新时代城乡社区治理体系建设研究

颜金，王颖

（江苏海洋大学 a.法律与公共管理学院；b.第三方评估中心，江苏 连云港 222005）

中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确，应全面提升城乡社区治理水平，促进城乡社区治理体系和治理能力的现代化。城乡社区是基层社会治理的根本载体，城乡社区治理工作的有序开展是群众保障自身利益、政府提升服务水平以及社会维持稳定发展的重要前提。将城乡社区治理作为社会基层治理的着力点和关键点，是完善我国社会治理体系、提高我国治理现代化水平的重要举措。随着社会主义现代化建设步入新阶段，各级政府积极响应中央号召，陆续出台了一系列针对城乡社区治理工作开展的指导意见，并督促基层社区积极落实，但从社会治理新格局的实际需要来看，现阶段的城乡社区治理还存在一些不足，建设新型治理体系的探究不容忽视。

一、新时代城乡社区治理的科学内涵和意义

（一）新时代城乡社区治理的科学内涵。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，以“社会治理”代替“社会管理”，并积极落实到政策。具体到城乡社区层面，传统意义上的社区管理多是各级政府对社区的直接管理，而新时代的社区治理相较于社区管理而言有很大的不同，首先体现在行为主体不同，社区治理的主体不再是单一的政府，还包括基层党组织、社会组织、社区居民等多元治理主体，相互之间有机合作、协同配合，共同推进城乡社区治理的现代化发展。其次，社区治理的内容更加丰富全面，不仅是对社区安全和秩序的管理，而且涉及社区成员社会生活的方方面面，关系到社区居民的切身利益。此外，社会治理更能体现人民当家作主的制度优势，通过鼓励居民参与社区治理，充分保障社区居民的民主权利，发挥群众自治的强大力量。由此可见，城乡社区治理是指在城乡社区范围内实现由党组织领导、政府主导、社会参与和居民自治协调互动，共同治理各项社区事务的工作。城乡社区治理包括城市社区治理和农村社区治理，因此，城乡社区治理要结合不同地区的实际情况，对治理路径和体系进行系统谋划，推进城市社区和农村社区的协同发展。

结合我国的具体实际，城乡社区治理有下列几个特征：一是治理主体多元。通常情况下，城乡社区治理是由基层党组织领导，基层政府、社会组织、社区居民以及群众性自治组织共同参与的公共活动，因此治理的主体较多，相关性也较强，多方主体合作参与，共同治理[1]。二是治理维度多重。城乡社区治理的推进是一个复杂的过程，需要多维度下的共同努力，通过纵向上的整合和横向上的联动，对城乡社区的公共事务进行管理。三是治理内容多样。城乡社区治理的对象包含基层社会生活的诸多方面，管理职能包括社区卫生、社会保障以及文化、治安等各项管理；服务职能包括便民服务、公益事业、协助政府落实低保制度、开展救济工作等。此外还有教育、监督等相关工作内容。四是治理目标多层。城乡社区治理的目标不仅仅局限在创造公共利益、为社区居民提供达到标准的基础设施和公共服务，更重要的是加强群众的社区认同感和归属感，真正做到让人民满意。

（二）新时代城乡社区治理的现实意义。城乡社区治理体系和治理能力的现代化，不仅是社会基层治理体系和治理能力现代化的组成部分，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。新时代背景下加强城乡社区治理，可以有效提升社区居民的归属感和幸福感，保障城乡基层社会的和谐稳定发展，是贯彻落实党和国家大政方针的必要举措，对建设中国特色社会主义事业具有重要意义。

其一，新时代城乡社区治理有利于将党的领导植根于基层群众。当前社区治理主体的核心应当是基层党组织，以党领导各方参与、统筹治理资源，这就需要基层党组织的党员干部植根于人民群众和基层，将党的理念宗旨传达给人民，用党的奋斗精神感染人民。社区群众在与基层党组织成员交流过程中，也能深切感受到党的关怀和理解，从而在内心更加认同党的领导，能够主动敞开心扉，向有关党组织反映自身的合理诉求、提出社区治理的宝贵建议，并在党的有序引导下积极主动地参与社区治理。

其二，新时代城乡社区治理有利于提高治理工作的成效。城乡社区治理应当着眼于“为之于未有，治之于未乱”，不仅要在实践中稳步前进，还应对可能出现的风险和问题进行预判，充分考虑治理问题的预防和解决措施，在此基础上制定进一步的实施方案，这样的新方式能够高效地推进社区治理工作，逐渐完善治理体系的构建，不断探索出适合当前发展的城乡社区治理新机制。

其三，新时代城乡社区治理有利于更好地为人民服务。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，也是社会工作的出发点和落脚点，而实现百姓安居乐业、维护社会稳定发展则是社区治理的根本目的。新时代城乡社区治理坚持从群众的实际需求出发，将各种社会资源下沉到基层，奠定社区治理稳步前进的重要基础。结合当前社会发展状况，创新出更加符合居民心意的治理体制，做到既能维护人民群众的切身利益，又能促进基层社区的和谐稳定。

二、新时代城乡社区治理的基本要求

党的十九大报告明确提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[2]。这就要求基层党组织领导、基层政府主导的多元主体合作共治，共同推进新时代城乡社区治理的具体实践。

（一）基层党组织对社区工作的领导。一直以来，党中央高度重视基层党建工作，明确要求基层党组织要把社区党建工作列入重要议事日程，各级党委要将社区党组织的建设作为基层党建工作的重点之一，切实加强对社区党建工作的指导和监督，充分发挥党组织在社区治理中的领导力和整合力。这不仅有利于加强党的执政能力建设，还在很大程度上夯实了党执政的基层根基，保障党的领导权威。同时，基层党组织积极领导社区治理，要求基层党员坚定理想信念，坚持“一切为了群众，一切依靠群众”，从群众角度出发，真正为民着想，做好党中央与基层群众相联系的桥梁。一方面，通过领导社区工作将党的理念传达给基层群众，鼓励并引导群众积极参与社区治理，进一步提升社区居民的民主意识和社区治理的参与意识；另一方面，将基层群众的意见和诉求向上级反映，让党和国家听到群众的声音，以适时采取行动解决社区治理过程中的问题。

此外，基层党组织应经常性地对社区治理工作的具体开展进行监督，检查相关政策的基本落实情况，并对进度落后的方面进行督促。通过这种监督检查，引起各治理主体对自身工作重要性的足够重视，提高各主体参与的自觉性和主动性，确保社区治理工作真正落到实处。

（二）基层政府主导的多方参与。城乡社区治理的基础是多元主体参与，实现社区治理现代化的关键在于各治理主体明确自己的职责，通过职责互补、协商共治等手段发展形成城乡社区治理的新型参与机制。基层政府对当前城乡发展起积极的促进作用，相对于其他参与主体而言，统一行动、协调各方、配置资源的优势较为突出，应当在城乡社区治理中发挥主导作用，推动社区治理主体间的和谐发展。基层政府在参与社区治理工作的过程中，首先应厘清相关治理主体之间的关系，减少职责重叠、权力边界模糊等现象的出现。在此基础上，基层政府需要协调各社会组织和社区群众性自治组织的职权和工作范围，合理配置公共资源，促进各治理组织更好地提供服务。

社区居民的参与为社区治理提供了内在动力，强化社区居民的参与意识、拓宽其民主参与渠道，有利于实现城乡社区治理现代化。基层政府作为城乡社区治理的主导，应当鼓励社区居民积极参与社区事务，由以往的被动接受管理转变为主动参与治理；培养社区居民参与民主管理的能力，提高居民的“主人翁”意识；为居民提供参与社区治理的途径，加强与社区居民之间的沟通。反过来社区群众也应积极响应中央号召，在党和政府的带领下，充分发挥自身主观能动性，通过参与社区治理保障自己的个人权益。

（三）自治、法治、德治相结合的共同治理。城乡社区治理体系现代化，要求建立健全自治、法治、德治“三治融合”的城乡社区治理体系，明确三治融合模式在城乡社区治理中的不同作用，即要求在民主、管制、规范下实现以自治为基、法治为本、德治为引三者融合的共同治理[3]。

自治是城乡社区治理的基础，要求在社区内部建立基层民主，由居民群众、基层群众性自治组织和相关社会组织共同参与，努力做到自己的事自己管，充分发挥社区群众在治理过程中的主观能动性，实现居民自己当家作主。此外，社区居民还可以通过民主选举、民主决策、民主监督等方式参与社区事务管理，维护和争取自身合法权益。

法治是城乡社区治理的底线，为各相关主体参与社区治理工作提供根本遵循，并为社区居民的民主、平等参与提供制度保障。加强社区治理中的法治建设，就要在全社区积极普法、支持用法、保障守法，在社区居民中弘扬法治精神，树立群众的法律意识，引导社区居民按照法律依据合法办事。

德治在城乡社区治理中发挥着重要的支撑和引导作用，德治建设就是要在全社区培育、弘扬社会主义核心价值观和社会主义道德，重点推进社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设。推进社区德治建设，还应深入挖掘社区的人文历史，结合我国优秀的传统文化，形成独特的社区文化体系，在社区内部营造良好的道德文化氛围。

三、新时代城乡社区治理体系的构建

我国现阶段的城乡社区治理虽能基本满足居民需求，但基于经济社会发展的新形势、社会基层治理现代化的新要求、人民群众不断增长的新期待来看，现行的城乡社区治理仍存在城乡社区治理的科学化水平不高、社区治理体系还不完善、居民在社区治理中参与不足等问题，亟须作出相关的适应性调整。

（一）坚持党的领导，充分发挥基层党组织领导核心作用。党的领导作为中国特色社会主义最本质的特征，是新时代社会主义建设事业的根本向导，党的核心作用集中体现在党代表广大人民群众的根本利益，因此，保障社区居民的个人权益、公平公正地处理社区事务是基层党组织发挥领导核心作用的关键。

社区治理的基本要义就是把党的领导植根于基层群众，带领群众依法参与治理，依靠群众将党的执政理念贯彻到社区治理的实践中去。然而党若要在城乡社区治理中更有效地发挥领导作用，就必须重视基层党建工作。不断强化党员的学习教育和作风建设，坚持批评与自我批评，增强基层党组织的先进性和纯洁性。还应加强党建工作创新，提升基层党组织的建设水平，使其适应当前社区体制改革要求。基层党员领导干部需认真研读中央下发的相关规定，并结合所在社区实际，自觉落实到治理工作实践当中去。

基层党组织在社区工作中，除依靠党中央指导、自身党建工作、其他主体对党组织的支持外，最关键的还是党组织负责人如何引领基层党组织更好地发挥领导核心作用。对内要加强领导班子的建设，提高领导班子的科学决策能力和实际工作能力，以带领组织全体成员深入基层社区治理工作，在实践中健全党组织的工作机制、完善工作制度，使党建工作真正取得实效。对外要发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，在社区治理体系建设过程中积极探索，坚持实事求是、求真务实的工作作风，深入分析新时代城乡社区的治理路径，结合我国国情并联系实际，全面推进社区治理工作，逐渐完善城乡社区治理体系框架的基本建构。

（二）完善治理机制，构建共建共治共享的社区治理格局。在新时代背景下，“融合”无疑是社区治理的有效途径之一，资源共享、社会合作、协商治理，就需要治理主体确立合作、共享的理念。围绕共建共治共享的社区治理格局，应坚持以人民为中心的治理理念，把党的群众路线贯彻到城乡社区治理的全部实践活动中，通过完善相关治理机制，引导人民群众积极参与社区治理，实现真正意义上的人民当家作主。

1.完善诉求征集机制，畅通诉求表达渠道。有效的社区治理离不开社区居民的主动参与和意见反馈，基层党组织和基层政府应当高度重视和关注社区居民在社区生活或民主参与中遇到的具体困难，最大限度地为群众排忧解难，保障社区居民的合法权益。当前，城乡社区都已经意识到居民的诉求与想法会对社区治理产生重要的影响作用，但很多社区仍然缺乏有效的诉求征集机制和诉求表达渠道，亟须进一步地建立和完善。具体而言，一是成立诉求服务领导小组。由党员代表领导、各社区组织成员参与的诉求服务领导小组，是社区居民实际诉求征集的重要促进力量。诉求服务领导小组可以加强与社区居民之间的联系，深入人民群众进行征集和访问；将征集到的合理化建议和意见运用于实际的社区治理过程中，更好地指导城乡社区治理体系的建设。二是畅通居民诉求表达渠道。多元主体合作共治需要社区居民积极表达诉求，基层党组织可以通过设立居民信箱、公开领导班子的电话号码、在网络上设置社区门户网站及事务反馈窗口等方式，线上线下相结合，全面拓宽社区民主表达途径，鼓励社区居民向上反映诉求，保障居民群众的话语权，同时也能带动更多的居民参与社区治理。三是建立治理主体会议制度。定期召开由相关治理主体代表参加的社区会议，将社区工作的计划、总结、经费预算等信息及时传达给各方，在会议上，可通过相互之间的协商探讨，听取不同主体的意见，并讨论意见的具体实施方案，共同制定出可行的治理措施。在具体执行过程中，也需要接受社区治理主体的监督，坚持定期召开例会，对近一段时间的治理工作进行汇报和总结。

2.完善诉求回应机制，满足居民群众需求。征集社区居民诉求要抓住社区群众的利益问题，及时回应居民的意见和诉求，确保居民的合法权益得到保护、合理诉求得到落实，不断满足人民日益增长的美好生活需要。诉求回应机制要与诉求征集机制相呼应，以居民群众的实际需求为导向，对征集到的群众诉求进行合理回应。一是完善诉求回应机制，应注意提高回应人员的业务素质。回应人员可以由社区居民委员会成员担任，也可以引进专业的人才，但必须建立完备的诉求回应制度，对回应人员的日常工作和行为进行规范。经常性地开展相关工作的培训学习，提高诉求回应人员的专业工作能力，帮助其更好地为社区治理各主体提供服务，和诉求征集人员一起发挥好上传下达的桥梁纽带作用。此外，拓宽市民热线的回应渠道同样需要注意，可以借助社区门户网站、微信公众号等网络平台，积极回应社区居民提出的诉求，拉近与居民群众之间的距离。二是对于征集到的诉求和建议，首先，应审核其是否合理有效，是否属于社区治理的职权范围、是否符合党和国家的大政方针、是否符合社会发展规范。其次，可以在治理主体会议上共同研究社区群众的诉求和建议，并通过讨论制定相关措施，为社区居民提供更加全面的服务。在会后，应当由专业的诉求回应人员分别对社区居民的诉求进行回应，告知最后的处理意见和计划措施，确保回应落实到位。最后，诉求服务领导小组还要经常与提出相关诉求的居民保持联系，询问其对具体实施过程是否满意，并将二次反馈向上级反映，保证社区居民对社区治理工作的满意度。

3.完善主体权利行使机制，充分发挥居民群众的主观能动性。新时代社区治理发展背景下的民主参与，就是要增强居民参与社区治理的主动意识，充分发挥自己的主观能动性，在有序的参与中行使主体权利。对此，基层政府应合理配置公共基础资源，协调好各治理主体相互间的关系，并保障社区居民的合法权益。一是信息公开是居民参与社区事务、行使个人权利的基础。基层政府应在政府门户网站、社区公开栏等地方主动公开社区工作中相关法律法规规定应当公开的治理信息，为居民提供了解政府等治理主体具体社区工作内容及其成效的路径，同时接受基层党组织和居民群众的监督和质询。二是社区治理过程中，尤其是制定决策时要做到协商于民。可以通过建立居民协商委员会、举行社区居民交流会等方式，邀请居民代表参与社区事务的协商和治理决策的制定，集中讨论基础设施、社会保障等居民最关心的问题。基层党组织和政府积极引导，充分发挥社区居民的能动作用，推动协商工作顺利进行。三是要保证社区居民监督权的有效行使。可以邀请社区居民对基层政府和其他治理主体的工作进行民主测评，检验社区治理工作的质量和成效。另外，还可以让居民推选代表组成社区居民监督委员会，在党委领导下发挥监督职能，从各方面对社区工作进行监督，提出意见、建议或批评，规范社区治理主体的工作。

（三）加强科学治理，努力提高城乡社区治理科学化水平。我国坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，新时代背景下的社区治理也应充分体现这一原则。科学化的社区治理强调“协同治理”，是以人民利益为治理的切入点，规范行政行为、完善法制保障、加强德治建设、鼓励群众参与相结合的科学治理模式，具体体现为自治、法治、德治“三治融合”的城乡社区治理新模式。

1.加强新时代城乡社区治理中的“自治”。强化社区治理中的“自治”，应充分发挥社区居民的主人翁意识，扩大居民参与社区治理的层面，提高参与的积极性。共同利益是居民参与社区治理的持续动力。因此，在居民民主参与的过程中，不仅要提升居民参与社区治理的能力，还应促进居民动机从个人利益向共同利益转变，增强居民对社区的认同感和归属感，激发和培养社区居民对社区自治的热情和能动性，实现真正意义上的社区“自治”。一方面，可以推选居民代表组成群众性自治组织，如城乡社区居民委员会等，坚持组织干部来自社区群众，充分听取来自群众的选举意见，为加强城乡社区自治奠定坚实的基础。群众性自治组织应将自治理念融入社区居民生活中，在党组织的领导下，参与社区事务的协商共治，代表社区居民行使民主权利。可以在社区居民的积极参与下，制定社区自治的章程，规范具体的自治举措；还可以与居民建立良好的互动关系，倾听居民的声音，了解民众的需求，并及时向基层党组织反映，以针对性地提供公共服务的完善路径。另一方面，社会组织作为基层社会的治理主体之一，是城乡社区治理的重要依托。社会组织的出现弥补了现存社区治理的诸多不足，同时也为基层政府和社区居委会分担了部分社会化服务的责任，推动城乡社区工作服务新格局的形成。由于社会组织与基层政府和群众性自治组织之间都存在良好的交流协作关系，三方合作参与治理，能够有效提高社区治理的科学化水平。一是要明确社会组织与基层政府之间的关系以及各自的职权范围，政府应积极转变职能，主动引导社会组织参与社区治理，加强与社会组织工作之间的相互协调性，可以通过下放权力、购买服务等多样化的方式，扩大社会组织的独立自主性，充分发挥社会组织在协商民主、社区治理中独特的优势和积极作用。二是社会组织若想更好地在社区治理中发挥作用，还必须提升自身专业化水平，根据具体需求提供精准服务。加强社会组织自身治理能力建设，需要通过壮大社工队伍、培养专业化的治理人才、引入第三方评估机构等方式，更好地为服务居民、服务政府、服务社会打下坚实的组织基础。

2.加强新时代城乡社区治理中的“法治”。建设中国特色社会主义法治体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，基层法治建设水平的高低，直接影响新时代城乡社区治理体系的构建，同时也影响整个国家的法治化进程。虽然目前我国的整体法治环境有了很大的改善，但是城乡社区治理的法治化程度还不够高，还不足以适应当前快速发展的治理实践要求，亟须构建适应时代变化的法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。面对新的社区治理形势，要有效解决制度落后、影响发展的问题，必须有效运用法治手段，深入基层解决问题。一是强化依法治理，完善法制保障。首先，推进相关立法的进程是加强新时代城乡社区治理法治化的重中之重，应当从顶层设计入手，根据具体治理需要完善法律法规，相关立法要能指引城乡社区治理的前进方向，为社区工作提供具体的法律指导。其次，还应加强社区治理制度建设，为城乡社区治理提供有力的法制保障，做到各项治理工作有法可依、有章可循，使社区“法治”的成熟度进一步提升。二是明确政府职责，建设法治政府。新时代城乡社区治理体系，就是要建构起由基层党组织统一领导的城乡社区治理新机制，同时还应依法明确规定基层政府的职责权限和管理范围，帮助厘清各治理主体之间的关系，并按法规要求为社区治理的具体工作提出切实可行的指导意见。此外，基层政府部门还应按照《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求，结合具体社区治理实际，制定出可持续发展的、有地方特色的社区治理条例，踏实走好法治道路。基层政府不仅要提高自身的法治化水平，还要依法对群众性自治组织、社会服务组织等的工作提出具体规范和要求，适时地进行监督指导，创造各方主体和谐共治的局面。三是加强社区普法教育，提高居民法律意识。城乡各社区间均应加强普法教育和法制宣传，通过在社区宣传栏设立法制专栏、开展经常性的法律知识讲座等不同形式的普法教育，进一步强化社区法制宣传的有效性，提高居民群众的法律意识，鼓励社区居民守法、用法，依法有序参与社区自治。相应地，社区也应当为居民提供法律保障，通过义务为居民提供法律咨询、成立社区法律援助中心等途径，尽可能地保障居民的合法权益，及时有效地为居民提供法律援助。

与此同时，基层社区的法治建设也是对各治理主体权力的规范与约束。基层党组织应不断提高自身的依法执政能力，严格按照法律法规要求领导社区治理；基层政府应坚持依法行政，严格遵照法律规定的职责权限要求，在法律授权范围内行使行政权力[4]。社区居民在行使主体权利时要符合法律规范，增强法律意识和法治观念，合法表达自己的利益诉求。

3.加强新时代城乡社区治理中的“德治”。除“法治”外，“德治”也是社会治理不可或缺的一种方式，对“法治”起重要的支撑作用。德治发挥作用，主要是通过内心信念、传统习俗、社会文化等进行道德教化，潜移默化地影响人的思想和行为。我国作为坚持弘扬传统文化，普遍崇尚伦理道德的国家，人民群众一直以来都受道德感化的影响，因此，新时代城乡社区治理可以通过强化德治的引领作用，启迪社区居民的自治觉悟。一是邻里和睦是和谐社区建设的基础，对新时代城乡社区治理具有重要作用。然而在当前人际关系淡化的社会背景下，城乡社区居民尤其是城市居民的邻里关系逐渐疏远，对社区的认同感和归属感也在降低，不利于社区居民间良好互动关系的形成。实现邻里和睦，需要促进社区居民之间的广泛交流，倡导社区居民互帮互助，引导居民崇德向善，形成与邻为善、守望相助的良好氛围。社区自治委员会可以借助居民大会、交流活动等方式，为社区居民之间的相互联系创造机会，有利于缩短邻里之间的距离，营造融洽的社区关系。二是在各社区中广泛传播模范道德理念，由社区党员带头，组建志愿者团队，发展社区的志愿服务，通过举行一些优秀志愿者或突出贡献代表的评选活动，充实榜样的道德力量，激发社区居民参与公共事务的积极性。借助表彰为社区作出突出贡献的单位和居民，或是树立社区道德模范代表等载体，使良好的道德规范成为社区居民共同追求的行为准则。社区居民委员会还可以组织形式多样的社区活动，吸引更多的居民参加，增强社区的整体凝聚力，扩大居民的归属感和认同感。三是中华民族的优秀传统文化的教化作用在社区“德治”中也不容忽视，应在传承优秀传统文化的基础上大力发展社区文化，帮助居民树立弘扬优秀传统文化的典型，鼓励和引导社区居民共同学习，将社会主义核心价值观融入社区治理，通过举办相关的社区活动，丰富居民的精神文化生活，营造良好的思想文化氛围。社区发展自身特色文化，需要政府加快社区的文化基础设施建设，满足居民群众的精神文化生活需要；需要社区居委会加强社区文化服务队伍建设，鼓励并带领居民参与社区文化活动；更需要在具体实践活动中不断完善带有自身特色的社区文化，协调社区居民的个性发展和共同价值观念。