论粤港澳合作中行政协议的法律规制

（广东财经大学 法学院，广东 广州 510320）

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，为粤港澳大湾区治理法治化创造了巨大的空间，也提出了一定的要求。在粤港澳大湾区建设中，区域性行政协议是最重要的协调机制，是粤港澳三地政府得以合作的基础纽带。区域性行政协议并非粤港澳三地政府合作的创新，早在长三角经济区域一体化中就被广泛应用，是地方政府之间合作的重要机制。区域性行政协议是旨在构建统一市场的机制选择，达到政府主导下的区域市场的统一，解决行政区域与经济区域的矛盾，弥合政府行为与市场行为的分裂，发挥制度在市场经济之下的优势[1]。但是，粤港澳政府合作中的行政协议是在“一国两制”和“三个法域”背景下的实践，是香港、澳门两个单独关税区与作为内地地方政府的广东省政府之间签订的合作协议，与长三角经济区域一体化中的行政协议有不同之处。而这种不同点正是反映在：粤港澳政府之间签订的行政协议不仅受到国内法调整，而且还受世界贸易组织（简称“WTO”）规则的规制。我国并未出现规范意义上的“行政协议”，但政府之间的协议却已成为一个经验性的事实，是对实定法的一种突破，处于一种模糊不定的法律地位。因此，要理解政府间行政协议的合法性基础，不仅先要厘定其性质，还要对粤港澳三地在不同的体系中的关系进行区别。只有确定了行政协议的性质与协议签订主体的关系，才能准确将粤港澳合作中的行政协议纳入适合的法律规范范围中。此外，对制宪者和立法者的目的，以及居于整个法律体系之上的宪法和政治基础与法治理论的理解和运用也是必要的。

一、区域性行政协议性质之厘定

在我国，由于“行政协议”并非制定法上的法律术语，学界对“行政协议”“行政契约”与“行政合同”的概念有不同的见解①何渊认为，行政契约与行政合同不是同一层次的概念，行政契约又可以分为对等性行政契约和不对等性行政契约，后者指的是行政合同，而前者就是区域性行政协议。参见何渊《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版，第33页。，但要把每一个概念置于特定的情形中，其含义是清晰易辨的，仅纠结于字面含义的意义不大。因此，本文直接将研究对象——“行政协议”限定为行政机关之间的协议或者政府之间的协议，这也正是基于对粤港澳三地政府共同签订的协议而言。叶必丰教授较早在长三角经济一体化背景下提出了“行政协议”概念，即这类协定既不是共同行政行为，也不是行政合同，而是类似于美国各州之间的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议，是政府间实现平等合作的一项法律机制[2]。因此，行政协议的缔结是各成员机关的意思表示达成一致并愿意接受该共同意志约束的整个过程[3]。

（一）平等的公法契约

所谓合作的平等，是指缔约各方在行政协议中的地位是平等的，即享受权利与履行义务都基于各方的完全意志。这种平等不在于协议之外的政治地位优越性，尽管在实践中这种优越性会实质地影响协议的执行。关于缔约主体的平等，合同法第三条规定：合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。尽管行政协议与民事合同存在本质区别——前者由公法调整，后者属于私法领域，但是在形式上二者是一致的。因此，在粤港澳合作中，三地政府在行政协议上的法律地位是平等的。紧接着，合同法第四条又规定：当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。行政协议则不然。粤港澳大湾区建设实际上是中央规划的一部分，中央意志在行政协议中居于基础地位。2017年7月1日《深化粤港澳合作：推进大湾区建设框架协议》（以下简称《框架协议》）由国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港以及澳门特区政府共同签署。从《框架协议》内容可见，粤港澳合作建设大湾区，旨在“高水平参与国际合作，提升在国家经济发展和全方位开放中的引领作用”，中央意志可见一斑。关于中央与地方关系的内容，本文将于第二部分详述，此处不再赘述。因此，区域性行政协议实际上行民事合同之形，无民事合同之实。

区域性行政协议是否有行政合同之实，主要可以根据协议所规范的内容来看。《框架协议》是粤港澳大湾区建立的基础，同时也是该区域内所有其他协议得以签订的依据和范围。《框架协议》主要规定了七大重点合作领域①包括推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设。，即粤港澳三地政府合作主要围绕在这七大领域。从该协议的内容与目的来看，这份协议并没有涉及具体的权利义务关系，大部分内容都偏向指导与规划。无论是基础建设还是市场规划，或者民生工程，都属于政府的法定职权，是公法所规范的内容。由于公法所调整关系一般属于马克斯·韦伯提出的科层制理论控制下的层级关系，权力因素十分突出，因此政府间就《框架协议》的内容的合作，实际上是市场因素对行政系统的侵入[4]。既然行政协定属于公法调整的范围，是一种对等的“公法契约”，那么在公法领域中，公权力行使必须遵循“法无授权即禁止”的原则。因此，对于签订行政协议的任何一方，以及行政协议本身，都应当事先得到法律法规的授权。

（二）协议的行政计划属性

结合粤港澳大湾区政府合作中的行政协议的内容来看，行政协议首先是三地政府或者中央与三地政府之间就各种公共行政事务达成共同意志的意思表示。其次，行政协议并没有指向任何特定个人，或对特定个人的权利义务进行规范。再次，行政协议是指向未来的，是对未来行政的一种规划、指导，并对各政府在各自辖区内所实施的相关行政行为产生一定的约束力，即对各行政辖区事务而言，所签订的协议具有普遍约束力。由此可见，行政协议实质上具有“行政立法”的效果，这点已得到普遍认同。但是，我国行政协议具有行政立法的效果并不表明其具有行政立法的效力。第一，我国宪法、立法法并没有赋予各地方政府共同立法的权力，行政协议作为行政立法的一种没有法律依据。第二，依法行政原则与立法法要求行政立法活动遵循一定程序一样[5]，即不仅要经过立项、起草、审议、公布和备案等几个阶段，而且一般行政立法在审议中都要经过“三读”，还要体现立法法、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等规定的公众参与权。而我国缔结行政协议的最重要的程序平台是首长联席会议，即区域各成员通过定期会议制度的方式，来完成要约、承诺与价值考量的过程，并达成一致意思表示，从而最终缔结行政协议。如粤港合作联席会议、粤澳联席会议就是粤港澳合作中的重要平台，首长促成协议的签订是惯用手段。第三，行政立法的效力在行政领域表现为规范行政行为的正式法律渊源，是行政行为的依据；在司法领域，法院判决时应当适用法规，并可以参照适用规章。而行政协议能否对行政机关行为具有强制力值得商榷，毕竟在实践中行政协议没有规定法律责任，而且在司法上，行政协议不是法院判决的依据。

由上可见，行政协议不是行政立法，而是数个行政机关之间共同制定的关于公共行政事务的计划。当然这种计划可以是一个规定合作方向的框架，如内地与港澳签订的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称“CEPA”）；也可以是针对某一具体领域的，如内地与香港签订的《CEPA投资协议》。实际上，行政计划是行政权力的行使过程或者结果，是行政机关在实施公共事业及其他活动之前，综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，明确具体的行政目标，并进一步制定为实现该具体目标和综合性目标所必需的各项政策性大纲的事前决定过程，以及该决定过程所产生的结果[6]。值得注意的是，粤港澳合作中的行政协议，既是对中央政策的落实，同时又是三地政府的行政计划，体现了“中央集权”与“权力下放”的央地关系模式。另外，内地、香港、澳门均为WTO规则下的单独关税区，而三地政府间的这一层关系同时也是影响行政协议的重要因素。杨建顺教授提出：“行政计划的确定过程具有强烈的价值选择、诸利益的调整等特征，它不仅是行政层面的问题，而且是行政法层面的问题；不仅是立法层面的问题，而且是政治层面的问题。”[7]对区域性行政协议来说亦是如此。因此，在理清行政协议的性质的基础上，可以更好地认识到行政协议缔结主体的关系，而这些内容都是提出与完善行政协议法律规制的前提。

二、粤港澳合作中三地政府间的两层关系

粤港澳合作中的行政协议之所以与其他地方政府之间的行政协议不同，就在于粤港澳三地比一般地方政府间多了一层关系，其中香港、澳门特区除了是我国地方行政区外，还是WTO框架下的单独关税区。本文旨在探讨单独关税区与内地地方政府之间的关系以及在这种关系之下应当受到何种法律规制。值得注意的是，港澳单独关税区是在“一国两制”政策与特殊的国际政治背景下形成的，具有历史特殊性，所以在论及三地政府之间的关系时，依然离不开“一国两制”政策以及相关的国际法背景。基于此，三地政府在粤港澳大湾区合作中存在两层关系：一是单一制模式下三个地方政府间的平等合作关系；二是WTO规则下广东省与香港、澳门两个单独关税区的平等合作关系。理清三地政府之间的这两层关系，是理解三地平等签订行政协议的权力基础的前提；同时，不同层面上的关系也决定了行政协议应该受到哪些法律规范的规制。

（一）“单一制”模式下粤港澳的关系

我国是单一制国家，在中央地方关系上实行中央集权制模式。在中央集权下的单一制国家中，中央与地方存在特别的央地关系。中央集权体制的特点有两个：一是地方自治权或自主权都比较小，二是中央行政机关往往直接指挥控制地方各级行政机关并监督地方代议机关，地方行政长官不对本级议会负政治责任而是对上级行政机关负责[8]。因此，在中央集权模式下央地关系中，地方权力都由中央授予。中央通过宪法、组织法授予地方权力，实则属于权力下放，即授权地方行使地方事务管辖权。民族区域自治与特别行政区自治尽管拥有一定程度的自治权，但这种自治权依然由中央授予，是中央集权模式下中央与地方关系特殊实践。宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”因此，特别行政区是国家在必要时所设立的，即行政区权力来自中央的授权，具体事项由全国人大立法规定。实际上，这种中央集权的央地关系，在行政系统中表现得尤为明显。宪法第一百一十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”因此，粤港澳都属于中央统一领导下的省级地方政府，治理地方的权力都源自中央。

但是，中央集权并不意味着国家事无大小都由中央亲自管理，或者每一具体事务都需要中央亲自授权，这样既无效率，也无操作可能性。因此，事权下放是中央集权的必然。除中央绝对保留的权力外，一般来说，中央都会将其他权力下放到地方。在分税制改革以后，实际上我国就呈现事权不断被下放地方的趋势，地方行政管理自主权不断扩大与充实[9]。宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”中央鼓励地方发挥主动性、积极性，表明中央对于地方拥有一定的事权的“宽容”。如宪法第一百零七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”港澳基本法也分别规定了全国人民代表大会授权香港特别行政区、澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。事实上，港澳在法律上的自治程度远超过一般的联邦制国家，即“自治权”名义上是授予的，但是中央撤回授权的实际可能性是微乎其微的[10]。由此可见，粤港澳三地政府在单一制国家权力结构下，依然享有一定程度的自主权，尤其是港澳两地对行政辖区内的事务享有高度自治权。因此，粤港澳三地在单一制模式下的关系是拥有一定自主权（自治权）的地方政府，均属于省级行政单位，在组织法上的地位是同等的。

根据现实需要，中央和地方可以采取各种变通的分权模式，保障最大程度地地方自治[11]。从目前我国国家权力的纵向配置上，地方政府在实践中仍须遵循中央集权、事权分立的模式，即粤港澳政府独立处理本辖区内事务的资格和能力得到事实上的承认。这种资格和能力反映在行政协议上是指地方政府可以平等参与行政协议的签订，并具备的独立意思表示，以及独立履行协议的能力。事实上，中央作出粤港澳大湾区建设的总体规划后，对粤港澳三地政府所采取的态度是更加包容。基于上述中央与地方关系以及地方政府之间的关系，粤港澳在大湾区建设的合作中签订行政协议是以平等的地方政府“身份”参与，具备参与签订行政协议的权力。

（二）单独关税区与内地地方政府的关系

粤港澳三地政府除了属于中央领导下的具有省级组织法地位的地方政府外，他们还有另外的一层关系：香港、澳门作为WTO规则下的单独关税区与广东省政府的合作关系。基于“一国两制”政策的影响，在WTO框架下，我国是“一国四席”模式。一方面，单独关税区既是归属于某一主权国家并受其政治管辖的部分领土，却又在处理本地区的外贸关系等方面享有自主权；另一方面，该地区虽在处理本地外贸关系等方面享有自主权，却又在国际法公认的“身份”和地位上，仍然只是归属于该主权国家并受其政治管辖的部分领土[12]。因此，作为WTO成员，港澳和内地在享有相应权利的同时，也要承担相应义务；在享受相关贸易待遇带来的便利、利益和优惠的同时，也要为其他国家或成员提供法定和约定的待遇，但内地是以发展中国家身份加入WTO的，其权利义务与港澳有所不同，广东属于内地的一部分，其权利义务也有所不同[13]。在粤港澳合作中，港澳单独关税区与广东省政府之间关系，使三地在签订行政协议的时候不得不对WTO规则予以考虑。

实际上，之所以在港澳与内地地方政府共同签订行政协议上考量三者的特殊的“国际法关系”，就是因为我国特有的“一国两制”政策所造成的多元法域同时存在的状况。在“一国两制”和“三大法域”背景下，只有在港澳基本法附件三所列的全国性法律才能在港澳予以适用。所以除宪法外，内地所有不在基本法附件三所列明的法律都不能直接规范港澳政府的行为，当然包括港澳政府与广东省政府的缔约行为。那么，在这种法律适用现状下，反而是WTO规则对港澳与广东省的经贸合作起到重要的规范作用。《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第二条第二项规定：附件一、附件二和附件三中的各协议及其法律文件均是本协议的组成部分，并约束所有成员。在第十四条第二项又规定：在本协定生效之后接受本协定的成员，应执行自本协定生效开始的期限内应执行的多边贸易协定中的减让和义务，如同该成员在本协定生效之日即接受本协定。因此，第十六条第四项对成员的义务作出规定，即每一成员应保证其法律法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。

值得注意的是，广东省政府并非WTO规则下的单独关税区，那么在与港澳经贸合作中是否也适用WTO规则。其一，中国内地属于WTO成员，在对外贸易中应当遵循WTO规则。而广东省属于中国内地的一部分，根据“一条鞭”理论，在参与对外贸易活动时，应当遵守WTO规则。其二，根据WTO宗旨：“本协定的各参与方，认识到在处理他们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产与贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，需求既保护和维护环境，又以与他们各自在不同经济发展水平的需求和关注相一致的方式，加强为此采取的措施。进一步认识到需要作出积极努力，以保证发展中国家特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额。”[14]可见，WTO规则鼓励改善贸易环境，实现贸易利益的最大化，而粤港澳合作的目标正是WTO宗旨的体现，所以可以通过适用WTO规则改善经贸合作的规则环境。因此，在WTO框架下的粤港澳政府共同签订的行政协议，实际上是建立在WTO规则之上的区际协议。

三、行政协议应受国内法与WTO规则的规制

粤港澳共同签订的行政协议是地方政府之间平等参与、共同制定的行政计划，并且其内容主要是政府间对行政辖区经济发展事项的安排。关于地方政府间的行政协议，最本质的因素体现在各地方政府的平等参与。这种地方政府间的平等关系主要体现在两个方面：一是中央集权、事权分立下地方政府的平等合作；二是在WTO规则下广东省政府与港、澳单独关税区的平等合作。因此，关于粤港澳合作中的行政协议，应该受到国内法与国际法两个方面的规范调整。而无论是国内法规范还是WTO规则，其最终目的在于规范粤港澳三地的缔约行为，促进三地经贸的平等合作以及实现利益最大化。

（一）区域性行政协议的国内法规范

在国内法层面上，基于“一国两制”政策，除宪法与基本法附件三所列明的法律外，其他全国性法律均不能在香港、澳门实施。因此，在粤港澳经贸合作中所签订的区域性行政协议，主要受到宪法、内地法律和港澳法律三类法的规范。而在规范内容上，又主要涉及行政协议缔结权、协议内容和协议程序。关于缔约主体的权力来源，其背后的理论就是第二部分所述及的中央与地方关系。在宪法中最直接的规定是第三条第四款，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。地方的主动性、积极性就体现在其对事权的掌控以及财权的利用。紧接着，宪法第一百零七条就规定了县级以上政府有权管理本行政辖区内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。尽管宪法第一百零一条规定，地方政府只能在本行政区域内行使国家权力，但从制宪者的本意来看，宪法的该条规定目的在于厘定地方政府在地理范围上的管辖权，防止地方政府之间在行使职权的时候发生冲突，是一种防御性或消极性的法规范。因此，地方政府在一些跨域事务中行使的职权行为并不具有予以防御的必要，从法规范的目的解释角度来说，并未违反宪法第一百零七条的规定[15]。同时，地方组织法第五十九条也规定了地方政府权限，而地方政府缔结行政协议的权力存在制度空间。香港、澳门基本法都赋予了其高度自治权，并对其自治权作了框架性的规划。香港基本法第一百零九条规定：香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境，以保持香港和国际金融中心地位；第一百一十六条规定香港为单独关税区，可以“中国香港”的名义参加《关税和贸易总协定》、关于国际纺织品贸易安排等有关国际组织和国际贸易协定，包括优惠贸易安排，即基本法保障香港签订区域间行政协议的权力。澳门基本法同样对澳门特别行政区政府作出经济安排的权力予以认可和保障。

在协议内容上，应当根据宪法第一百零一条与地方组织法第五十九条所赋予的权限对行政协议的内容范围进行限定。粤港澳大湾区建设主要取国内外成功的湾区经济建设经验，结合自身发展条件，从而推动经济区域一体化发展[16]。从《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》所提及的七大合作领域来看，实际上都囊括在地方政府的权限范围内①《粤港澳大湾区建设框架协议：划定七大合作重点领域》，参见http：//finance.ifeng.com/a/20170704/15508926_0.shtml。。粤港澳合作中的行政协议，旨在调解三地的经贸合作关系，而这些调整内容必须要有一个边界。这个边界就是中央绝对保留的那一部分权力，如行政区域调整、地方权力的规整等。当然，这里会涉及更多的是政治问题。如果要将行政协议的内容进行形式意义上的规范，那么最直接的方式就是将行政协议写入宪法及相关法律。对行政协议予以国内法规范，不仅可以解决行政协议的合法性问题，而且可以对实践中出现的行政协议进行限制，防止地方权力的过度延伸。将行政协议写入宪法还有一个重要的功能：可以解决香港、澳门与内地地方政府签订行政协议的规范问题。目前大多行政协议内容过于原则，只是一种框架协议，协议履行的程序、违约责任等行政协议应有的内容都经常缺乏，影响了协议的可操作性[17]。因此完善、规范行政协议的内容与范围是必要的。

由于我国没有关于行政协议的直接法律规定，从而导致区域间行政协议只能成为一种经验性操作，在实践中出现很多不规范的问题。签订行政协议的行为，本质上属于行政活动，是政府行使行政权力的一种方式。因此，从控权的角度来看，将行政协议纳入行政程序的内容中，是对区域性行政协议最直接、最有效的规范。根据西班牙的立法经验，《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》就将公共行政机关之间的合作协定规定在行政程序法上[18]。在现代法治理念中，正当程序不仅要体现行政机关实施的行政行为中，而且还要作为规范行政活动的一项原则。行政活动必须通过作为个体的人来开展，而但凡是人都有恣意妄为的可能，尤其是现代行政机关所拥有的巨大的自由裁量权。因此，行政程序的控制就在于从行为过程来规范行政活动。无论是行政立法，还是政府决策，都需要公民的积极参与，这不仅体现人民主权的本质，更直接的效果是通过程序来规范行政活动。无论是行政协议被看作一种行政立法，还是行政计划，行政程序法的规范都是必要的。实际上，承袭大陆法系的澳门早已颁布实施行政程序法，并对“行政合同”进行了规定。国内很多研究者就建议将来制定行政程序法时应该将“行政合同”与“行政协议”作为一部分内容进行规定。

（二）粤港澳合作中的行政协议应遵循WTO规则

粤港澳之间的合作最特殊的地方在于，内地、香港和澳门都是WTO框架下的单独关税区，而广东又是内地辖区范围内的一个行政区，因此三地政府所签订的行政协议在国际法上应受WTO规则的规制。WTO规则主要包括三大部分内容，即货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权协定。行政协议作为粤港澳大湾区建设的合作机制，实际上大部分协议内容都与上述三个方面有关。但是，关于我国法律的程序及其国际条约义务中存在很多规定未明确之处，对于WTO在国内法中的实施，以及法院如何对待WTO义务问题，也存在很多未明确之处[19]。因此，粤港澳合作中的行政协议何以“名正言顺”适用WTO规则，是关于国际条约在国内适用的问题。按照《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第十六条第四项的规定，WTO每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。那么对于内地、香港、澳门来说，制定与WTO规则相一致的法律并遵守WTO规则是其作为成员的义务。从这个意义上讲，WTO规则当然可以调整粤港澳合作中的行政协议。而粤港澳合作中的行政协议符合WTO规则，首先就体现在协议对WTO基本原则的遵守。

第一，非歧视原则是WTO的基石，主要包括最惠国待遇和国民待遇原则。香港、澳门是自由港，其贸易自由化程度高。在粤港澳合作中，行政协议要体现香港、澳门高度贸易自由化所带来的便利、优惠。在与内地政府合作过程中，港澳给予其他WTO成员的优惠不能更少，否则将违反非歧视原则。第二，透明度原则应当在行政协议中得到体现。WTO倡导成员在权利与义务平衡的基础上，根据实际情况而不断降低关税和非关税壁垒，逐步开放市场，实行贸易自由化。要平衡成员的权利义务，首先就要保证贸易的透明度，规则的透明度。粤港澳虽同属我国政府的一部分，有着共同的利益，但是，每一地方政府都有自己的特殊需求，有不同的居民，因此地方政府间的利益冲突也是常态。基于对自身利益的考量，选择性公开或适用某些政策、规则，或许是政府间经贸合作常用“伎俩”。那么在粤港澳合作中所共同签订的行政协议就要极力避免各缔约方这样的操作，否则就会违背透明度原则。第三，行政协议还必须遵循公平贸易原则，这就要求粤港澳在行政协议中的平等合作地位要得到保障。要避免政治力量、经济实力、自主权限等因素对经贸合作的影响，就必须保证粤港澳在协议中的平等地位。同时，行政协议还得遵循WTO的其他基本原则。

此外，行政协议还必须遵循WTO一系列的规则，而且这恰恰是多边合作的一个最低要求。《关税贸易总协定》（1994）第二十四条第五项规定：“本协定的各项规定，不得阻止缔约各国在其领土之间建立关税联盟或自由贸易区，或为建立关税联盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定，但是：（甲）对关税联盟或过渡到关税联盟的临时协定来说，建立起来的这种联盟或临时协定对未参加联盟或临时协定的缔约各国的贸易所实施的关税和其他贸易规章，大体上不得高于或严于未建立联盟或临时协定时各组成领土所实施的关税和贸易规章的一般限制水平；（乙）对自由贸易区或过渡到自由贸易区的临时协定来说，在建立自由贸易区或采用临时协定以后，每个组成领土维持的对未参加贸易区或临时协定的缔约各国贸易所适用的关税和其他贸易规章，不得高于或严于同一组成领土在未成立自由贸易区或临时协定时所实施的相当关税和其他贸易规章。”

需要注意的是，上述缔约国是指各个单独关税区。从国际法来看，粤港澳大湾区类似于WTO几个成员之间建立的“自由贸易区”，旨在实现更高层次、更亲密的经贸合作关系。因此，根据WTO规则和宗旨，成员之间建立自由贸易区应当支持。但是，建立自由贸易区的最低标准不得低于WTO的一般限制水平，并且建立自由贸易区不得损害其他WTO成员本应享受的优惠政策。正是基于WTO规则本身的规定，在粤港澳合作中签订的行政协议，是否优先适用WTO规则，应当根据最有利原则来判定。但是，根据WTO规则，单独关税区之间的经贸政策和贸易优惠，不仅只是粤港澳三地之间的利益交涉，而且还可能影响其他WTO成员的贸易利益。因此，对于协议的内容、程序和纠纷解决而言，有必要遵循WTO的规则。并且，WTO框架下的政府间经贸合作规则，相对国内关于行政协议规范的空白，无论是规范缔结行政协议的行为，还是处理履行行政协议的冲突，都是比较完备的。总的来说，粤港澳合作中的行政协议遵守WTO规则不仅是WTO成员的义务，而且还有利于规范行政协议的签订、执行、纠纷解决，最终促进区域经济一体化发展。