论党内法规法性质之独特性——从党内法规的道德性角度分析

郭 忠

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

提 要: 要认识党内法规的法性质，不能仅从外在特征去认识，更重要的是从内在特征去认识，即从关注党内法规的道德理想，分析其道德性入手来认识党内法规的法性质。党内法规的道德性渊源于党的崇高理想和崇高道德向党内法规的转化，在党内法规中体现为多种类型道德转化所构成的复合形态，与法律的道德性存在较大的区别。这种区别具体表现在:体现的道德层次不同，调整的道德范围不同，权利和义务的价值取向不同，自律和他律的成分不同。党内法规与国家法律在精神上和学理上存在差异，二者之间不能相互混淆。党内法规与国家法律以及其他类型的法相比，国家法律以及其他类型的法是低标准法，党内法规是高标准法，它因此也是人类历史上未曾有过的法。如果用人类过去曾有过的那些法的类型来概括党内法规的法性质，将无法揭示党内法规性质的独特性。因此，我们应当将党内法规视为一种同国家法律共存的新型的法。

在党内法规的性质上，近年有这样两类不同的观点:一类观点看重党内法规和国家法律的相似性，认为党内法规就是法律［1］，或应当纳入国家法律［2－3］。另一类观点看重党内法规和国家法律的相异性，试图用软法、政策、惯例、自治规范和道德等概括其性质。比如有的学者认为它属于一种软法［4］，有的学者认为它兼具法律和政策两重属性［5］，有的学者认为它具有政策、道德、软法三重规范属性［6］，还有的学者认为它是宪法惯例和自治规范的结合［7］。在党内法规已纳入我国法治体系的情况下，党内法规具有法的性质已不容置疑，但需要进一步明确的是，如何来概括党内法规的法性质?它是否可以完全等同于国家法律，或者它是否可以概括为软法、自治规范、习惯、道德、政策等历史上曾有过的各种规范?笔者认为，认识党内法规的法性质，不能仅仅从外在特征去认识，比如从是否具有法的规范性，或是否具有法的强制性等特点入手来认识，更重要的是从内在特征去认识，即从关注党内法规的道德理想，分析其道德性入手来认识党内法规的法性质。从这一视角出发，我们可以看到党内法规和国家法律在性质上存在差异，也难以用软法、政策、自治规范、惯例、道德等对其性质进行充分的概括，它的性质上的特殊性决定了它实际上是一种历史上未曾有过的新的法类型。

一、党内法规道德性的含义和渊源

党内法规并非自发形成的社会规范，它和法律一样，离不开社会道德观念或道德规范向法的规范性转化。从法律的产生来看，无论是西方古代自然法观念对法律的塑造，还是中国古代礼的法律化，都预示着道德在塑造法律、指引法律上的重要地位。在这个过程中，法律也产生出自身的道德性。有学者认为“法律源于道德”［8］，也有学者认为“法律是一个社会最基本的道德要求”［9］，这些观点无不反映出法律具有道德性的一面，而这一方面恰好不同于法律的形式性特征，反映出的是法律的精神和价值追求。认识党内法规，需要更进一步把握它和以往的法在道德性方面的差异，才能更好地认识其独特的法性质。

党内法规的道德性是由于特定道德转化为党内法规而使其呈现出的道德特性。按照党章规定，中国共产党的最高理想和最终目标是实现共产主义，围绕着党的最高理想的实现，产生了党内法规对党的制度、党的组织和党员一系列的道德要求。因此，党内法规的道德性的建立不是基于社会自生的道德规范，也不是某种公民道德规范和职业道德规范，而是为实现崇高政治理想而建立的道德规范体系。这种道德规范体系并不脱离社会道德、公民道德和职业道德，它力图在已有的道德规范基础上，为实现理想社会目标，建立具有政治性质的道德规范体系。这种特定道德规范体系转化为党内法规的要求，便是党内法规道德性的体现。

党内法规的道德性渊源于党的崇高理想和崇高道德向党规的转化，这种转化体现出一种从抽象到具体的逐级转化过程。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规包含党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等多种表现形式，体现出从根本规定到基本规定、全面规定和具体规定的各层级的规范形态。通过各层级的党内法规形式，党的道德理想、道德原则和道德规则实现了逐层逐级地向党内法规的转化。

先从党章来看，自一大党纲制定以后，党章共经历了18 次制定或修正，每一次制定或修正，都反映了中国共产党在不同的历史条件下，为实现政治目标，不断地完善道德理想和道德要求并转化为党内法规。同时，在各个历史时期的党章中，我们可以看到，其道德性主要体现在道德理想和道德原则方面，但也不乏较为具体的原则化规范。以七大党章和十九大党章修正案为例，中共七大通过的《中国共产党党章》，是党独立自主制定的第一部党章，总纲部分确立的党的崇高理想是:“它在现阶段为实现中国的新民主主义制度而奋斗，它的最终目的，是在中国实现共产主义制度。”在该目标下，产生了党员的义务和权利，在党员义务中既体现了“为人民群众服务”的党的崇高道德，又体现了保障政治理想实现的道德义务，如学习义务，遵守党纪、政纪和革命组织纪律的义务，同时在党章中制定了相应的奖惩措施。党的十九大通过的党章修正案总纲部分，除了原有的实现共产主义的最高理想和最终目标之外，还根据新时代的要求，确立了两个一百年的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标。在远期和近期政治理想之下，党章强调了五项党建基本要求，比如“全心全意为人民服务”“从严管党治党”等可视为党的崇高道德理想的原则化体现。在每一章里，党的道德理想得到了更为具体的体现，已产生出不少原则化行为规范，比如党员的八项义务和八项权利。

准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，主要体现为原则化的规范。比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定了十二项准则，全部都是原则化的规范，基本都属于党的道德原则向党内法规的转化。一般来说，原则化道德比较抽象，起着纲领性的方向性的指导作用，它们适用的范围广，不体现具体行为模式和纪律处分措施。比如其中第五条“保持党同人民群众的血肉联系”。具体化道德体现为规则形态，往往有具体的行为模式和制裁措施，在党内法规中往往通过条例、规则、规定、办法和细则等体现出来。比如条例，它是党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作的全面规定，从《中国共产党纪律处分条例》看，它的规范形态更为具体，并具有明确的行为模式和制裁后果，它体现出是具体化道德向党规的转化。比如第六十五条:“拒不执行党组织的分配、调动、交流等决定的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分。”具体化道德往往是原则化道德的具体化，上述规则即来自党章第三条第四项中的原则化规定:“执行党的决定，服从组织安排，积极完成党的任务。”

二、党内法规道德性的表现形态

要从道德性角度探讨党内法规的性质，还需要进一步分析党内法规的道德性的表现形态，以达成对党内法规的道德性的准确认识。通过分析现有党内法规文本，可以发现党内法规道德性并非来自某种单一道德转化，可以从不同角度划分出不同的组合类别，呈现出一种复合的构成形态。

(一)政党伦理、党员伦理和政党制度伦理

根据伦理主体的不同，党内法规的道德性体现为政党伦理、政党制度伦理和党员伦理三种形态。对于政党伦理，有学者认为它是由执政理想、执政态度、执政作风等一系列执政主体德性因素构成的对执政主体的执政行为进行规范和约束的伦理原则和价值规范的总和［10］。还有学者认为它是研究政党正当性及其操作规范和方法论的价值哲学，主要探讨政党活动和政党行为的道德性基础及合理性基础［11］。上述关于政党伦理的界定，尽管表述不同，但有一点是一致的，即伦理主体都是政党组织本身。本文的政党伦理概念是指体现一个政党整体的政治追求和政治使命的伦理原则，并区别于政党制度伦理和党员伦理。政党伦理在党章中的表述是最为集中的，如“实现共产主义”“全心全意为人民服务”“坚持四项基本原则”“三个代表”“实现中华民族伟大复兴的中国梦”等等，它们是中国共产党在发展历程中将马克思主义与中国实践相结合而形成的，凝聚在党内法规中的政治理想和政治使命，具有高度抽象性和原则化的特点，目的在于凝聚党内共识，实现中国共产党的历史使命。

党员伦理是在政党伦理的目标之下，每个党员需要遵守的伦理准则，和政党伦理相比，它的道德要求更加具有规范形态。《中国共产党廉洁自律准则》中“党员廉洁自律规范”和“党员领导干部廉洁自律规范”属于党员伦理。除了上述自律的党员伦理，还有他律的党员伦理，这部分表现更为具体，《中国共产党纪律处分条例》第二编有七十六条具体的纪律规范，这些规范是“政治纪律”“组织纪律”“廉洁纪律”“群众纪律”“工作纪律”“生活纪律”等党员伦理的具体化，并设定了违纪行为的纪律责任。自律的党员伦理一般属于理想性伦理，标准较高，也较为原则化。而他律的党员伦理一般属于底线伦理，是对党员道德底线的规定，标准相对较低，同时也往往伴随着制裁措施。党员伦理还可分为党员义务伦理和党员权利伦理，党章第三条和第四条对党员义务和权利有总体性规定。一般党内法规对党员义务伦理的具体规定较多，这是从严治党的必然要求。但党内法规仍然没有忽视对党员权利的保障，《中国共产党党员权利保障条例》有大量对党员权利保障的具体规定。

本文所指的政党制度伦理是有关政党制度安排的伦理准则，它不包含制度所追求的实质目标，而是为实现该目标而设计的制度所指向的伦理，因此在党规中它有别于政党伦理，甚至可以脱离政党伦理，具有独立存在的价值。比如，党章第二章“党的组织制度”中有关民主集中制的准则。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中有十二条准则，除了第一条“坚定理想信念”和第二条“坚持党的基本路线”属于政党伦理之外，其余都应属于政党制度伦理。比如“坚决维护党中央权威”是领导制度的伦理准则，“坚持民主集中制原则”“发扬党内民主和保障党员权利”“坚持正确的选人用人导向”“严格党的组织生活制度”“开展批评和自我批评”属于组织制度的伦理准则，“严明党的政治纪律”“加强对权力运行的制约和监督”“保持清正廉洁的政治本色”属于监督制度的伦理准则。在“条例”“规定”等党内法规形式中，一般也会在总则部分体现制度伦理准则。比如《中国共产党党组工作条例(试行)》第三条“党组工作应当遵循以下原则”，其中四项原则属于制度伦理准则①，而第四条“党组必须服从批准其设立的党组织领导”也属于制度伦理准则。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》总则部分第四条:“实行党风廉政责任制，要坚持党委统一领导，党政齐抓共管……”，以及第五条:“实行党风廉政建设责任制，要坚持集体领导与个人分工负责相结合……”，都可归属于制度伦理。党内法规中的制度伦理往往具有程序性特点，追求的是实现政党理想过程中的“善”或“有效”，促使政治理想以“善”的或“有效”的方式予以实现。

(二)内部关系伦理和内外关系伦理

根据调整社会关系范围不同，党内法规的道德性体现为内部关系伦理和内外关系伦理两种形态。笔者把调整党内关系的伦理准则称为内部关系伦理，把调整党内和党外关系的伦理准则称为内外关系伦理。内部关系伦理准则的目的在于协调党内关系，使之统一、团结，富有凝聚力、战斗力和纠正错误的能力。内部伦理关系包括党内上下级关系和党内平行关系。以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为例，第三条“坚决维护党中央权威”和第六条“坚持民主集中制原则”全属于调整上下级关系的伦理准则，此外，第四条“严明党的政治纪律”中规定的“党的各级组织和全体党员必须对党忠诚老实、光明磊落，说老实话、办老实事、做老实人……”，以及第七条“发扬党内民主和保障党员权利”中规定的“党员有权在党的会议上发表不同意见……并且可以把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出”，也都属于处理上下级关系的伦理规范。第四条“严明政治纪律”所要求的“不准在党内搞小山头、小圈子、小团伙，严禁在党内拉私人关系、培植个人势力、结成利益集团”等规定有规范党内平行伦理关系的意义。

处理内外关系的伦理规范包括党员和群众的关系、党员和家庭成员关系等。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，在党员和群众关系上，对党员有更加严格的道德要求。比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中要求:“当好人民公仆”，“绝不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益。”《中国共产党纪律处分条例》第九章“对违反群众纪律行为的处分”中列举的行为，包括“刁难群众、吃卡拿要”，“消极应付、推诿扯皮”，“态度恶劣、简单粗暴”等，都是可以予以纪律处分的。在党员和家庭关系中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求“领导干部特别是高级干部必须注重家庭、家教、家风，教育管理好亲属和身边人员”。在《中国共产党纪律处分条例》第八章“违反廉洁纪律行为的处分”中有25 条规范，其中有9 条是处理党员与配偶、子女等亲属关系的伦理规范。

(三)思想道德和行为道德

根据道德调整的领域不同，党内法规的道德性体现为思想道德和行为道德两种形态。党内法规道德性的最突出的特点之一就是对思想道德的规定。党章有关党的建设必须坚决实现的五项基本要求中，第一项“坚持党的基本路线”和第二项“坚持解放思想，实事求是，与时俱进，求真务实”都包括了思想领域的道德要求，突出了党对统一思想和解放思想的集中要求。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第一条“坚定理想信念”也是对思想道德的要求，其中规定:“必须高度重视思想政治建设，把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务。”为保证思想道德建设，党章规定的党员第一条义务就是学习义务，要求认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，学习党的路线、方针、政策和决议等等。当党内法规所规定的思想道德义务只是对思想领域做出要求的时候，只能靠自律维持，而非他律。只有产生了外在行为表现(比如不履行学习义务)，才能可能予以监督和约束。

行为道德是由外在行为表现出来的道德，会产生外界影响力，因此也产生了需要他律来维持的可能性。党内法规对行为道德的要求，既有自律成分，也有他律成分，党章第三条第六项“开展批评和自我批评”的义务，体现的是自律和他律的结合。对于触犯党员底线伦理，需要他律的行为，一般以禁令的形式，通过纪律处分给予否定性制裁后果。由于纪律处分的严厉性，处分权力必须严格依照《中国共产党纪律处分条例》的规范要求来行使。党内法规通过思想道德和行为道德的结合，使中国共产党拥有了统一的意志和严格的自我约束来实现长远的理想道德目标。

(四)实体性道德和程序性道德

根据党内法规实现其目的的过程和结果的不同，党内法规的道德性体现为实体性道德和程序性道德两种形态。法有实体法和程序法之分，实体法是调整社会关系以实现法的目的的法，而程序法是规范法的目的实现过程的法。因此实体性道德是体现法律目的实现的道德，即实体正义;程序性道德是法律目的实现过程的道德，即程序正义。对党内法规来说，为实现政党目的，比如为实现共产主义，实现中华民族伟大复兴的中国梦等目的而产生的规范性要求，都属于实体规范，比如《中国共产党纪律处分条例》中“对违反政治纪律行为的处分”“对违反组织纪律行为的处分”“对违反廉洁纪律行为的处分”“对违反工作纪律行为的处分”以及“对违反生活纪律的处分”等对各类行为的规范和处理都属于实体规范，其中蕴含的道德理念属于实体性道德。在《中国共产党党员权利保障条例》中大多数规范属于程序性规范，比如:“党员有权在党组织讨论决定问题时按照规定参与表决”，“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或者做出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证和辩护”，“党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉”等。这些程序性规范体现了目的实现过程中对党员权利的尊重，是过程道德性的体现，属于程序性道德。

三、党内法规道德性和法律道德性的区别

通过党内法规道德性表现形态的分析，我们可以发现党内法规和国家法律在道德性方面有相同之处，也有不同之处。从相同之处看，它们都是人类道德愿望的转化和对社会道德的维护和保障，都是道德的规范化和制度化形态，都体现了程序正义的理念，都有他律的实施方式。从作用上看，它们也都调整了一定的社会关系和伦理关系。但是，不同之处也是很明显的:

(一)体现的道德层次不同

中共中央《公民道德建设实施纲要》提出了“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”二十字的公民道德基本规范。而党章中对党员提出的要求是:“必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”，“吃苦在前，享受在后”，“在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”。在《党员廉洁自律规范》中同样提出了“吃苦在前”的道德要求。通过对比可以发现党员的道德标准高于普通公民的道德标准，有更多的利他主义倾向，这是因为党内法规道德性和法律道德性在渊源上存在差异。党内法规道德性可用崇高来形容，是高标准道德向党内法规转化的结果;而法律的道德性来源于普通道德，是低标准道德(或称底线伦理)向法律转化的结果，所以法律被一些学者认为是“最低限度的伦理”②。

当然，本处谈及党内法规和法律在道德性上的层次差异时，主要指个体或集体的道德义务转化为法律要求时，体现出来的道德层次差异，并不包含制度伦理。制度伦理不再以个人或集体为伦理主体，而是制度本身，它体现为制度自身对正当和完美的追求，即美国法学家富勒(Lon L.Fuller)所言的愿望的道德③。从愿望的道德出发，富勒提出了法律的内在道德的概念，它不再和人的义务相勾连，而是法律制度所具有的卓越品质。因此，党内法规和法律在制度伦理方面并不体现道德层次差别，而是侧重点上有一定的差别。

(二)调整的道德范围不同

法律仅仅对行为领域进行调整，而不调整思想领域。马克思曾说:“只是由于我表现自己，只是由于踏入现实的领域，我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”［12］我们通常把法律上的行为理解为对外界产生客观影响的作为或不作为，而思想的语言文字表达只要不对外界产生影响，都不视为是需要受法律调整的行为。我们从法律规则的逻辑结构上也可以发现，假定条件、行为模式和法律后果三要素中，行为的发生才是出现法律后果的原因。

党内法规不仅要把违反道德的行为，也要把违反道德的思想上升到规范调整范围，并且对思想道德还有着很高的要求。党的十九大报告指出:“思想建设是党的基础性建设。革命理想高于天。”因为党的远大理想和伟大历史使命，党内法规要求党员必须在思想上统一认识，在道德上起先锋模范作用，拥有比普通人更高的道德修养。因此有学者提出:“思想建党是党规的独特调整方式。”［13］但值得注意的是，党内法规对思想道德的要求，是落实在思想建设上，而不是通过制裁手段进行调整。从《中国共产党纪律处分条例》中可以看出，凡列举出来的需要予以纪律处分的行为，都是对外界有影响的行为，而不是思想。可见，党内法规对思想道德的调整，是道德调整，而非具有法律性质的强制性调整。

(三)权利和义务的价值取向不同

在党内法规的价值取向方面，有的学者主张党内法规和法律一样，都是以权利为本位［14］，有的学者主张党内法规以义务为本位［15－16］，还有学者主张党内法规价值取向是“党员义务为优先，兼顾党员权利”［17］。对于现代法律的价值取向而言，国内主流观点倾向于“权利本位论”，比如张光博、张文显、孙国华、郑成良、刘作翔等均撰文支持权利本位论［18］，而义务本位则无学者主张，仅有学者提出“义务重心论”［19］。笔者认为，从价值取向角度，当代中国法律是以权利为本位的，因为宪法规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，而如果不以人民的权利为本位，则人民不可能掌握权力。但党内法规是以义务为本位的。这是因为:首先，从党的宗旨来看，党内法规的价值取向绝不可能是权利本位，而只能是义务本位。因为“权利”(right)虽然从本义上看是“正当”之义，但其中包含着“利益”“主张”“资格”“权能”“自由”等多种要素［20］，如果说党内法规以权利为本位，等于是说党把自身利益和自由放到第一位，这与党章根本要求相悖。党章规定，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益，中国共产党必须坚持全心全意为人民服务。

其次，从党章中“党员义务”和“党员权利”的条文编排顺序来看，党员义务在前，党员权利在后，也说明了义务相对权利而言占有更为重要的地位。从逻辑上看，党员权利是党员义务派生出来的，为了实现党的历史使命和职责，为了实现中国最广大人民的利益而派生出来的，根本上是服务于义务的。

再次，由于党内法规调整的关系包括党内关系，也包括党内党外关系。党员权利主要存在于党内关系之中，而党员义务既存在于党内关系，也存在于党外关系，即党员和群众的关系之中，因此更具有普遍性。把党内法规的价值取向认定为权利本位，即使能够勉强适用于调整党员和党组织的关系上，也无法适用于调整党和群众关系上。

综上，党内法规以义务为本位，是因为党的使命和宗旨决定的;法律以权利为本位，则可从中国的国家性质和宪法中推导出来。二者的价值取向差异，并不意味着它们在价值追求上有根本冲突，而是通过价值差异可以实现不同规范之间价值追求的互补。法律的权利本位落实到现实中，需要党的无私奉献，需要党内法规义务本位的价值追求来推动。而党内法规义务本位的价值取向和党的无私奉献，则进一步巩固了党的权威和理想信念。

(四)自律和他律的成分不同

法律的实施以国家强制力为后盾，它可以被认为是对底线道德的强制实施。尽管法律也需要人们自觉守法，但它最终不是靠自律来维持的。党内法规由于道德要求较高，它的实施则体现了自律和他律相结合的方式。2015 年10 月18 日，中共中央同时印发了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》两部党内法规，体现了党内法规在自律和他律方面的有机结合。前者针对党员和党员领导干部总共八条准则，表述简练、清晰，体现的道德要求较高，后者总共一百三十三条，内容分门别类，详尽，具体，并有制裁措施和可操作性，体现的道德要求相对较低;前者具有道德规范性质，后者具有法律规范性质。在党内法规体系中，“准则”相比“条例”，适用面更广，抽象程度更高，也更原则化，更近似于道德规范，从现有的三部准则(《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》)来看均是如此。“条例”更近似于具体的制度安排，在编排上采用相似于法律的条款形式，也适合于表达具体纪律要求。因此，从党内法规的构成来看，它体现的是依规治党和以德治党的结合，党内法规既具强制性规范性质，也具有自律规范的性质，这一方面与法律是不同的。

四、党内法规的法性质辨正

从上述关于党内法规道德性的表现以及和国家法律道德性的比较，可以明显地看到党内法规和国家法律的性质差异:第一，党内法规是兼具道德性质和法律性质的一种法规，部分规范是自律性规范，而实施党内法规体现了依规治党和以德治党的结合;法律虽然具备道德性，但并无自律性规范，具有强制性特色。第二，党内法规由高标准道德转化而来，而法律则由底线道德转化而来，二者道德性的要求有区别。第三，党规以义务为本位，法律以权利为本位，二者的价值取向不一致。第四，党规要治理思想，国法只管行为，二者实现的目的有差异。

虽然党内法规和国家法律在规则形态上可以很相似，可以有完全一致的规则逻辑结构，如假定条件、行为模式和法的后果;也可以有完全相似的规范体系，不同层次的党内法规完全可以像法律体系一样存在效力位阶以及产生规范之间的有机联系。但形式上的相似性并不意味着实质上的一致性，党内法规和法律在价值理想上有不同的侧重，一个是规范人类崇高道德理想追求者的法规，另一个是保障人民和谐幸福、维护社会底线伦理的法规，二者是有重大差异的。由于党的政治理想的崇高性，党规必须严于法律，其底线伦理要求远高于普通公民的底线伦理要求④。以党内法规来要求普通群众是不合适的，同样以普通群众的道德标准来要求党和党员也是不合适的。

由此而言，党内法规的法理和国家法律的法理是不同的，由于规范的产生有着不同的出发点，这就带来了二者在精神上和学理上的不统一。如果把党内法规纳入国家法律体系，可能带来法律体系内部的混乱。最直接的就是带来对法律原理和原则冲击，比如:“法律不调整思想”的原理会因为党内法规引入法律体系而无法成立;“法律的强制性”特征会因为党内法规软法硬法兼有的状况而难以自圆其说;“法律是最低限度的道德”的命题则因为党内法规的高标准道德而失效;“法律面前人人平等”的宪法原则由于党内法规严于法律，导致法律体系内部宽严程度不同，而使党员和群众在法律面前不平等;此外，党内法规中的利他主义道德倾向和法律追求的公平公正还存在价值上的冲突。

因此，党内法规不宜和法律混淆，也不应当直接纳入法律体系之中。不少学者担心的也许是，不纳入法律体系，就难以解决党内法规和法律之间的效力冲突问题。比如有学者认为，法律和党内法规作为两个独立的规范体系，有不同的制定标准和发展路径，这将导致彼此的距离越来越大、冲突与不协调现象越来越多，不利于法治的统一性［3］。其实不纳入法律体系，不意味着无法解决党内法规和法律之间的效力冲突问题。宪法规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”从这一宪法条款可以推导出执政党的党内法规在效力上是低于宪法和法律的，但不能认为党内法规的效力低于行政法规、地方性法规和规章。因为，此处“法律”一词应做狭义理解，即“立法法”中的法律概念，它仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件;广义的法律则包括了宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、军事法规规章等规范性法律文件。在宪法某些部分，法律一词是狭义的，如宪法规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，其中法律概念是狭义的。而在另一些地方，如规定“在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”，其中“法律”一词应该理解为广义的法律。笔者认为，“宪法”中凡“法律”一词和宪法或行政法规等词并列使用时，是指狭义的法律，而单独出现时则指广义的法律。那么“各政党……必须遵守宪法和法律”，其中“法律”仅指全国人大及常委会制定的法律，因此党内法规的效力低于宪法和法律是可以从宪法中推导出来的。虽然宪法中可以部分推导党规和宪法法律的效力关系，但仍然缺乏一定的明确性，在党内法规日益发挥重大社会影响的今天，宪法应该对此有进一步的明确规定，以更好地解决两个不同的规范体系的关系。而党内法规内部则应进一步规范党内法规文件违反宪法和法律的审查问题。在《中国共产党党内法规制定条例》中，只是粗略地规定了党内法规同宪法和法律不一致情况下的处理，相关程序和细则也亟待完善。

其实，多数学者并不赞同党内法规可以等同于国家法律。一些学者中肯地论证了党内法规和国家法律的不同，以及为什么不能把党内法规上升为国家法律⑤。另有一些学者在主张二者不同的前提下，进一步探讨党内法规的性质，其中软法论、法律和政策论、宪法惯例和自治规范论、政策道德软法三重属性论，均是这一前提下的讨论。这些观点都看到了党内法规的部分性质，但要完全概括其性质都仍然存在不足。其中，软法论或政策道德软法结合论均无法说明党内法规为何有硬法的成分，比如《中国共产党纪律处分条例》其调整方式是刚性的，它的严厉制裁手段近似于法律，其纪律处分力度和《国家机关公务员处分条例》这一行政法规相当。宪法惯例和自治规范论则没有看到党内法规从产生之日起就不是党的惯例而是设计的产物，中共一大党纲和中国共产党成立几乎同一时间。此外，部分学者所探讨的党内法规性质并不是党内法规作为法的性质，他们把道德、政策等不属于法的内容纳入性质之中，而忽视了它们在党内法规中已转化成了法，应该把党内法规作为法来进行性质探讨。

当然，上述学者的观点并非没有道理，他们的观点也从不同角度部分揭示了党内法规的性质，但并没有能够准确概括党内法规的法性质。最重要的是他们的观点都无法解释为何党内法规严于法律，也严于软法、惯例、自治规范、道德、政策等规范。这是因为这些观点仅仅是从外在特征的视角进行的分析，比如，硬法和软法是根据强制性特征这种外在特征来做出性质区分的，法律、自治规范和惯例是根据产生方式这种外在特征做出性质区分的。从外在特征来认识党内法规的法性质，因视角的不同会显示出党内法规复杂的多样化的面貌，反而让我们迷失了对党内法规真正本性的认识。从内在特征去认识党内法规的法性质，特别是从党内法规道德性的视角，可以让我们更清楚地认识到党内法规精神性和价值性的一面，更容易发现党内法规不同于其他类型法的独特性质。

这种独特性或许可以概括为，党内法规与国家法律或者其他类型的法相比，它是一种高标准法，而国家法以及其他类型的法是低标准法。这样我们就能够解释，党内法规为何强调思想建设，为何更多的自律和利他道德，为何以义务为本位，这是因为高标准法必然需要拥有这些特征，更高的道德要求需要更多的思想建设、更多的自律和利他、更多的义务。当然，党内法规的道德性并非都是高标准道德转化而成，其中包含的一些落实在制度层面的道德(如制度伦理和程序正义)并不存在高低之分，但从党内法规道德性的总体倾向来看，它的道德要求是高标准的，可称为高标准法。从人类历史上看，法对人的规范从来不以高标准形态展现，它总是和正义(公正)联系在一起，甚至在拉丁文中“法”和“公正”都用“jus”一词表达，而正义(公正)不同于利他主义道德，它只是一种最低限度的道德［21］。因此，用人类过去那些曾有过的法的类型来概括其性质是不够的，它虽然可能具有人类历史上原先产生过的那些法的性质，它们之间也可能具有较大的相似性，但如果归属于其中一类或几类，则可能让我们认识不到党内法规性质的独特性。从根本上讲，党内法规之所以有别于社会主义革命之前任何形态的法，是因为道德目的上的差异。党内法规作为中国共产党为了实现崇高理想而制定的行动指南和行动规范，在初心、使命和责任方面远远不同于以往社会任何类型的法。

因此，从法的道德性视角出发，我们不应当把党内法规和国家法律，以及其他类型的法混为一谈，而应当将它视为一种同国家法律共存的新型的法，是中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分，也是中国特色社会主义法治的特色体现。

注 释:

①这四项原则包括坚持党的领导、全面从严治党、坚持民主集中制以及单位领导班子决定应遵循法定化、民主化程序等内容。

②该论断出自德国法学家耶里内克(Jellinek)，庞德认为他的论断完成了从法律和道德的相互对立到法律从属于道德的转变，并认为这种论断防止了法律的过度扩张，以至于限制了个体的自由意志。(参见［美］庞德:《法律与道德》，陈林林译，北京:中国政法大学出版社2003 年版，第147 －149 页。)

③富勒将道德划分为义务的道德和愿望的道德，愿望的道德是善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德，它以人类所能达致的最高境界作为出发点。而义务的道德是最低出发点，确立了使有序社会得以达致特定目标的那些基本规则。(参见［美］富勒:《法律的道德性》，郑戈译，北京:商务印书馆2005 年版，第7 －8 页。)

④比如普通公民“生活奢靡、贪图享乐”并不违反底线伦理，更够不上法律干预，而在《中国共产党纪律处分条例》中却是可能给予党纪处分的行为，说明党规严于法律，党规的底线伦理高于法律的底线伦理。

⑤比如卓泽渊认为，党规和国法制定主体不同、调整内容不同、实施主体不同、实施方式不同，不应将党规和国法混同。(参见卓泽渊:《党规和国法的基本关系》，《中共杭州市委党校学报》2015 年第1期。)刘长秋认为，党内法规上升为国家法会削弱其作为制度所具有的政治属性，会使党内法规的调整领域由党内扩展至党外，使国家法直接介入其本不宜直接介入的党内关系领域，使二者的调整范围逐渐趋同，这显然会改变党内法规姓“党”的事实。(参见刘长秋:《论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》，《马克思主义研究》2017 年第10 期。)