外国人管理工作重新步入正轨。中国逐步打开国门，外国人入境工作百废待兴，我国签证法律制度也得到蓬勃发展。1980年国务院颁发的《中华人民共和国护照签证条例》开启了我国普通签证种类等相关签证法律制度的进程；1985年全国人大及其常委会批准通过的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和1986年国务院批准通过的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》都参照西方国家签证分类制度，将我国的普通签证划分为8类9种。此外，公安部还出台《外国人签证和居留许可工作规范》《外国人口岸签证工作规范》以完善我国的签证法律制度。改革开放后，大量外籍人员入出境促使我国签证法律制度得到较大幅度的完善和发展，我国签证法律制度基本成型，为后来签证法律制度的发展奠定了基础。

3.完善阶段

2013年颁布出台的《中华人民共和国出境入境管理法》及《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》进一步完善了我国的签证法律制度，将签证种类由8类9种扩增为12类16种，新增“人才签证”（R字签证），并进一步完善了相关的签证辅助制度。2004年我国颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，标志着我国绿卡制度的诞生。2002年《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》首次提出“实施人才强国战略”，2007年《政府工作报告》中明确提出“进一步做好吸引、聘用境外高级专门人才工作”的要求，我国人才引进工作的开展促进我国外国人入境管理工作的发展，进一步推动了我国出入境管理工作的发展及签证法律制度的完善。

2018年，国家移民管理局挂牌成立，标志着我国出入境管理模式的又一次变革。出入境管理模式向移民管理模式的改变不只是机构名称的更改，签证法律制度作为外国人入出境管理工作的核心内容之一，必须要紧跟外国人入出境管理模式变化的深刻需求，进一步完善，才能适应我国社会发展的现实需要。

二、移民管理视域下中国签证法律制度变革的必要性

国家移民管理局的成立意味着与移民管理实务相关的事权应当统属国家移民管理局，也就是将原来分散于各个管理部门的事权要统一于一个部门，这对管理外国人入境、居留、出境等活动来说，无疑会更加灵活、便捷。虽然移民管理模式在我国出境入境管理工作中是全新的开始，对当前出入境管理模式中的各种基础制度也将会有一个全新的要求，但在国际人才竞争愈发激烈的趋势下，国家移民管理局的成立及移民管理模式的出现都将为我国建立大国形象，为把握时代机遇提供可靠的保障和基础。作为外国人入出境管理工作核心内容的签证法律制度，具有与时俱进的鲜明特点。移民管理模式的出现和外国人入境出境的新形势都要求我国现有的签证法律制度做出及时合理的完善和变革。

（一）丰富签证种类，强化签证拦截作用

签证法律制度原本是经济发展和国际交往的产物，而随着经济全球化的不断深化，签证法律制度已经成为了一种“筛选工具”，阻拦不适合入境本国的外国人始终是各国签证法律制度的根本作用之一[2]。因此，签证是一个国家允许外国人进入其境内的许可环节，通过是否授予签证来判断外国人能否进入其境内，是签证法律制度拦截作用的基本体现。自1951年我国建立签证法律制度以来，主要采取的就是签证本身的拦截作用。目前，包括我国在内的世界上绝大部分国家对外国人入境活动采取的是签证和入境检查两个环节来保障安全，防范非法入境。不管各个国家采取何种的模式，归根到底还是依赖签证本身的真实性和有效性来实现对申请者入境资格的管理和限制。但是，随着科学技术的不断发展，不法分子伪造签证的能力也在不断加强，接连出现的揭换照片、合成照片、资料页二次拆装冒领签证等伪造签证手段也表明，仅仅依靠签证本身的真实性和有效性已经越来越难以满足国家拦截非法入境者的需求。

作为传统的移民国家，美国、加拿大、澳大利亚等国很早就发现了签证分类管理所起到的拦截作用。在非移民签证中，美国大约设计了20余类40多种的签证类别，对每种签证还进行具体细分；澳大利亚将签证分为永久签证、临时签证等70多种签证类别，而每种签证类别又分若干子类，总计可达180余种，如工作类或雇用类临时签证就分为6类16种[3]。这些国家所建立的签证法律制度不单是依赖签证本身的拦截作用，同时注意到签证种类设计对防范外国人非法入境的重要作用。增强签证种类设计，从根源上将拟入境者分类管理，便于评估不同类型申请者的风险强度。通过细化签证的种类，区别留学、访问、旅游、定居等不同种类签证可能对应的人群类型，可以快速有效地帮助检查人员识别入境人员是否符合其持有签证的要求。随着中国对外开放程度的不断加深，我国每年外国人入境流量越来越大，入境我国的目的也越来越多样，尤其是“人才签证”（R字签证）的出台及入境绿色通道实施后，签证种类所展现的差别意味着我们需要进一步完善签证法律制度，保障国家安全，服务国家发展建设。

（二）提高签证效力

签证除了具有筛查阻拦的作用，还具有资格赋予的作用。随着国际社会的不断发展，签证资格赋予的作用越来越成为各国推动本国经济发展、吸收国际人才的重要筹码。2013年颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》中新增“人才签证”，为吸引国外优秀人才提供了有力支持，同时进一步细化了我国的签证种类，完善了相关的审核标准，推动了我国签证法律制度的发展。我国的“人才签证”是为了给高精尖的国际人才及我国紧缺的特殊人才提供更多的便利和更优质的服务而设立的，是为了响应国家“人才战略”的重要政策而设计的。但从“人才签证”的实际效力来看，与世界其他各国的同类签证设计相比，我国的“人才签证”在签证效力方面仍存在些许不足。目前，外国人申请人才签证仍然需要有国内的聘用单位出具相应的《外国高端人才确认函》，也就是说，人才签证的申请仍然没有摆脱雇主担保制这种常用于普通工作签证申请中所采取的制度，大大降低了外国人才入境我国的自由度和便利性。美国针对高端人才采取允许其先到美国来，通过“特殊人才”和“国家利益豁免”的方式，摆脱雇主担保制，给予外国人才足够的便利和待遇[4]。

根据国家主权原则，外国人入境他国是一种资格的赋予行为，也是一种国家行为。我们在保障国家主权领土安全的同时，也要针对持有不同签证类型的外国人给予不同的待遇。以“人才签证”为例，其根本作用在于吸引国际人才，但我国目前赋予“人才签证”的效力还远远达不到其本身应该具有的效力。此外，我国赋予其他类型签证效力的区别主要体现在签证次数和有效期上，对于不同申请者的需求还未做区别。日本也是传统的非移民国家，以日本签证法律制度设计为例，对外国人入境、居留的限制比较高，但对该国需要的医护工作者类签证申请的限制却比较低。

中国国家移民管理局的成立标志着外国人入境管理工作及移民管理工作进入新时代。签证是外国人入境管理工作的第一步，也是最重要的一步。深入理解签证法律制度的内涵，根据签证类型重新赋予签证效力，合理分配服务是新时代外国人入境管理工作亟待提升的重要内容。

三、进一步完善中国签证法律制度的路径选择

（一）合理丰富细化签证种类

签证分类制度是保障不同类型入境外国人接受相应审查并赋予相应资格的重要制度。经过一百多年的发展，以美国、加拿大、澳大利亚为代表的传统移民国家已经建立起一套相对完整的签证分类制度。我国在1951年开始建立签证法律制度，形成最初的三大类签证；1985年，首次将普通签证细化分类为8类9种；2013年《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》进一步将普通签证细化为12类16种。

如下页表1所示，2013年我国将贸易、探亲等签证类型细化，同时新增了“人才签证”的类型。这种改变符合我国经济发展需求以及国际人员流动变化趋势。根据汇丰银行2017年《移居国外工作者全球报告》显示，中国目前处于汇丰全球职业发展排行的世界第二位[5]。近年来，我国经济飞速发展，综合国力显著增强，已经逐渐成为东南亚等国移居目的地国。通过上述细则分类，我们可以清楚地看到，单独增加贸易签证种类显示出我国更加注重与促进我国经济发展有关的签证种类设计。随着我国的经济发展，公民人权意识和精神需求的不断提高，在面对越来越多的入境者申请时，不能仅仅停留于经济发展的需求，更要注重我国公民对异国人群的接受程度和需求程度。

国家移民管理局的成立不仅仅是一种管理模式的改变，更意味着我国对待入境外国人管理方向的变化。国际人才竞争愈发激烈，人才战略也成为外国人入境管理工作的重要内容之一。面对越来越多的入境人员，我们需要通过更加细致的划分方式来高效识别不同的入境需求，为外国人入境提供便利的同时保障国家安全。当前，开放的世界让国际人员的流动已经成为全球化的中心内容，尤其是高端人才、外国工作者及留学生，已成为移民管理工作的重要组成部分。美国、加拿大等传统移民国家对工作类、留学类的签证种类设计更加详细，便于对入境者的条件管理及资格赋予。同时，我们还应额外增加对医护工作者等特殊工作人员的签证，扩大能够服务我国人民群众、提高百姓生活水平的入境申请者的比例，逐步增强人民对异国者的整体接纳程度。国家移民管理局的成立不仅是为了更好地管理外国人入出境的相关事宜，更是为了将外国人管理工作形成的优秀成果服务于国家的发展建设。细化签证种类，合理分布不同领域签证类型占比，是国家移民管理局开展其他各项工作的重要基础。只有这样，才能实现国家移民管理局工作模式和重心的转变。

表1 我国签证种类对比表

（二）建立适合中国需要的签证支持制度

签证支持是指能够帮助确认申请人达到签证签发标准的一系列辅助方式。目前，国际上通行的签证支持制度包括书面材料证明制、配额制、计分制、担保制、市场测评制度等。

书面材料证明制是全世界通用的最基本的签证支持制度，通过申请者提交的制式证明材料帮助签证签发人员判断申请者是否符合标准。配额制是指国家根据本国前一年经济发展及劳动力市场需求等数据，综合判断下一年能够签发的签证总量的手段，该制度在移民管理方面应用更多。计分制是指国家根据申请人的年龄、教育水平、工作经验、语言水平等指标计分，以对申请者进行全面评估。担保制是指签证申请者前往某个国家后，如果发生了经济困难，由其雇佣单位或自然人支持被担保人的法律责任的制度。市场测评制度是指根据本国的劳动力市场调查情况，得出对本国市场对外国劳动力的需求，保证外国劳工不会影响本国劳工工作机会的制度。

2013年之前，我国的签证支持制度主要依赖书面材料证明制度和雇主担保制，签证支持制度尚处于原始状态。签证支持制度的发展完善与国家综合国力及外国人入境出境管理需求紧密相关。2013年《中华人民共和国出境入境管理法》实施之后，随着“人才签证”法律制度的建立，我国才开始逐步完善现有的签证支持制度，增加了职业紧缺名单，增设计分制度及配额制度。随着外国人入出境流量的日益增多，外国人移民中国的数量明显呈上升趋势。因此，我国的签证支持制度不能仅仅服务于某类签证，而是要发展成为适合我国签证体系的签证支持制度。

虽然我国入境外国人类型中旅游探访类仍然占主要比例，但工作类、留学类的签证申请者也与日俱增，不断成为我国外国人入境管理工作的重心。我们要进一步完善市场测评制度，全面建立市场测评机制并定期向有关部门提供测评结果，为外国人签证签发工作提供参考，在全面有效的数据参考下，完成工作类、留学类、家庭团聚类等签证的合理分配。同时，我们要根据测评结果，定期修订工作及留学类签证的计分标准，根据不同标准给予其不同类型的签证，便于入境检查人员查验与判断。还要进一步完善担保制度的权利及义务，为有特别需求的签证申请人员提供便捷的入境条件，同时更好地保证国家安全、保障人民利益。

（三）强化签证效力

签证本来具有的效力是合理、合法的申请者能够再接受法定检查标准后进入并停留于被申请国一段时间的资格认证。由于申请者入境目的不同所导致的入境申请审查标准的不同，必然导致不同类型签证效力的不同。以“人才签证”与普通工作签证为例，“人才签证”针对的是在某领域的“高精尖”人员及特殊行业的高级专业人员；而普通工作签证针对的是一般劳动能力者。二者的签证效力就会有很大不同。我国的“人才签证”给予了申请者绿色通道、有效期为5—10年、多次入境、每次停留180天的资格，比普通工作签证确实要便利许多，但这种便利更多地体现在“量”的变化，而非“质”的改变。

“人才签证”是对外国高端劳动力的一种认可，是区别与其他普通劳动力的标志。当前，我们对于所有申请“人才签证”的外国人才都是一样的要求。但是，对于能够申请“人才签证”的外国人，不能一概而论，而要根据不同的类别采取不同的管理方式。目前，我国能够申请“人才签证”的外国人才主要包括以下三类：入选国内人才引进计划者、专业领域内“高精尖”人才及创业型人才。

表2 “人才签证”申请类别表

如表2所示，对待不同类型的申请者应该采取不同的管理模式。对于入选国内人才引进计划的外国人才，如果是属于国家“千人计划”项目所需的人才，国家将给予这类人才特殊的待遇和福利。当然，这类人才也需要在相关领域做出一定贡献。因此，对于这类人才实施雇主担保制，可以满足国家建设与发展的需求，也为相关外国人才提供更多的便利。如对于持有无犯罪证明、学历证明的人才可采取承诺制，入境后再核查即可。对于某专业领域内的“高精尖”外国人才或创业型人才，签发“人才签证”时同时要求其提交无犯罪证明、学历证明、研究成果证明或创业能力证明等，确保其属于某专业领域内的“高精尖”外国人才或创业型人才。同时对于这两类人才，应取消相应的雇主限制，允许其自由来华。

“人才签证”所具有的效力比普通工作签证的效力高，应该体现在入境审查方式及入境待遇等方面。目前，二者都是需要雇主担保才能申请的。此外，家庭团聚类、旅游类、访问类签证都应该根据签证支持制度所提供的参考标准强化其签证效力。

（四）完善签证转化机制

签证法律制度设计是为了保证签证持有人入境后从事与申请相关的活动[6]。但往往由于各种原因发生意外情况，不管是人为故意造成的，还是意外事件导致的，都有可能影响到申请者本次签证的正常使用。因此，就需要相应的签证转化机制帮助合理改变签证效力。签证类型、效力都是为保障国家领土主权安全而特别设计的。为了既能保障国家安全又能在特殊情况下满足申请者的合理需求，签证转化机制的设计需要把握以下两个基本原则：一是防止不法分子曲线改变签证种类；二是充分保障入境人员的合理转化诉求。

不同签证类型具有不同的特点，一般来说旅游类签证申请更容易、更方便，许多不法分子企图利用旅游签证合法入境我国后非法滞留。因此，对于旅游类签证就要严格限制其转化，除了疾病、灾难、意外事件等不可控因素影响外，禁止任何形式更改其签证种类或延长签证停留时间。工作类签证申请者具有长期居留的特性，在满足一定条件的情况下可以与居留类签证相互转化，便于满足条件的申请者留在中国。留学类申请者一般在我国学习生活了一段时间，与工作类签证长期居留性不同的是，留学生享受了我国的教学资源，熟悉了我国的生活习惯，理应给予其一定的实习期，用以筛选是否符合我国市场需求及人才种类，也就意味着应该允许留学生在毕业后申请短期实习签证，便于我国留住人才。家庭团聚类签证一般具有与主签证相同的效力，导致许多入境者企图以配偶的身份获取效力更高的团聚类签证，侵占我国社会资源。对于此类签证不仅要严格限制申请条件，还要限制其更改种类或延长停留期限的条件。由此可见，不同类型的签证都应该有相应的转化机制，才能使签证更加有效地发挥其本身的效力，服务于我国的人才需求及国家建设。