防范化解重大风险视阈下技术治理的优化路径研究

孙 越

(云南大学，云南 昆明 650090)

“风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成不可预见的后果具备可预见性，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用，从而控制不可控制的事情。”[1]这是乌尔里希·贝克教授《风险社会》一书中有关“风险”概念的阐释。回归现实，如今金融风险频发、恐怖威胁泛滥、局部冲突引发的激烈战争时有发生、各种形式的文化入侵络绎不绝、还有陆续出现的全球性环境问题等等，各类突发性安全事件引起了全世界人民的关切，其中不乏有众多人文社会科学研究者开始重新反思乌尔里希·贝克教授关于“风险社会”的观点，结合当代社会出现的现实问题，对“风险社会”概念的内容进行深入拓展。中国步入新时代后，现代化的迅速推进、改革开放的持续深化，受国际环境影响，社会环境与社会关系的复杂化程度加深，各类突发公共安全事件所造成的影响也越来越突出，对维护国家安全和稳定社会秩序构成了严峻挑战。社会的发展与转型势必伴随着风险，“中国的社会转型类似‘压缩饼干’，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种问题呈现出来，带来了前所未有的文明冲突和文化碰撞，使历史与现实、传统与现代、本土文化与西方文明多重因素交织在一起”[2]。如何提升国家现代化社会治理水平和能力成为风险社会迫在眉睫需要解决的难题。

党的十九大报告进一步重申了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要性和必要性。党的十九届四中全会也提出“着重防范化解重大风险，加快推进治理现代化”的要求。提升社会治理的现代化、智能化、专业化水平，更好地保障和改善民生是中国特色社会主义现代化建设的重要内容。技术治理作为推进现代化社会治理的重要手段，充分发挥技术治理在应对社会突发风险和公共安全问题方面的效能，是技术治理的价值和意义所在。但对人类社会而言，社会风险亦是一把双刃剑，既是挑战，也为通过技术推进现代化社会治理提供范式。未来时代，我们更应该重视现代化的技术治理，对技术治理的深入探索与研究也势在必行。

一、技术治理是国家治理能力现代化的重要内容

治理是指统治和管理的方式和过程。所谓技术治理，指的是在社会运行尤其是政治、经济领域当中，以提高社会运行效率为目标，系统运用现代科学技术成果对社会进行管理的活动。[3]技术治理作为现代社会治理的重要特征，已经渗透到社会生活的方方面面。早在18世纪资本主义迅速发展的时期，政府就开始尝试将技术手段运用至资本主义的管理模式中，探寻人体的生理规律，以便最大程度攫取劳动力价值。“这是资本主义社会所要求的，努力地使这些身体被掌控并嵌入到机器的运作中，成为机器的一部分并向着有利于经济进程的方向发展。”[4]政府加大力度投入生物技术，仅仅只是为了最大限度延展人的物理劳动。虽然从人本主义的角度并不认可这种方式，但是不可否认对于资本主义制度而言，技术的物化管理方式确实促进了资本主义经济的迅速发展。

结合当前社会的实际，在对早期资本主义技术治理方式进行反思后，我们认为技术治理仍然是当代社会治理的一个重要手段，只是区别于早期资本主义非人道的技术治理方式，现代社会的技术治理更应当考虑人类群体利益优先，而并非只是满足于少部分人利益的需要。现代社会技术治理所应包含的核心理念有：第一，科学管理。即主张将社会治理的手段回归科学原理和技术方法，而并非说服和教育；第二，专家政治。技术治理主张社会管理者必须是能够掌握并熟练运用现代自然科学和社会科学，在特定的领域解决问题的专业人士；第三，公众参与。技术治理的本质是通过技术的推广应用将社会编织成了共同体的存在，这让人人都主动或者被动地参与到技术治理中来。实际上，在信息化时代，互联网、物联网、大数据、云计算、AI等技术手段成为推进社会治理现代化的重要工具和得力助手，充分应用数字技术，这让整个社会的现代性和智能化特征越来越明显。“现代社会是泛在网络基础上延伸出来的泛在社会。”[5]“泛在社会是以泛在网技术为主导，带有深刻泛在网烙印的社会存在方式，无论从基本特征还是核心内容而言，泛在社会都受到泛在网技术的影响并与之保持一致。”[6]基于信息时代的现代社会从纯粹实体的存在方式变为了实体与虚拟相交织的存在方式，并主要依托于互联网、物联网和大数据等技术的运用。这些技术不仅连接了人与人，还连接了人与物，甚至物与物，人物在现代社会的紧密度越来越高。在泛在网的技术治理下，整个社会成为了现实实体与虚拟相互作用的存在方式，泛在社会为主要特征的现代社会治理越来越依托于技术治理，这也是芬伯格为什么称当代社会为“技治主义社会”的重要原因。

二、突发重大风险事件中技术治理的缺失及其原因分析

虽然技术治理模式作为社会治理的重要发展方向，在防范化解重大风险上能起到重要监控预警预判的作用，但是当前在社会治理的具体实践中，技术治理发挥的作用还有很大的提升空间，面对突发重大风险的应对机制还存在着一些问题和缺陷。各级政府机构和管理部门、社会服务机构、医疗行业的信息化建设和管理水平等方面仍暴露出来一些短板与不足，值得总结和反思，以确保在未来突发重大公共安全事件时，有更好的解决方案及相应措施，这样才能化危机为契机，不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

(一)突发重大风险事件中技术治理缺失的表现

面对突发重大风险事件的行动是对现代化社会治理能力的全方位、宽领域、多层次考验。对突发重大风险事件过程中技术治理缺失的研判不应只从主体层面考虑技术的先进性问题，还须从社会层面出发来反思技术治理是否有利于提升公共服务水平、是否有利于提高公众参与度、是否有利于稳定社会秩序。进入现代社会以来，技术治理在促进社会治理现代化方面展现出巨大的优势，例如：技术手段具有快速反应、长期存储、精确执行的特点，能推动社会治理智能化、数据化、精细化及科学化，提高了治理效率和治理水平。但处理突发重大风险事件过程中技术治理缺失的表现也需要高度重视。归纳起来主要体现在三个“不对称”上：

1.信息沟通能力的不对称

在现代社会治理过程中，政府通过技术可以有效协调公民参与和行政吸纳之间的关系。但这并不意味着技术在推进社会治理现代化过程中总是发挥积极作用，技术发展的不确定性和政府管理方式确定性之间的契合需要一定时限，短期看来，实现两者之间的平衡是困难的，加之传统的政府机制可能会阻碍信息和数据的开放共享进程。因此，技术嵌入公民参与和行政吸纳过程中呈现出的不平衡会加剧和影响二者之间信息沟通能力的不对称。把技术嵌入社会治理过程，是政府在技术治理现代化背景下的自主选择，政府从未想过把技术嵌入推向制度化参与的对立面，反而是希望通过建立相关网络平台进行网络问政、网络监督以及网络参与等，提高公众的政治参与度，提高决策的科学性与民主性。但从本质上来看，这种行政吸纳就是一种被动性的政治纳入。因此，行政吸纳的有限性就体现在算法作为新的政治性规则其本质是国家意志的体现，是国家权力与公民权利之间的相互张力，更是公民权利保障机制与国家权力监控机制之间的失衡。对此，国家通过人工智能塑造出的镜像权力“修剪”着社会现实，通过算法滤镜看到的社会可能只是政府自己的影子。[7]防范化解重大风险事件的关键在于突发重大风险事件中的信息沟通能力，但是这种沟通应该是双方积极有效的沟通，而并非选择性信息的交流。例如2011年，日本发生了震惊中外的福岛核泄漏事故，日本政府和政府社交媒体及时在门户网站上发布和更新核辐射事故消息，也针对事故灾情设置专用电话和门户网站。但日本各地方政府通过数字化信息平台发布的惠民政策因为国民的不了解或政府联动的不足而难以被真正地落到实处。

2.资源调配能力的不对称

在面临突发重大风险事件的过程中，想要快速、及时、有效找到合适的方法进行处理，就必须对传统科层制的行政管理方式进行调整，加快建立专家有效约束的风险行政管理模式。专家政治是技术治理的基本原则，但是部分技治主义者也强调专家政治并不是专家独断，而是专家参与政治治理的过程，即将相关数据和结果提交给人文政治学家，由他们进行最后的定夺。换而言之，专家只是决策团体中的事实解读者，而政治家和政府才是决策团体的核心管理者，但这也绝对不能说明专业学者在技术治理中扮演着可有可无的“角色”。2019年9月至今，澳大利亚东部和东南部地区持续爆发森林火灾，灾情牵动着全世界人民的心。这次火灾造成的损失是难以估量的，包括人员伤亡、大批动植物惨死烈火等。对此，澳大利亚总理斯科特·莫里森(Scott Morrison)也承认在应对危机中存在失误。作为科学技术高度发达的国家之一，澳大利亚在制定应对突发公共安全事件决策、发布到执行这个过程却耗费相当长的一段时间，从而大大拖延救援时机，让火势愈演愈烈。澳大利亚属于联邦制君主立宪制国家，内阁作为最高决策机关，国家最高的行政领导人是总理。传统的科层制让这次危机处理出现了缺失与不足，其中一个方面就是对资源的调配能力，并不是说政府不想快速有效地调配物资，而是缺乏专业知识能力的科层制模式让资源调配从领导层面到具体执行者都存在着认知与行为上的不足，这也使得有的职能部门的公信力遭到了严重的冲击。本应是信息化时代泛在社会不可或缺的技术治理手段，因为主观或客观的原因，在这场生态灾难面前可谓是严重缺位。

3.公众参与能力的不对称

随着互联网、大数据、AI等先进技术在大众生活的普及，技术治理在提升社会治理现代化水平方面的作用不容小觑，公众也开始主动了解技术治理。在运用技术手段推进国家治理水平现代化的过程中，我们必须清楚明确我们的服务对象是社会公众，只有符合大众利益，技术治理才能得到大众的支持和配合，才能有效提高公众的参与能力。虽说技术治理在推进社会治理现代化过程中扮演着重要角色也取得一定效果，但公众参与效率低下仍是推进技术治理现代化的一大障碍。许多地方政府大张旗鼓推出技术治理建设，其硬件配置也达到较高水准，但由于缺乏公众所要求的足够的公开性和透明度，而让公众或者不愿意或者没办法参与到现代化的社会治理中，导致政府与公众之间的关系呈现出一种不平衡状态。在网络虚拟世界，通过技术手段可以自动对数据进行大规模的集合，人的各种活动不可避免地留下“足迹”。如果人们想要获取更多更准确的信息就必须转让个人信息并在信息系统中“存根”，这种让渡个人隐私权获取信息的方式无疑给个人信息泄露打开了“后门”，让“有心之人”有了可乘之机。放眼全球，虽然各国普遍关注个人信息安全，加强对个人隐私的保护，但其操作难度大，加之技术自动过滤有害信息和保护个人隐私的服务功能不成熟，导致个人隐私的保密性急剧下降。这表明，技术治理本身的虚拟化运行方式会不时地让公众缺乏一种安全感，个人隐私泄露事件时有发生，加之政府在技术操作方面的管理不成熟，不知不觉间进一步加深了公众对技术治理的质疑，因此，导致公众参与意识不强，不愿主动参与到社会现代化的技术治理中。

(二)突发重大风险事件中技术治理缺失的原因分析

突发重大风险事件中技术治理的缺失归纳起来可以从两个大的方面分析其原因：一是技术的原因；二是人的原因。具体如下：

1.技术层面：技术治理本身约束的非对称性规则

就技术治理本身而言，其极有可能走向“技术利维坦”，即技术专家与政府联合，导致技术专制和独裁，而弱化了公民对技术治理接受的自觉性和主动性。技术治理本是政府通过技术手段管理公民，公民通过技术平台监督政府，这是一个政府与公民双向互动与约束的赋权过程。但现实却是赋权与约束之间呈现失衡状态。首先，技术实践的过程可能并不是完全价值中立的。社会存在技术维度，公共权力对技术会产生深刻的价值影响，而当公共权力与技术相结合时会产生更深刻的价值影响。其次，当拥有公共权力和公共资源的政府掌握技术并通过技术控制社会和维持社会安定时，他一般会尽可能地将他所想和所要的信息传达给公众，而对公众通过技术反馈回来的信息进行选择性忽略。“相对于国家行政系统对信息技术的强势运用，公民权利保障机制中的网络技术维权完全必然处于弱势。这样，技术治理在自上而下的制度框架——行政监督体系和公民权利保障机制中就必然处于并不平衡的格局”。[8]就目前形势来看，人们难以区分技术的权利与权力关系，通过网络手段搜集到的数据库是来源于人们的日常生活的，但现在正走向非常态领域，要想建立权利制约权力的约束机制还存在一定的困难。

2.人的层面：技术治理主体力量张力的不确定性

主体力量张力的不确定性让技术治理的过程复杂化、效果多元化；而技术治理的复杂性又让主体力量张力的不确定性进一步加深，甚至可能加剧社会撕裂的风险，形成技术治理的缺失。例如：通过互联网建立的虚拟社区，本意是方便人与人的联系，实际上却让人与人之间的信任度从饱和下降为彼此的不信任，一些合法合理通过网络引发的诉求也非常有可能被当作是网络诈骗而被消极对待。随着网络信息和传播方式的多样化，许多公众在面对五花八门的爆炸式的信息时无法进行理性地筛选。其中一部分公众只关心对自己有利的信息，并从未怀疑这些信息的可靠性，甚至在面对突发公共安全事件时，也较为片面地关注所谓“小道消息”，不去鉴别信息来源的真假，怀疑政府相关部门发布的权威信息，人云亦云，引发信任危机。这都是技术治理不成熟所带来的暂时性问题，而数字化技术在这个过程中的正面作用有待于加强。基于上述分析，笔者认为技术治理时代人与人之间的关系会变得更加复杂，技术的嵌入打破了传统社会的监督管理和公众参与方式，当上级行政部门通过技术治理加强对公民的监督和管理时，公民或是选择不信任与忽略，以消极方式回应政府的技术治理；或是继续用技术手段来摆脱国家技术治理的监督与管理，让技术治理主体力量的张力进一步发生失衡。“新技术重塑着‘国家-社会’关系，在新技术环境下，巨大的‘利维坦’与更多新人群、新组织、新社会力量的关系，将变得陌生起来，社会权力的无序运行对国家政治安全施加了严峻考验。”[9]

三、技术治理现代化路径的优化对策与建议

在社会转型的关键时期，社会风险有其客观存在的必然性。我们虽不能完全消灭风险，但可以通过合理的技术手段对其进行有效地规避，推进社会治理现代化建设。尽管当前运用技术手段进行社会治理存在着诸多问题和不信任风险，但通过大数据、人工智能等新兴技术推进社会治理现代化的趋势却无法阻挡。就像启蒙运动打破神制统治，科技革命推翻封建制度一样，这是科学发展的必然趋势。希望与风险同在、机遇与挑战并存，通过对重大风险事件的分析研判，全面反思社会治理能力，分析差距找不足，补齐短板提能力才是王道。况且，技术治理在理论上和实践上都并非是不可控的，通过重构政府在技术治理实践的方法论、专家协同技术治理的认识论以及民众参与技术治理的价值观就可以有效预防甚至化解技术治理风险，形成技术治理协同实践模式。

首先，在协同性上，必须有效约束多元主体行为，同时协调多元主体在技术治理实践中的行为，形成协同共治的群体利益最大化。“协同”是技术治理中很重要的一个元素，无论是持技术治理积极或是消极态度的学者，都认为协同性决定了技术治理的效果。例如：凡勃伦认为，应该由工程师组成的“技术人员的苏维埃”来统治国家，他们必须与政治家协同管理国家事务；[10]贝尔认为国家的统治权应交给政治家，同时也强调教育的重要性。[11]而现代社会技术治理的三个重要主体构成：国家、专家和民众，他们之间的协同性还存在一些问题，主要有两个方面的原因：首先，随着科学技术的快速发展，知识的精密度和精细度越来越明显，民众对于专业的知识难以进行系统的学习或理解，因而他们也不能与专家形成有效协同。其次，如前所述，当今社会是泛在社会，在泛在社会快速发展的前提下，精英阶级由于获取信息的有利性，会掌握着比民众更多的信息，这种阶层信息获取分析之间的能力会不断加剧而削弱协同性，极易形成一种掌握高精尖技术的精英阶层权力过大而走向极权的局面。退一步而言，即便信息共享，民众也无法真正理解共享数据的涵义，从而加剧信息权力从无权者流向有权者。因此，防范技术支配的关键在于与科学技术相关的政治制度架构，这是一个政治问题而非科技问题。重新审视技术治理中的协同性问题，需要从以下几个方面考虑：第一，建设一个多元主体参与、协同共治的社会，完善与科技相关的政治制度，必须适当限制某一方的力量。第二，设立合理的制度，防止形成独裁政治和“专家阴谋论”。第三，将技术治理视作民主制度建设的重要内容和助推手。总而言之，国家应竭力寻找更为透明开放安全的数据共享方式，才能有效提升政府应对突发重大风险事件的信息沟通能力；专家在必要时对数据进行解释分析，才能使数据信息更加科学化和清晰化；民众要主动积极接受相关教育，提高对数据信息的理解能力。国家、专家及民众三者之间要加强信息的沟通，以形成一种合力，促进协同性治理，从而实现技术治理路径的最优化。

其次，在执行力上，技术治理不应该再成为一种虚设，那些认为只是搞几个APP或弄几个网站就称之为数字化、大数据治理的思想都应该被抛弃。在应对突发重大风险事件过程中，技术治理的缺失还在于技术治理的执行力还不到位，技术治理的地位和作用还有很大的提升空间。政府作为最重要的执行者，提升技术治理执行能力，既是一项紧迫的任务，又是一个长期的过程。实践证明：再完美的计划，如果没有执行，就会流于形式。这给我们一个重要启示，政府应当围绕信息公开透明建立健全开放共享的治理机制，这种公开透明是在专家平台的建立和社会普及教育基础上的真正的开放共享的体系，只是单纯地公开而不被民众理解就算不上真正意义的共建共治共享。在这个体系中，政府是主导者，制定技术治理的规则，开发决策平台，提供参与模式，勾画出整个技术治理的体系机制并在实践中加以应用，以便及时追踪反馈治理效果；专家是传输者，一方面他们接收政府的信息，对信息提出自己专业的看法和意见，将正确的信息传输给民众，并采用简单易懂的方式让民众理解和接受，同时将错误的信息反馈给政府机构，让政府重新审核并发布，以保证技术治理体系和治理方式的最有效和最优化；民众则是接收者，他们获得信息，将自己对信息的理解反馈给政府，并通过专家的讲解获得对有效信息的认同感，政府再根据接收者的实际情况调整信息发布方式和路径，以使得技术治理机制的执行力更为有效。简言之，保持数据权力的谦逊，用技术赋权来对抗权力鸿沟，才能真正实现技术治理的社会参与，才能更加积极有效应对突发重大风险和重大公共安全事件。

最后，在方法论上，技术治理并非只是“只治不理”。“治”是自上而下的管理，“理”则是自下而上的回应和反馈。充分发挥技术治理在推进社会治理现代化进程中的重要作用，推动技术治理现代化，需要从以下三个方面着手：第一，国家层面上，推进数字政府建设，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则及重大舆情和突发事件舆论引导机制；坚持群防群治，不断完善突发公共安全事件的预警机制，进而增强预测各类风险的能力；加强数据共享和算法优化，提供联保联供机制平台，增强社会治理防控的整体性、协同性、精确性；建立健全应急信息响应和传递机制，加快推进应急平台建设，创新传播方式和传播渠道，提高应对突发重大风险的能力。第二，社会层面上，通过技术优势的发挥建立起“共建共治共享”的社会治理格局，以塑造“成果共享、权责同担”的责权体系；进一步用先进的科学技术武装社会治理系统，加强系统内部各部门间的沟通配合和信息共享；利用新传播媒介在社会上开展广泛宣传，以便形成一种良好氛围，增强全社风险意识，逐步提高社会公众面对突发重大风险的反应能力和处理能力，共同应对突发重大风险或者其他危害公共安全的事件。第三，公众层面上，一方面，不断普及科学技术知识，让公众真正参与到技术治理中来表达自己的观点，同时进一步加强对公众的风险意识与风险预防能力的培养和提高。另一方面，保持社会与政府在“治”与“理”关系中的进一步平衡。“政府作为公共政策的制定者往往缺乏技术能力和技术预见，而作为技术研发者的专家则无法长期保持数据权力的权威性和合法性。”[12]实践证明：政府的“理”恰恰是技术的“治”的有效推动力。当社会只有“治”而或者主观或者客观选择忽视“理”的时候，公众感觉到自己正遭受着更多不合理的束缚，他们会以消极回应来对抗技术治理；而当社会给予公众更多的空间鼓励他们直接或间接参与政治决策时，社会大众便会通过对话、协商与合作等方式回应并参与到技术治理中来，因此，社会应多鼓励公众参与技术治理，形成共享权责的最佳路径。