论制度变革的张力——当代中国改革分析的一个视角

王延华

（1.四川师范大学 哲学研究所，四川 成都 610066；2.南开大学 马克思主义学院，天津 300071）

制度变革在改革过程中具有至关重要的作用。从某种意义上讲，一部中国的改革史，就是一部中国的制度变革史。40多年来，改革释放出了巨大的红利，它极大地促进了经济的高速增长及人们物质文化生活水平的提高。改革红利在很大程度上源于制度变革或制度变迁。改革是一个由制度均衡到制度不均衡再到制度均衡的过程。当存在制度不均衡时，新的制度设计预期收益如若大于预期成本，就存在以新的制度设计实现帕累托最优的机会可能，从而形成改革红利。党的十九大把坚持全面深化改革作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本理论与基本方略，特别强调要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系[1]。

新时代改革为什么要特别重视制度抓手、特别强调“制度变革”？这是因为新时代的中国，已由经济发展的高增长阶段进入到中高速增长阶段。在这样一个历史阶段，制度变革的作用更为凸显。无论是在维护社会公平正义，还是在规范市场经济秩序上，都需要一套更加完备的制度体系。也就是说，既要用制度建设巩固改革开放的发展成果，也要用制度变革进一步增进改革动力。

但是，必须看到，制度变革在新时代语境下具有一定的复杂性，无论是从微观还是宏观层面上，纵向还是横向维度上，都存在着无限多样的“度”的界限，它们以其各自内在的规定性，制约着制度变革的内在平衡。在制度变革的具体实践中，任何试图模糊“度”的界限，打破制度变革的内在平衡，背离辩证法的“过”和“不及”，都会导致社会主义的事业受阻。因此，辩证地、动态地把握制度变革的内在张力，明确各种“度”的界限，对确保全面深化改革的深化发展和顺利进行具有重要意义。具体来看，这些“度”的界限非常鲜明地体现在以下几个方面。

一、制度限制与引导的张力

制度从字面意义上看，“制”是规制、限制，确立边界，“度”是限度、标准，留下行为空间，“制度”界定权利边界和行为空间，是人们活动的界域框架。制度指向对个体或组织行为的激励与约束，以防止个体或组织在行为选择中的损人利己行为倾向，从而形成一定的社会秩序。由于个体行为的复杂性特征，不同制度设置对各种可能的机会主义行为提供束缚，从而大大降低了个体行为选择中的不确定性。正如康芒斯所言，“我们可以把制度解释为集体行动控制个体运行”[2]。柯武刚认为：“制度抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为……规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。”[3]在现实的人类社会发展过程中，正是制度的这种边界效应在人际交往中对人们行为的限制，才使社会有秩序可寻。因此，制度是一个社会乃至国家兴衰成败的关键要素。恰如美国经济学家诺斯认为，西方世界兴起的缘由即在于“制度创新”[4]，因为西方世界在不断的探索与尝试中，找到了一种“将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”的制度安排。

但制度对人的行为权利、活动空间的限制也仅是一种手段，是力图通过对个体或组织行为的必要规制，去营造有序的社会氛围，以促进社会良性发展。其最终目的和落脚点是为了维持社会公共秩序及为人的自由发展提供和谐的发展氛围。从这个层面上来讲，制度对人的行为的规制也恰恰是出于对个体行为空间的最大保护，是力争在制度框架内最大限度地引导个体走向自由。因为这种良性的制度规范一旦确立，就可以反过来保障个体的行为权利，提高个体行为的预测力，从而增强人们活动的能动性和创造性。这就充分展现了制度限制和引导功能的内在统一。

中国特色社会主义进入了新时代，这是我国现阶段发展新的历史方位。新时代语境下的制度变革首先致力于实现社会的公平正义，其“效率和公平并重与统一”和“按劳分配”的制度设计，在引导人们通过创新和劳动创造更多价值，抑制人们固守“等靠要”惰性心理的同时，更加凸显发展不平衡阶段对社会公平正义的制度要求。在现实的社会发展中，依旧存在着部分有失规范的不公现象，如部分公权力的滥用与膨胀、部分法律法规的不健全等，又造成了社会发展中的现实贫富差距拉大、部分公权力遭受质疑等社会问题。因此，进一步的制度变革指向，在倡导社会主义核心价值观的同时，更应兼顾发挥制度的限制功能，坚持用制度管权、管事、管人，加强法律对权力的制约与监督，让权力在阳光下运行，把权力自觉关进制度的笼子里，以此进一步促进社会的公平正义，使得社会各方面的利益关系得到平衡和协调。限制和引导是制度作用辩证统一的两个方面。

二、制度公正与效率的张力

作为构建社会基本秩序和规范社会公共行为的制度体系，制度具有实现资源配置和促进社会运行效率的作用，制度变革应强化其在社会利益协调中的基础性功能，兼顾在社会发展中公正与效率的统一。

公正和效率，犹如车之两轮、鸟之两翼，是社会发展的两个重要依据。公正强调社会成员基本权利的平等、机会平等、分配平等，包括按照贡献进行的首次分配以及社会调剂的再分配，效率则强调通过资源的有效调控与配置，达到社会福利的最大化。在我国的经济政策上，关于制度设计中的公平与效率问题的探讨经历了一个长期的发展过程。早在改革开放初期，中央一反过去在分配领域实行平均主义的方式，提出了“按劳分配、效率优先”的政策，这在当时极大地提高了人们的生产效率，改革了妨碍生产力发展的落后经济体制。后在1993年，党针对市场经济所导致的社会收入差距拉大及贫富两极分化较大的社会现象，在党的十四届三中全会后又相继提出“效率优先，兼顾公平”、“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”等收入分配政策，这反映了党在社会收入分配问题上已逐步转向兼顾公平原则的调控策略。当代我国施行社会主义市场经济体制，它取代传统计划经济体制成为社会发展的必然，符合社会发展的内在要求，促进了经济效率的提高。但是，尽管现代社会制度给人们提供的发展平台和活动空间是相同的，但由于个体出身、自然天赋等因素差异，又造成了社会发展中现实的不平等。正如党在十九大所提出的，当前我国社会主要矛盾已由生产资料所有制改造完成初期的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[5]。这表明，我们党已充分认识到，当下我国社会生产力水平虽总体上显著提高，但是社会收入分配的不平衡和不充分等问题仍十分严重，已成为制约人民追求日益增长的美好生活需要的主要因素。因此，为了强化制度设计在社会利益协调中的基础性功能及维持社会稳定、和谐，实施长效的社会保障和制度补救就是一种合理选择，而这种制度补救在当下所追求的更应是制度设计中的公平与正义原则，其价值诉求应更多地体现在对社会弱势群体的生存考量上。以此通过制度设计与制度变革保障社会全体人民能共享改革发展红利，最大限度地保障改革动力。

但这里并不是说，要求制度设计的绝对平等，使每个人都处于绝对相同的发展层次上，使每个人的需要都得到相同程度的满足，这也是不现实的，同样会抑制人们的积极性，这样的制度设计就有可能丧失效率。事实上，一个具有现实意义的规范性制度要求，一方面是以制度的规范性引导作用来激发社会经济运行效率的提高；另一方面在对制度公正的规范性设计上又不能过于平均过于绝对，超越了经济发展的特定水平，进而成为经济社会运行效率的阻力。

三、制度的科学与价值的张力

当代中国制度变革还内含科学与价值的内在统一。

制度变革的科学性，是指制度变革要符合社会发展的内在规律。制度作为社会系统中的一个要素，必然要与社会系统中的其他要素相契合，制度的设计、运行和发展要与社会发展的基本趋势相一致，合乎社会发展的规律。但制度同时也是人的制度，制度在设计和建构上还内含着人的主观意愿和价值选择，展现了制度的价值原则。这里，所谓制度变革的价值性，是指制度是由人运作和完成的，制度在设计、运作及创新上应符合人性发展的需要，要与社会成员的价值取向相吻合，并得到它所指向的社会成员的认同与忠诚，只有这样的制度设计才能满足人的需要，才有存在和发展的现实意义及其可能性。

以往，人们对制度变革的研究主要集中在对制度客观规律的认识上，即“是”的领域，就是对制度在如何遵循社会发展的内在规律、必然趋势的关注上，然而对制度“为何发展”及“该如何发展”这一领域中的价值问题缺乏必要的关注。事实上，社会发展并非仅是一个自然的历史过程，同时亦是一个不断实现主体价值创造的过程，亦即通过发挥人的主观能动性去满足人的价值需求的过程。而在现实社会发展中，通过发挥人的主观能动性去满足人的价值需求之媒介就在于人们所创设的“制度”[6]。由此，对于好的社会制度，我们可以从社会发展的角度去评判，如是否有利于经济发展及促进社会进步，是否能形成良好的社会秩序及维护社会和谐等。但好的制度的最终表现应在于它的价值倾向，即是否能满足人的价值需求及促进人的发展。

新时代语境下中国的制度设计和改革实践是在唯物史观的指导下完成的，其遵循了社会发展的内在规律，是符合当代中国现实国情的改革，其变革了不符合生产力发展的生产关系，不符合经济基础的上层建筑，这充分展现了制度变革的科学性原则。但同时，各个领域的制度设计与制度变革，也要始终把人民的利益作为根本的出发点和落脚点，通过制度设计保障人民参与改革发展进程、共享改革成果，以最大限度地保障改革动力。制度变革要持续贯彻“以人为本”的价值理念，持续关注人的价值诉求展现制度的人文关怀，并将这一价值理念作为制度设计与制度运行的解释原则和理论依据。制度变革的科学性和价值性是辩证统一的，要保持二者间协调的适当张力。

四、制度稳定与发展的张力

从系统论的角度来看，制度是社会系统的基本架构，还须在促进社会稳定与发展之间寻得适度的平衡。社会制度是相对稳定的、规范化的社会结构要素，是社会系统在运作过程中各种作用力相互影响、相互制约的产物，它是人类在长期的社会实践中形成的规范体系，具有协调人们的行为、稳定社会生活的作用。除非社会系统中各种作用力的平衡受到破坏，产生失衡，否则，一种社会制度确立以后，就会在一个相当长的时期范围内制约着它所指向的社会成员，因而其具有一定的稳定性特征。一定范围内的制度稳定对社会发展是有益的，如果制度朝令夕改，人们就容易无所适从，社会就容易动荡不安而无法发展，也就不可能形成安定有序的社会生活。社会制度的稳定性特征，使人类的社会秩序得到有力保障。因此，无论是从个人还是社会的发展来看都要求社会制度应该有一定的稳定性。

但是社会制度的稳定性走向极端就是制度僵化，制度僵化必然也会使制度滞后于时代的发展，进而成为社会发展的阻力和保守力量，成为社会变革的对象。因此，这种稳定性又是“相对”的，制度的相对稳定性绝不意味着它是僵化的、刻板的、封闭的，而必然是开放的、发展的过程。随着社会的发展，社会制度一定要发生相应的变化，以适应不断变化发展着的物质世界及人类实践。从制度演化的内在规律来看，制度总是要体现促进社会稳定与发展的内在统一。

2016年7月，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出，改革必须坚持正确方向，既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。我们要完善和发展中国特色社会主义制度……勇于推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让制度更加成熟定型[7]。这一讲话给改革指明了方向，划清了底线，这就是一切的改革都必须以坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜为前提，“该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改”[8]。过去，我们已经确立了中国特色社会主义制度体系，它是符合社会发展内在要求的制度设计，由此要坚持该制度存在的相对稳定性，使其成为我国社会发展和人们社会实践的自觉指导和规范。但随着实践的深入和社会形势的变化，中国特色社会主义制度也需要不断完善和发展，这就要求借鉴发达国家先进的社会治理方式和治理理念，不断深入研究社会发展规律和当代中国变化的具体国情，在制度框架内不断调整和推进改革，“摸着石头过河”的改革方式就是要在不断的具体实践中逐步探索和实现更完善的制度形式。

五、制度权威与认同的张力

制度规定还表现为权威性和认同性的统一。制度是限制和引导人们行为的规范体系，是社会成员达成的共识，制度指向社会成员对该制度设计的认同与遵从，并伴有一系列相应的角色观念和行为规范。否则制度就成了空洞的理论学说，失去了其存在的现实意义和价值。在一个社会内，制度认同往往同制度权威呈正相关关系，通常“制度认同”者占社会总人口比重越高，该社会内就越有益于制度权威的确立和实施，同时该社会秩序就越趋向于稳定、和谐。

这里所谓的制度权威，是指建立在人们对制度规范自觉认同与遵从基础上，所确立起的制度潜在的威慑力。制度权威从深层次讲主要有三层内涵：对物质生产过程的规范性要求；对社会关系和社会组织的规范性要求；对一定社会阶段思想文化的规范性要求。制度权威在其本质上就是人们对现实的生产过程及建立在其基础之上的经济、政治、文化关系的服从与认同，它反映着一定社会或组织内部人们的整体性利益诉求，承载着人们整体的或集体的意义要求，否则制度就丧失了其存在的现实合理性，难以满足人的价值需要，也就难以有其扎根的现实土壤。

当然，这种在特定社会或组织内反映人们整体性利益诉求的制度设计或制度变革有时也会包含着一些不平等因素，甚至包含着对个别利益群体的伤害，但务实的制度设计会自觉平衡各利益群体间的矛盾与冲突，使这种不平等因素被赋予整体的或集体的意义。如当下部分地区不断升级的拆迁问题，就可通过合理的制度设计、采取对少数拆迁户进行经济补偿的方式来平衡多数人的利益，从而实现大多数人对于该制度设计的认同。

总之，人既是制度的主体又是制度的客体，既是制度的实施者又是制度的受益者，在社会主义的制度变革及制度建设实践中，只有自觉捍卫制度的尊严，自觉维护制度的权威性，才能让制度真正成为惠及人的发展的规则保障。同时，务实的制度设计还要在较大程度上反映人们整体性的利益要求，让制度权威切实扎根于人们普遍的认同与遵从之上。

六、制度抽象与具体的张力

从历史唯物主义的视角来理解制度，制度还具有抽象性、微观性、概括性特征。制度是特定历史时期建立在一定经济基础之上的观念上层建筑，它是人们在社会实践中形成的各种社会关系的理论化、抽象化，反映的是社会发展规律、社会关系和人们选择意愿的理论建构。从客观层面来看，制度的设计要受社会发展规律的显露程度、社会关系的表现状况及人们选择意愿的合理性等限制，而从主观层面看，还要受主体的认识能力、理论建构能力的制约等，由于这些局限性不可避免，人们构建的制度形式也就必然存在抽象化、理论化的缺陷，是一种基于抽象假设的理论思考。

但制度同时又是现实性非常强的理论设计，它又具有具体性、实践性和鲜活性的特性。制度是一种反映特定历史语境和针对现实问题的具体性存在。这集中反映在以下几个方面：

首先，具体的制度设计要有现实的针对性，能解决具体问题，制度作为一种理论设计，具有普遍的约束性，但又具有实践的具体性和相对性。这具体表现在两个层面：其一，从时间维度来看，某一具体的制度形式都有一定的适用时域。一定历史时期的制度设计必然与自身所处的特定发展阶段相适应，是一定时代语境下的产物，不能超越特定的历史时期抽象地谈论制度，形成理论乌托邦。如瑞典模式、东南亚模式、新加坡模式，不同国家不同的发展模式表明其制度现实性的安排，其他社会形态只能借鉴，决不能照搬。其二，就空间维度来看，任何具体制度形式都有特定的适用范围和适用对象，它是限定范围和限定对象应该遵循的规则，调整的是某一制度适用的某一区域的社会关系，超出这个特定的区域或适用对象，这个制度形式便不再适用，一定历史时期的制度设计会随着具体的社会环境和人们的价值取向的变化而改变，这也体现为制度的具体性、鲜活性特性。

其次，制度变革还要具体地核算代价成本，充分考虑改革的利弊效应，成本过大的变革形式就失去了其现实性和可操作性。制度变革的代价成本，是指实施该制度需舍弃的积极效益和造成的相应消极后果，具体包括各种人力、财力、物力和时间等资源消耗。一般而言，生产成本为常量的情况下，哪种制度的收益比重大且消耗代价成本小，就应优先选择哪种制度。

在现实的制度变革和实施过程中，要深化考虑制度设计的抽象性与制度实施的具体性之间的内在冲突。应尽量避免制度设计和实施过程中的过分完美主义。对于具体的制度设计和实施要有适度的包容性，不能仅仅停留在理想主义的理论图景中。因为在改革中，具体的制度设计和实施要受到诸如人类文化传统、社会发展水平等多重因素的制约和影响，尽管在理论上可以设计出尽善尽美的制度形式，假设有效益最大化的制度存在，但这样的制度往往缺乏现实的可操作性。这样的制度形式必然有一系列的理论假设前提，而这些假设通常都带有抽象性特征，在现实的时代语境下往往会受到诸多因素的影响而难以齐备，而且它们之间也很有可能因为相互冲突而不能共存。

总之，制度本身是一个立足于自身矛盾统一性的综合概念，制度变革及制度建设则是一个蕴含着多重矛盾的动态发展过程，过分追求矛盾的某一方面而忽视另一方面都会造成制度功能失调、社会发展动力失衡、社会形态失序，保持当代中国制度变革和发展不同特性的辩证统一，发挥制度不同维度的协调效力，是当代中国持续发展的关键。