英国志愿服务的发展特质及经验借鉴

孙雪梅 陈树文

（北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044）

志愿服务是志愿组织或者志愿者自愿、无偿地向社会或他人提供时间、知识技术、财富等的公益行为，是“现代社会文明进步的重要标志，是加强精神文明建设、培育和践行社会主义核心价值观的重要内容。”［1］英国是世界范围内志愿服务起源最早、体制最成熟、影响最为深远的国家之一，其志愿服务在协调社会结构和社会关系中发挥着重要作用。我国志愿服务的历史可追溯到20 世纪50年代，经过60 多年的发展，志愿服务事业取得显著成就，但远不能满足社会对宽领域、多层次、高质量志愿服务供给的需求，迫切需要“推进志愿服务制度化常态化”［2］。英国的成功经验对我国志愿服务事业的发展具有重大的借鉴意义。

一、英国志愿服务的发展阶段

在英国历史中，“志愿”一词与“慈善”密不可分，前者强调的是民间自发形成的利他意志，后者渗透着浓重的基督教博爱、感恩、牺牲的精神，二者语义相近。由两个概念延伸而来的志愿组织、慈善组织、慈善事业所指代内容存在交叉重叠，在一定意义上可以相互指代。

（一）志愿服务的宗教慈善源流

英国志愿服务“与从事救济贫困、残障等慈善事业的宗教活动有很长的历史关联”［3］37，最早可追溯到中世纪时期教会救济贫困的历史传统。这一时期，几乎所有形式的公众捐赠都要通过罗马天主教会，由教会再为穷人提供救济品或者护理服务。随着资本主义商品经济的发展，用于宗教用途的捐赠转向对贫困和教育的捐赠。18 世纪的英国出现了联合慈善事业的捐赠形式，通过互助会济贫的做法广为流行。

（二）志愿组织的蓬勃发展阶段

在19 世纪，英国涌现出了友谊协会、城市教区、地区访问团、母亲集会等组织机构，志愿组织在此期间获得了极大发展。志愿组织吸纳了大量人员，包括大批工人阶级中的妇女和儿童。根据“19世纪70年代的研究表明，大多数英国成年人都参加志愿活动，每个人平均属于5-6 个志愿组织”［4］27。这一时期志愿组织的收入有很大增长，甚至出现中产阶级家庭的主要支出是用于社会救济的现象，这远远超过一些国家的财政收入。

（三）志愿组织的力量整合阶段

19 世纪末20 世纪初，英国经济发展缓慢，志愿组织难以解决日益增多的贫困、失业和养老问题，政府通过法案来承担国家改善社会福利的责任。在两次世界大战期间，政府在更大层面上介入社会保障工作，志愿组织在政府的推动下获得了更大发展。二战结束后，英国逐渐建立起了“从摇篮到坟墓”的“社会保障全面网络”，全面深入地介入到社会生活各个领域。受此影响，志愿服务的覆盖范围逐渐缩小，影响力不断削弱，解决贫苦、增加就业等传统领域被政府职能取代，而政府管理不到位的领域则衍生出新的志愿组织，如环境保护和残疾人的生活保障等领域。

（四）志愿服务的新型合作模式

20 世纪70年代，英国福利国家制度陷入危机。为摆脱困境，英国工党选择走“第三条道路”，与志愿团体开展公共服务合作，极大地推进了志愿服务和志愿组织的发展。政府与志愿组织渐进共生，形成多元互补的格局。自20 世纪末以来，“志愿组织从社会福利服务的辅助性部门变成了核心部门”［4］38。进入21 世纪，英国政府适应志愿组织迅速发展的要求，改革落后的监督管理工作，进一步明确参与志愿事业各部门的地位和职责，维护志愿组织的合法权益。英国志愿服务呈现出法制化、规范化、系统化、社区化、国际化的发展趋势。

二、英国志愿服务的发展特质

（一）长期稳定的政府支持

英国政府有着扶持志愿服务行业的历史传统，是志愿组织稳定可靠的保障力量。相关数据显示，从2001-2016年，政府一直是志愿服务行业收入的第二大来源方，占据了其总收入的三分之一［5］。政府扶持志愿服务主要通过两种方式，一种是政府以特定公共服务项目外包或直接购买相应的公共服务的方式，为志愿组织注入资金。这类购买主体包括中央政府、地方当局、镇和郊区议会，这类资金通常直接流向志愿组织。政府还在内务部专设第三部门办公室，主要负责民间公益活动和推广志愿服务，评估政府与志愿组织签订公共服务协议的执行情况。为了进一步扩大志愿行业的收入，英国政府持续多年将部分博彩业收入划拨给志愿组织，以帮助其提升服务效率。另一种是政府对志愿组织实施税收减免政策，鼓励公众社会捐赠，充裕志愿组织资金。英国政府既对企业或个人的公益捐助实行减税免税制度，同时针对志愿组织本身实行税收优惠政策。此外，政府还通过表彰在志愿服务工作中作出突出贡献的团体和个人以鼓励志愿服务。每年颁发一次的英国女王奖，代表着对志愿组织的最高荣誉，获奖代表还将受邀参加英国王室的花园聚会，以激励志愿组织提供更好的社区服务。

（二）完善的组织运营机制

英国志愿组织种类繁多，创造了巨大的社会效益和经济效益。在2016—2017年度，志愿行业创造的产值约171 亿英镑，志愿服务创造的价值约为239 亿英镑［6］。英国志愿服务的稳定持续发展，得益于其内部形成了独立完善的组织运营机制，充分保证了自身的灵活性、多样性、公信力和亲和力，并涌现出了公民咨询局、社区事务、英国防止虐待动物协会等知名组织。完善的组织运营机制，一方面是表现在自负盈亏的市场化运作。志愿组织的存在发展，首要需要保障有充足且稳定的资金来源。志愿组织拥有独立法人资格，自主经营。志愿组织会通过收取商品和服务费用、会员资格认捐、慈善商店销售或收款等方式增加收入。经营不善的机构也会因在市场上与其他组织的竞争而破产。另一方面表现在英国志愿组织从志愿者的招募、选拔、培训、监督都有一整套完整的运转体制。志愿组织通常会通过报纸广告、制作宣传册、网络宣传、举办展览等方式招募志愿者，并从中选拔适合工作岗位的志愿者，部分岗位还要求进行额外的评估，对不匹配的志愿者提供推荐到其他组织的服务。大部分的志愿组织对志愿者提供培训服务，以确保其得到针对性的指导，并关注志愿者的合理需求，为其工作提供必要的安全保险和物质补贴。很多志愿组织通过建立论坛等形式，畅通志愿者个体与组织之间的关系，增加志愿者的归属感和满意度。同时，志愿组织将所有的活动置于内部组织和志愿者的监督之中，确保及时发现并解决问题。

（三）广泛的社会力量支持

英国志愿服务始终保持生机活力的原因在于它始终着眼于改善社会成员的生存环境，维护社会的平等公正，从而赢得民众的信任和支持，获得坚实的社会基础。社会力量对志愿行业的支持表现在：一是参与服务人数多，服务频率高。英国志愿组织联合会（NCVO）公布的《英国公民社会年鉴2019》（UK Civil Society Almanac） 显 示， 在2017—2018年度，共2010 万英国人通过志愿组织参与志愿服务，约占总人口的30.23%，多年以来保持稳定［7］。英国政府网站上发布的社区生活调查（Community Life Survey， England 2018 to 2019 report）显 示，在2018—2019年，22%的成年人至少每月参加一次正式志愿服务，26%的成年人至少每月参加一次非正式志愿服务［8］，英国近十分之九的家庭都曾接受过志愿服务。二是公众为志愿组织源源不断地投入活动资金。据统计，2016—2017年度，公众对志愿行业的资金投入，几乎占其总收入的一半，约为45%［5］。除去个人捐赠和政府扶持外，私营企业、社会公益基金、慈善机构也为其提供了多元化的资金。三是大众媒体报道志愿组织活动，吸引公众和政府注意，为其活动提供良好的社会氛围乃至物质保障。英国的泰晤士报、卫报、英国广播公司等知名媒体纷纷关注志愿服务的最新进展。同时，也对志愿组织人员的行为进行监督。英国泰晤士报曾报道著名慈善机构乐施会高层在2011年参与海地地震救援期间的丑闻，并促使多家慈善组织承认其监管漏洞，显示出媒体监督的巨大效应。

（四）完备的法律体系保障

志愿服务的正常开展，有赖于法律体系的支持保护。英国有关志愿服务的法律，最早可追溯到1601年由英国女王颁布的《慈善用途法》和《济贫法》。《济贫法》规定以基层组织的教区为单位征收济贫税，救济本辖区没有谋生能力的人，两部法律开启了国家立法救助弱势群体的先河。1834年，英国议会通过了《济贫法（修正案）》，要求只能救济进入济贫院的贫民，但济贫院问题百出，在英国引发了极大的争议。经过一百多年的发展，英国形成了以慈善基本法为主体，相关配套法为辅助的立法模式，为志愿服务确立了基本的法律架构。现行法律是以《慈善法（英格兰和威尔士）》（2011年最新修订）、《慈善和信托投资法（北爱尔兰）》（2008年）、《慈善和信托投资法（苏格兰）》（2005年）为基本法，以《托管人管理法》《慈善信托法》《娱乐慈善法》等为辅助，共同构成了志愿服务的基本法律体系。这些法律明确规定了志愿组织的宗旨和业务范围、登记注册条件、志愿组织的监督制度等内容。在英国，志愿组织在遵循慈善法规定的基础上，一些网络筹款、广播电话筹款等特殊方式还需要遵守其他法律条文，这就将志愿行业的活动置于法律体系的框架内，确保其正常合法运转。

三、英国志愿服务发展对我国的借鉴

从英国志愿服务的视角审视我国志愿服务发展，关键是实现政府、志愿组织、社会力量三者之间的合理分工与协同合作，实现法律对志愿服务的保障作用。

（一）明确政府角色，加大扶持力度

“现代治理理念认为，公共治理的主体是多元的……一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工，合作努力，从而形成一种良性的伙伴关系”［3］78。英国政府将志愿服务组织视为公民社会的重要因素，并与志愿组织共同承担为社会提供公共产品和准公共产品的责任，构成了基于不同角色的合作伙伴关系。政府以支持者、辅助者、监督者的角色定位参与到志愿服务中。当前，我国社会治理正在从政府主导型向多元共治型转变。政府在志愿服务事业中，既不能缺位，任由志愿组织随意发展，也不能越位，完全掌控志愿活动的进展，更多的是推动社会力量的互动协作，实现志愿服务自主发展。为此，首先，政府应理顺管理志愿服务工作的各主体职责，划清民政部门、业务主管部门、志愿服务工作委员会、共青团、文明办、志愿者协会之间的界限，切实解决政出多门、管理重叠的问题，为志愿服务组织创设良好的政策环境。同时，政府与志愿组织之间的合作，要从传统的科层制管理转向社会范围内的合作网络管理，采取谈判和说服而不是强制和命令。这要求政府转变传统观念，掌握关系协作和化解冲突的技巧，帮助志愿组织理解和实现工作目标。其次，政府应向不同规模的志愿组织购买社会服务、发放财政补贴，制定鼓励企业和个人捐赠的税收优惠政策，简化捐赠退税程序，鼓励银行开设工资发放代理捐款业务。政府促进志愿服务事业发展，不仅为社会力量参与志愿服务做好榜样，更是形成政府与社会成员利益协商机制，释放政府与社会之间的张力，构建社会主义和谐社会的必然要求。

（二）健全组织架构，坚持市场运作

志愿组织是填补社会公共服务缺口的重要主体，志愿组织的发育程度反映着社会活力的程度。在英国，无论是作为志愿者组织保障机构的英国志愿组织联合会，还是提供具体服务的志愿协会，保持稳定发展的关键在于拥有独立法人资格和完整系统的组织架构。改革开放四十年以来，我国初步形成了覆盖全国范围的志愿服务行业组织体系，产生一批具有代表性的团体组织，民间公益组织的影响力不断扩大。但是，志愿组织的内部管理机制和管理水平明显滞后于时代发展要求。部分志愿组织尚未建立起系统的组织架构，理事会虚置，执行部门行使决策权；监督机制不完善，监事会受制于董事会，无力监督；组织发起人大权独揽，个人财产与组织财产不分；组织吸纳社会资金的行为游走在法律边缘，忽视专兼职人员的物质保障，这些问题制约了志愿服务事业的发展。为此，首先要建立健全组织内部的法人治理结构，合理划分执行部门、决策部门、监督机构之间的权责关系，完善理事会与各分管部门的分工合作，保障决策的民主和效率。同时，确保监事会工作的专业性和独立性，加强对组织的财务审计和工作审查。志愿组织内部的管理结构是否科学合理，直接决定了组织的生命力和社会美誉度。志愿服务组织的特性是非营利性和公益性，不同于政府机构自上而下的行政管理，保持良好的组织氛围与开展服务工作同等重要。其次，志愿服务组织要始终坚持社会化和市场化运作，加快建立符合市场机制的经营管理方式，打造知名度高的志愿品牌。志愿组织要确保资金来源多元化、投资渠道多元化、服务项目多样化，借助政府提供的志愿组织孵化机制，邀请专家指导日常管理与危机应对，努力构建“独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的内部治理结构”［1］。

（三）强化宣传保障，激发社会活力

志愿服务是人超越劳动谋生属性，自由自觉地为他人无偿提供服务的行动，体现了人的主体性和追求共同道德的集体意志。志愿服务只有在社会范围内才有可能，也只有获得了社会力量的支持，才能发挥组织机能和产生影响。英美等国的志愿服务拥有强大的社会动员能力，无论是在学校教育、社区生活、企业工作乃至退休生活，志愿服务事业都表现出了极大的吸纳成员能力，呈现出全员参与的特征。当前，我国实名注册的志愿者人数为1.4 亿，志愿团体达68.92 万，总体规模较大，但与我国人口大国的地位还不相称，还存在着志愿群体单一、志愿活动技术含量低、志愿理念影响有限的问题。鉴于此，首先要在全社会大力弘扬志愿文化。对英国志愿者的调查显示，他们加入志愿组织的主要原因是家庭、朋友和同事的推荐。这要求发挥好人际传播在志愿服务中的动员能力，呼吁家庭、学校和社会切实担负起传播志愿文化的责任，尤其是需要志愿者在履行工作职责之外，参与志愿者招募活动，通过分享志愿经历吸引他人参与。同时，利用大众传媒拓宽传播空间，宣传奉献、友爱、互助、进步为核心的志愿服务理念，用生动的话语讲清楚志愿事业的意义与价值，营造人人参与、助人为乐的社会氛围。其次，建立健全志愿组织与志愿者的激励制度。在志愿活动中，为志愿者购买集体保险，帮助其解决服务过程中的住宿、餐饮、交通支出等费用，允许其在积累一定时长后获得物质补贴。在志愿活动结束后，在社会范围内评选并表彰表现优异的组织和个人，落实志愿者在校期间的学分认证规定和就业求职优先考虑的优惠政策，也可以推广“时间银行”的做法，即将志愿者为他人提供服务的时间存进“时间银行”，将来可以换取同等时间的志愿服务。通过一系列的奖励举措，强化公众参加志愿活动的互助精神和公民意识。

（四）完善法律体系，夯实法制基础

推动志愿服务法律体系规范化、制度化发展，要求从根本上规定志愿服务事业的法律地位，为志愿者和志愿组织的行为划定有效范围，保障志愿服务人员的基本权利。英国志愿服务立法在漫长的演进过程中，逐渐克服了监管不严、效率低下的问题，最终建立起成熟的法律体系。改革开放以来，《中华人民共和国慈善法》《志愿服务条例》等法律法规相继颁布实施，初步建构起志愿服务法律的框架。但由于立法时间相对密集，对于志愿服务事业的实地落实和监管还存在缺失，制约志愿团体开展社会活动。为此，首先，要进一步完善志愿服务立法规定，将原则性和倡导性的法律条文，转化为明确规定的法条，加快制定配套法规政策和实施细则。例如，在全国首部规范志愿服务的行政法规——《志愿服务条例》中，规定县级以上人民政府要“合理安排志愿服务所需资金……，在各自职责范围内，为志愿服务提供指导和帮助”［9］，但没有明确规定政府要提供何种帮助和政府帮助行为的界限，缺乏培育志愿者人才队伍的相关内容，志愿者享受的求职优惠政策还不够明确，这些缺陷不利于提升我国志愿服务的水平。其次，完善对志愿服务事业的监督管理制度。英国政府特设慈善委员会，独立于政府机构和党派纷争之外，专门负责对组织法人的登记注册和监督管理工作，形成了从资金流向、开支状况、活动记录、未来规划、风险评估等的全方位监管。当下，我国可以借鉴英国经验，专设一个统一的志愿服务管理机构，根据志愿组织的规模大小和服务类型，合理区分监管层次，严格检查志愿组织每年的财务状况和工作报告，并在网络平台上全程公布，接受社会力量的监督举报，确保志愿组织履行社会责任。最后，加大对法律法规的执行力度。法律的实施情况决定着法律的生命力。要抓住《志愿服务条例》出台的有利契机，推动各级政府将志愿服务事业纳入地方发展规划，引导民间志愿组织依法登记注册和开展活动，加快配备一批富有社会工作经验的专业人员，并加强志愿组织行业自律，确保在“到2020年，基本建成与经济社会发展相适应，布局合理、管理规范、服务完善、充满活力的志愿服务组织体系”［1］。